第二章 中国共产党执政方式历史考察_三、改革开放以来党的执政方式的创新与发展
三、改革开放以来党的执政方式的创新与发展
党的十一届三中全会的召开，标志着我国社会主义现代化建设进入了新的历史时期。改革开放以来，全党以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面推进党的建设新的伟大工程，不断加强和改善党的领导，党的执政方式从此得到了前所未有的创新与发展。党的执政方式的改进与创新，不仅大大提高了党的领导水平和执政水平，而且为我们进一步探索改革完善党的领导方式和执政方式积累了宝贵经验。
（一）新时期党的工作重心转移和新政治路线的确立
1978年12月，党的十一届三中全会在北京召开。这次会议，重新确立并恢复了党的实事求是的思想路线，全会以马列主义、毛泽东思想为指导，立足中国实际，决定把党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来，从此标志着我国社会主义建设事业进入了新的历史时期。以邓小平为代表的党的新一代领导集体，积多年对社会主义革命和建设的探索思考，深刻指出：“社会主义阶段的最根本任务就是发展生产力，社会主义优越性归根到底要体现在它的生产力比资本主义发展得更快一些、更高一些，并且在发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活。”社会主义的本质是“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”1982年9月，邓小平在党的十二大会议上号召全党，把马克思主义普遍真理同我国具体实际结合起来，走自己的路，建设中国特色社会主义。同时指出，目前我国正处于社会主义初级阶段，初级阶段就是不发达阶段。因此，党制定一切方针政策都必须从初级阶段这一现实国情出发。1987年10月，在全面总结国内外社会主义建设经验教训的基础上，党的十三大制定了党在新时期的基本路线，这就是：“领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗。”
随着党的新政治路线的确立，以邓小平为代表的中国共产党人进一步明确提出，为了保证党的基本路线在新的历史条件下有效贯彻执行，必须切实解决“执政党应该是一个什么样的党，党怎样才叫善于领导”的问题。为此邓小平提出：“把我们党建设成为有战斗力的马克思主义政党，成为领导全国人民进行社会主义物质文明和精神文明建设的坚强核心。”与此同时，党的十一届三中全会后，邓小平开始反复强调必须改革和创新党的领导方式和执政方式。1978年，他严肃指出，现在“党内确实存在权力过分集中的官僚主义。这种官僚主义常常以‘党的领导’、‘党的指示’、‘党的利益’、‘党的纪律’的面貌出现。许多重大问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事。”1980年，他又在《目前的形势和任务》讲话中指出：“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导”，不改善党的领导，就“坚持不了党的领导，提高不了党的威信”。“改善党的领导，除了改善党的组织状况以外，还要改善党的领导工作状况，改善党的领导制度。”他还特别提出了“共产党实现领导应该通过什么手段”的问题。同年，邓小平发表了重要的《党和国家领导制度的改革》讲话。讲话指出，为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊，必须从中央到地方，积极地、有步骤地改革党和国家的领导制度以及其他制度。他说：“党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。”他在讲话中指出，目前党在领导体制上存在的最大问题是，以党代政，党委权力过大，党不管党。为此，他要求必须切实解决党政不分、以党代政的问题。邓小平这篇讲话，为新时期党的领导方式和执政方式的改革与创新奠定了重要的思想和理论基础。
根据邓小平讲话精神，1982年，党的第十二大报告指出，党的领导主要是思想政治和大政方针政策的领导，是通过对于干部的选拔、使用、分配、考核和监督来实现，通过细致而有力的思想政治工作和宣传教育工作来实现，通过党员在各自岗位上发挥先锋模范作用来实现，执政党的领导不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥，党不应当包办和代替他们的工作。随着我国政治体制改革的不断推进，1987年，党的十三大把党的领导方式和执政方式改革问题正式提上议事日程，明确提出实行党政职能分开，强调党的领导主要是政治领导，同时要求调整党的组织形式和工作机构，以适应党的领导方式和活动方式的转变，并指出，中央、地方和基层，党政分开的方式要有所不同等。
