第二章 中国共产党执政方式历史考察_二、建国后党的执政方式的形成与历史演进
二、建国后党的执政方式的形成与历史演进
中华人民共和国的成立，标志着中国共产党在全国范围内执政地位的确立，也标志着我们党从一个革命党转变为执政党。从1949年到1977年，28年的执政实践，党的执政方式在曲折中发展，在探索中前进，先后经历了形成、调整和曲折发展等几个主要阶段。
（一）建国后党的中心任务转变与党的建设新要求
中国共产党通过领导武装斗争，推翻了旧政权，建立了人民民主专政的新政权，成为领导和掌握全国政权的执政党，党的中心任务也发生了根本性转变。俄国十月革命胜利后，列宁曾在苏共领导社会主义革命和建设的过程中，明确指出：“我们应当同过去诀别，着手进行真正的经济建设，改造党的全部工作，使党能够领导苏维埃的经济建设，取得实际的成就。”列宁这一深刻思想实际表明，无产阶级政党在革命取得成功后，掌握了全国政权，成为社会主义革命和建设事业的领导核心，这时候，党的中心任务就不再是原来的打破旧的生产关系、推翻旧政权，而是转变为解放生产力，发展生产力，建立和完善新型社会主义生产关系，全面开展经济和社会建设，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，努力为实现社会全面进步和人的自由全面发展以及保证人民生活幸福而奋斗。
党的中心任务转变，坚持以经济建设为中心，必然要求党和国家各项工作自觉服从和服务于这个中心，必然要求党的一切活动，都要切实代表社会先进生产力的发展要求，代表先进文化的前进方向，代表最广大人民的根本利益。根据党的中心任务转变对党的建设提出新要求，列宁曾就无产阶级执政党建设问题提出了一系列基本原则，譬如：首先，执政的无产阶级政党必须坚持和正确实现对国家政权的领导。列宁认为，“党是直接执政的无产阶级先锋队，是领导者”，“国家政权的一切政治经济工作都由工人阶级觉悟的先锋队共产党领导”。只有坚持党在国家和社会生活中的领导地位，无产阶级才能顺利有效地进行经济、政治和思想文化等各方面的建设。无产阶级执政党必须正确实施对国家政权的领导，“党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导，不是象目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。”列宁所说的“总的领导”，就是指政治领导，即党的领导靠它的政治战略和策略的正确，而不是对日常具体事务的干涉。其次，无产阶级政党在取得政权后，首要的根本任务就是进行经济建设。列宁认为，对无产阶级执政党来说，“提高劳动生产率是根本任务之一”。进行经济建设单靠勇敢的精神是解决不了的，它需要做复杂的组织工作，需要科学的精神和管理艺术，这就要求不断改进党的领导方式和方法，以适应经济建设的需要。第三，执政党要始终同群众保持密切联系。列宁强调，无产阶级政党夺取政权需要群众的支持和拥护，进行社会主义建设同样需要群众的支持和拥护。“先锋队只有当它不脱离自己领导的群众并真正引导全体群众前进时，才能完成其先锋队的任务。”列宁认为，执政党最严重最可怕的危险之一就是脱离群众。第四，执政党要发展党内民主，加强党内监督。列宁指出，党执政以后，应该从“战斗命令制”向“工人民主制”过渡，扩大党内民主，充分发挥全党的积极性和创造性。为防止执政地位变化带来的党内一切不良现象的发生，必须加强党内监督。第五，执政党必须注重党员质量。列宁指出；“我们的党是执政党，因而自然也就是公开的党，是加入之后就有可能掌权的党”。因此，那些追求地位的人，那些想从执政党的地位捞取好处的人，甚至敌对分子，都千方百计想混进党里来，执政党党员手中掌握着一定的权力，权力的腐蚀性是很大的。为此，执政党必须严格要求党员，确保党员质量。等等。应该说，这些原则为共产党执政奠定了重要的理论和实践基础。
新中国成立，中国共产党执政，我党面临的形势和任务同样发生了根本性改变，特别是生产资料私有制社会主义改造基本完成后，党的主要任务就是领导国家经济建设。对此毛泽东曾明确强调，我们进入了这样一个时期，就是我们现在所从事的、所思考的、所钻研的，是钻社会主义工业化，钻社会主义改造，钻现代化的国防，并且开始要钻原子能这样的历史新时期。“适合这种新的情况钻进去，成为内行，这是我们的任务。”在这种情况下，继续采取革命战争年代行之有效的领导方式执掌政权，已经不能完全适应甚至不适应执政的需要，如何采取新的方式执政就成为摆在全党面前的一个重大课题。为此，建国初期，我党对领导体制进行了一系列调整，力图纠正党政不分、以党代政的一元化倾向，理顺党政关系。