党的十三届四中全会后，以江泽民为核心的党的第三代领导集体，根据形势和任务需要，及时提出了加强和改进党的领导的一系列重要思想。1989年，江泽民在全国组织部长会议上强调指出，党的领导作用只提政治领导不够，还应该有思想领导和组织领导。他说，党是政治领导的核心，但离开了组织领导、思想领导，那个核心就是空的。他还强调指出，必须处理好党政职能分开与发挥党的领导作用的关系。1990年，他再次指出，我们党是执政党，党的执政地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的，如果放弃了这种领导，就谈不上执政地位。因此，各级政权机关，都必须接受党的领导。1992年，党的十四大重申党的领导主要是政治、思想和组织领导，同时恢复了在政府机关中设立党组的规定。1997年，江泽民在党的十五大上强调指出，依法治国是我们党执政治国的基本方略，要把坚持党的领导、发扬人民民主与严格依法办事统一起来，要从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。
进入新世纪，党在执政党建设和政治体制改革方面又开始了新的探索。2002年，党的十六大报告提出建设社会主义政治文明，强调改革和完善党的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建设具有全局性作用，明确指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。要进一步改革和完善党的工作机构和工作机制”等。特别是党的十六届四中全会作出关于加强党的执政能力建设的决定，明确要求全党科学执政，民主执政，依法执政，提出依法执政是党执政的基本方式等。这些原则，无疑对我们进一步加强社会主义政治文明建设，对于不断改革和完善党的领导方式和执政方式都具有重要指导意义，同时必将进一步大大推进党的领导体制和执政方式的改革与创新。
（二）改革开放以来党的执政方式的创新与发展
改革开放以来，中国共产党秉承改革精神，对党的执政方式进行了坚持不懈创新与发展，初步形成了党在新的历史时期的领导体制和执政方式。主要表现在以下方面：
1、党的领导主要是政治、思想和组织领导
党的领导主要是政治、思想和组织领导，这是新时期党对国家和社会实施领导所遵循的基本原则。党的政治领导主要是政治原则、政治方向和重大决策的领导，即通过党的路线、纲领和方针政策，领导广大群众全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，最终实现共产主义。党要发挥政治领导职能作用，首先必须制定和执行正确的路线、纲领和方针政策。党的路线、纲领和方针政策正确与否，直接决定并影响着党的政治领导职能作用的发挥。因此，党必须以马克思主义基本理论为指导，一切从实际出发，把马列主义基本原理同中国现实国情紧密结合起来，制定出符合中国实际、具有中国特色的政治路线和基本纲领。
党的思想领导就是坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想作为党和国家的指导思想，并用以教育和武装广大党员和群众；就是坚持用党的实事求是的思想路线，正确认
识和解决我国社会主义现代化建设中的各种复杂问题；就是向群众宣传党的路线、纲领和方针政策，把党的主张变成人民群众的自觉行动。正确的思想领导，是制定和执行党的政治路线和组织路线的前提和基础，因此，党要把加强思想政治教育始终放在重要地位。党的思想领导主要是通过党的思想政治工作和宣传教育工作来进行。正如邓小平所言：“我们说改善党的领导，其中最主要的，就是加强思想政治工作。”“党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作，做人的工作，做群众工作。”
党的组织领导就是通过党的各级组织和党的干部以及广大党员，组织、带领人民群众全面贯彻执行党的路线、纲领和方针政策，圆满完成党提出的各项战斗任务。党的组织领导是政治领导和思想领导的保证，正如毛泽东所说，政治路线确定之后，干部就是决定性因素。党的组织领导主要是通过发挥非党组织领导机关中党组的作用、党员干部的骨干作用、共产党员的先锋模范作用和基层党组织的战斗堡垒作用来实现。即根据党章规定，在中央和地方国家机关、人民团体、经济文化组织以及其他非党组织的领导机关中成立党组。党组的主要任务是负责实现党的方针政策，组织党员并团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务，指导机关党组织的工作。作为执政党，党和国家的各级领导权要牢牢掌握在忠于马克思主义的人的手里。党实施组织领导，最重要的一环就是依法向国家政权机关推荐重要干部，通过法定程序使比较恰当的人选进入各种领导岗位，由他们组成坚强的领导班子，领导各行各业的社会主义现代化建设。同时，党还要紧密联系和团结广大党员，充分发挥党员的先锋模范作用，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，从而保证党的领导作用的实现。
2、党必须在宪法和法律的范围内活动
依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。在改革开放和发展社会主义市场经济条件下，各级党组织，包括人大党组，都必须遵守党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，以及宪法关于“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定。社会主义法律是党的主张和人民意志相统一的体现。党领导人民制定宪法和法律，也必须领导人民模范遵守宪法和法律。党员遵守宪法和法律就是遵从人民的意志，服从党的领导。一切党组织和党员，尤其是党的各级领导干部，任何时候、任何条件下，都必须自觉维护宪法和法律的权威，都不得有任何违背宪法和法律的言行。
在总结历史经验的基础上，我们党还逐步改变了过去把政策作为执政主要手段的做法，强调以法律为武器，加强用法制手段实施对国家公共权力的监督。从十一届三中全会到十六大，我国基本上形成了中国特色社会主义法律体系框架，特别是十三届四中全会以来，全国人大及其常委会相继制定了430余件法律和有关法律方面的规定，国务院制定了800多件行政法规，有立法权的地方各级人大及其常委会制定的各种地方性法规更是达到8000多件。党通过加强立法和执法工作，在国家权力运作方面逐渐树立法制权威，并以此为基础不断规范国家权力运行的范围、程序和方式，否定一切超越宪法和法律的特权，严格用法律手段惩处各种贪污腐败行为，维护国家权力的人民性。目前强调依法治国，实际上就是党根据人民意志全面规范国家机器，加强监督约束和治理国家公共权力的体现。
3、通过法定程序把党的主张变成国家意志
在公共权力的授予机制上，改革开放后，党十分重视和强调人民民主选举，以保证人民当家作主的制度真正落到实处。为了更好地体现党与人民之间代表与被代表的关系，保证民意顺畅表达，党领导人民不断改革完善符合中国国情的选举制度：一是采用自下而上和自上而下相结合的方式，改进人大代表候选人的提名办法；二是1979年和1986年先后二次修改选举法和地方组织法，将差额选举制度分别引进人大代表和地方国家机关领导人的选举中；三是将直接选举扩大到县级；四是不断提高人大代表的素质。近年来，在中央有关部门的推动下，不少地方还实行领导干部公开选拔、竞争上岗、任前公示等制度，这实际上就是保障和维护人民对公共权力授予的知情权、参与权、选择权和监督权。目前有关这方面的制度不少经试行后已被正式写入中组部2002年出台的《党政领导干部选拔任用工作条例》。正是选举机制的改进和民主法制建设的不断完善，为党通过法定程序把党的主张变为国家意志奠定了重要的制度和法律基础。
通过法定程序把党的主张变成国家意志，是新时期党对国家事务实行政治领导、思想领导和组织领导的主要方式。中国共产党执政的本质是领导和支持人民当家作主，而人民代表大会制度是人民当家作主的根本制度，党执政的基本途径就是坚持和完善人民代表大会制度，并通过人民代表大会这一重要的国家形式把党的主张上升为国家意志。十一届三中全会以来，党多次强调，在执政过程中，各级党组织要善于把对国家事务的主张通过法定程序变为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人，并对他们进行监督。这是党对国家政权实施并实现领导的主要形式。实践这一执政方式的具体过程就是，首先在大量调查研究的基础上，经过党内决策程序，就某项重大问题作出决议；再由中央以建议的形式向全国人民代表大会或其常委会提出，并由后者依照相关法定程序进行审议。由于我们党在全国人民代表大会及其常委会中占有绝对多数，又有人大常委会党组的努力工作，因而能够确保这些建议案在审议中获得通过。人民代表大会及其常委会通过了这些议案，就是将党的主张按照法定程序变成了国家意志，最后由国务院依法贯彻实施，党也就由此实现了对国家和社会事务的领导。
4、党支持国家机关依法独立行使职权
党的十六大报告指出，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，在保证党委发挥领导核心作用的基础上，支持人大依法履行国家权力机关的职能，支持政府履行法定职能，依法行政，支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。改革开放以来，党充分认识到，执政党同国家政权机关的性质、职能、组织形式和工作方式都不同，党组织不能代替国家机关行使本属于国家政权职能范围内的事情。因此，必须明确划清党组织和国家政权机关的职责和权限范围，真正实行党政职能分开，使党政各司其职，各负其责，从而不断提高党的领导水平和执政水平。
党的领导主要是政治、思想和组织领导，同时，党必须尊重和支持国家机关依法独立行使职权。在改革创新党的执政方式过程中，党明确规定，人大是国家权力机关，各级党组织都要尊重宪法和法律规定的人大及其常委会的地位，重视发挥人大及其常委会的作用。党中央关于国家事务的重大决策，凡应由全国人大决定的事项，都要提交全国人民代表大会或其常委会经过法定程序变成国家意志。地方也应如此。在坚持党管干部原则的前提下，同时也要支持人大及其常委会依法履行人事任免权。在推荐需经人大选举、任免的干部时，党组织要充分尊重人大意见。当然，党组织推荐的人选一旦确定，人大党组就必须切实做好工作，保证党的决定得到顺利通过，同时要严格按照法律程序办事。对于经人大选举、决定的政府组成人员，原则上要保持稳定，一般情况下不应随意更换。此外，党还必须保证国家行政和司法机关、经济文化组织以及各人民团体，要按照各自职能，积极主动、协调一致地开展工作。为此党的十三大决定：一是各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委，保证行政首长负责制真正建立起来；二是党委办事机构必须少而精，与政府机构对口重叠的部门全部取消，以免政出多门，影响效率；三是由上级行政部门党组垂直领导的企事业单位的党组织，原则上交由地方党委领导，尽量少设或不设专职工作机构，以防止党的机构过多而干预具体行政事务。
5、党支持司法机构依法独立开展工作
改革开放以来，党不断探索和创新对司法工作的领
导方式，目前对司法机关的领导途径和方式主要表现在以下方面：第一，通过领导人民代表大会立法，为司法部门解决“有法可依”的问题。如前文所述，改革开放二十多年，我国已有各种立法近万件，大大推进了社会主义民主法制建设，提高了社会主义民主法制水平。第二，加强对司法部门工作方针的指导，即党中央根据对国内外形势的分析判断，在调查研究的基础上，结合政法部门工作实际，对当前或今后一个时期政法战线的工作方针提出指导性意见，以保证政法部门工作更好地为社会主义现代化建设服务。第三，通过掌握司法部门重要领导人以及重要法官、检察官的任免，实现党对国家司法机关的领导。按照国家法律规定，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的人选，由党中央向全国人大提出建议名单，经全国人大审议并通过后任命；国家司法部长由国务院根据党中央意见向全国人大提名，经人大审议通过后任命。地方各级法院、检察院、司法行政部门负责人以及其他有关司法工作人员，也是首先由地方同级党委提出建议名单，并经地方人大审议通过后任命。第四，建立党的专门领导机构，直接领导政法战线工作。目前从中央到地方，普遍设置了党的政法工作委员会，作为同级党委的派出机构，协调、领导和监督地方同级公检法部门的工作。第五，各级法院、检察院和其他各种司法组织机构，全部建立了由其主要领导干部组成的党组，负责贯彻执行党中央和地方党委的指示和决定。
在加强和改善党对司法机构领导的过程中，党中央同时明确指出，党对司法机关的领导，绝不是要各级党委具体干预法院独立行使审判权，也不是要干预检察院独立行使检察权，而是要各级党委坚决支持和保证人民法院、检察院依法独立、积极主动行使职权，严格执法，依法办案；要监督、检查公安以及其它各个司法机关，严谨、准确、公正无私地执行法律，执行党的路线、纲领和方针政策；要坚决禁止各级党委以党代法，以言代法，不按法律规定办事，包揽或干预具体司法行政事务的做法等等。同时，党中央还要求各级党委，要积极将一些政治立场坚定、业务素质较高的干部，输送、推荐到司法机关重要领导岗位上去。事实充分说明，只有全面、正确坚持党对司法机构的领导，保证司法机关依法独立行使职权，才能确保社会主义民主法制和政治文明建设不断取得新的成就。
（三）新时期改进创新党的执政方式的基本经验
1、改进党的执政方式，必须始终坚持党的领导地位不动摇。
党的领导是社会主义现代化建设事业取得成功的根本保证，全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，必须始终毫不动摇地坚持党的领导，必须保证党在建设中国特色社会主义伟大事业中始终发挥领导核心作用。邓小平指出：“中国现代化建设需要我们的党，中国在国际反霸权主义斗争和争取人类进步事业中的重要地位，需要我们党。”他还说：“没有党的领导，就没有一条正确的政治路线；没有党的领导，就没有安定团结的政治局面；没有党的领导，艰苦创业的精神就提倡不起来；没有党的领导，真正又红又专、特别是有专业知识和专业能力的队伍也建立不起来。这样，社会主义四个现代化建设、祖国的统一、反霸权主义的斗争，也就没有一个力量能够领导进行。这是谁也无法否认的客观事实。”邓小平这些观点，是我们在探索改革完善党的执政方式过程中必须始终坚持和遵循的指导思想。
一个时期，在改进党的执政方式过程中，一些人把党政分开绝对化，把“党要管党”曲解为“党只管党”，主张把党的活动限制在“党管党务”的范围内。认为党政分开，就是党只管党务，不应再管其他事情。还有人把党和国家政权机关的关系说成是“人大作决定，政府发命令，党委作保证”等等。这种借口改善党的领导方式和执政方式，实际上是削弱和取消党的领导的思想，必须坚决反对。首先，党要管党，但绝不是党只管党。党要管党，就是党要把自身建设好。但党加强自身建设的目的，是为了能够更好地担负起领导全国各族人民建设中国特色社会主义伟大事业的重任，是为了能更好地发挥其领导核心作用。如果把“党要管党”仅仅理解成“党只管党”，那么加强党的自身建设就失去了它本来意义。其次，党政分开绝不是党政分家。党不是政权本身，不能取代政权本身的职能，因此实行党政职能分开是完全必要的。但是，党政职能分开必须在党的统一领导下进行，否则党政分开就会变成脱离党的领导的党政分家。党作为执政党，理应在政治、经济、文化等社会生活的各个领域发挥领导作用，党不但要管好自己，国家政权组织、经济文化组织以及群众团体、社会主义建设事业的各条战线，党都要管。这个“管”，就是实行政治、思想和组织领导，而不是包办一切。因此，任何时候我们都要坚定不移地推进党的执政方式改革，但改进党的执政方式，决不是为了削弱和取消党的领导，而是为了更好地坚持党的领导，加强党的领导。
2、改进党的执政方式，必须一切从中国实际出发。
改进党的执政方式，是我国上层建筑领域一场复杂而深刻的政治变革。如何在新的历史条件下，探索出一种既符合中国国情同时又是科学合理的党的执政方式，是一项十分艰巨的任务。为此既要大胆尝试，又要谨慎稳妥，尤其要一切从中国实际出发，实事求是，决不可生搬硬套西方的体制和模式。具体说就是应遵循以下原则：一是改革完善党的执政方式，必须立足中国现实国情。我国现在正处于并将长期处于社会主义初级阶段，这是现阶段我国最大的国情。我国的根本政治制度是人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度，不是西方那种多党制和三权分立制度。因此，改革完善党的执政方式，必须从这一基本国情出发，要在国家根本制度和政治体制的基本框架下进行，而不能信马由缰。二是改革完善党的执政方式，既要积极学习其他国家的先进经验，又要坚定不移地走自己的路。由于历史原因，西方国家在民主法制建设和现代政党执政方式方面，无疑已积累了许多宝贵经验，我们应当以宽广的胸怀，虚心学习，博采众长，为我所用。但是，学习和借鉴决不是简单的模仿嫁接，更不是简单的照抄照搬，而是要和我们自己的社会实际相适应，要立足于通过学习使我们自身的政治优势得到更充分发挥。三是改革完善党的执政方式，必须循序渐进，有计划、分步骤地推进。我国的政治体制和党的执政方式有着深厚的历史渊源和明显的中国特色，由于受历史、国情以及社会政治、经济和文化等条件制约，改革不可能一蹴而就。加之改革开放以来，我国社会不稳定因素明显增加，尤其是政治体制改革的复杂性、艰巨性和长期性，牵一发而动全局，要求我们必须在党的统一领导下，以坚持社会主义基本政治原则为前提，统筹规划，整体把握，同时要正确处理好改革发展稳定之间的关系，从而保证党的执政方式改革循序稳妥地向前推进。
3、改进党的执政方式，必须不断加强社会主义民主法制建设。
共产党执政，实际上就是党领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，从而实现、维护和发展最广大人民的根本利益。宪法和法律是党的主张和人民意志的有机统一，也是一切社会组织和个人必须共同遵守的行为规范。人类政治文明和社会进步的经验告诉我们，民主和法制是引导人类走向光明彼岸的灯塔，是一切国家实现政治文明和政治现代化的必由之路。改革开放二十余年，正是我们不断推进社会主义民主法制建设，党的领导方式和执政方式才不断创新、发展和完善。现在，我们继续强调改革完善党的领导方式和执政方式，说到底，就是党的领导方式和执政方式在充分体现人民性和法制性、在全面实现人民当家作主和依法执政方面，还有一定差距。为此，我们必须在新的历史条件下，不断加强社会主义民主法制建设，进一步健全、发展社会主义民主制度，丰富民主形式，努力扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；同时要切实完善法制，真正坚持依法治国，实行依法执政，从而保证党的执政方式改革与完善最终全面落实到社会主义民主法制建设上来。
（本章完）