当时，以毛泽东为代表的党的第一代领导集体，也是想极力通过民主和法治的轨道，来实现党对国家政权和社会的正确领导，并着力实现共产党执政与人民民主制度的有机结合，从而走出一条既不同于西方议会民主道路，又有别于斯大林集权政治体制模式，完全中国化的社会主义民主政治的新路。与此同时，党和国家其他领导人周恩来、董必武、邓小平等也察觉和意识到现行党政不分、以党代政、权力过分集中的体制弊端及其所带来的严重危害性，从而提出了解决这一问题的正确思路。但是，所有这些探索和努力都没有落实到改进党的领导方式和执政方式的制度层面上来，因而都没有取得真正实效。特别是毛泽东晚年指导思想上发生错误，使这种探索完全偏离了正确轨道，这主要表现在对国家政权和社会全面实行党的一元化领导，在党和国家政权的关系上实行以党代政，党政不分；在党和社会的关系上，采用“大民主”的群众运动方式，试图通过“大民主”方式来监督国家机关和广大干部等等。实践的结果走向了良好愿望的反面，也给中国社会主义建设带来了严重损害。因此，历史的经验告诉我们：高度集中的计划经济体制必然要求人治的权力运作方式与之适应，而高度集权的人治又不可避免地要走向官僚主义，从而背离社会主义民主法治的目标。这一点需要我们永远引以为戒。
（二）建国后党的执政方式的形成与历史演进
1、1949年到1956年：党在全国范围执政后执政方式的基本形成。
建国初期，党在领导恢复和发展国民经济的同时，也着手加强政权建设，并积极探索在全国范围执政后党的执政方式问题。1949年，中国人民政治协商会议第一次会议通过的《共同纲领》和《中央人民政府组织法》，确定由中国人民政治协商会议全体会议行使全国人民代表大会职权，成立了被赋予履行国家权力机关职能的中央人民政府委员会，并由中央人民政府委员会组织国家最高行政机关政务院、国家军事最高统辖机关人民革命军事委员会、国家最高审判机关最高人民法院和国家最高检察机关最高人民检察院。1949年10月，中共中央宣传部、新华总社发布《关于凡属政府范围的事由政府颁布的通知》强调，在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应经由政府讨论决定，由政府明令颁布实施，不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。1950年4月，周恩来在《发挥人民民主统一战线积极作用的几个问题》中指出，党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证贯彻，党不能直接向群众发命令，一切号令应该经政权机构发出。1951年11月，党中央在《关于在人民政府内建立党组和组建党委会的决定》中再次强调，党政之间不是隶属关系，党的领导是通过党的路线、方针、政策及在政权机关由担任公职的党员发挥作用来实现的。如果把党对国家的领导作用看作是党直接执掌政权，管理国家，实际上就否定了国家政权机关的职权，这是对执政党地位的错误理解。1951年9月，董必武在华北第一次县长会议上更明确地说：“党领导着国家
政权，但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看作一个东西”。“党领导着国家政权，但它并不直接向国家政权机关发号施令。党对国家各级政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用。强化政权机关工作，一方面是党支持政权机关，另一方面是政权机关在受了党的支持之后就会更好地实现党的政策。”他还强调：“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。”
1953年，随着计划经济体制的建立，党开始逐渐强调加强对政府工作的直接领导。这年，党首先在全国范围内掀起开展反对分散主义和地方主义的斗争，提出“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的领导原则。为了落实这一原则，同年3月10日，中共中央颁发了《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》(草案)。中央在《决定》中指出：为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。《决定》还规定，政府部门要向中央作定期综合报告，一般应每两周一次，某些部门经中央批准后可每月或两月一次。今后政务院各委和不属于各委的其他政府部门一切主要的和重要的工作均应分别向党中央直接请示报告。
这个《决定》的实施，实际上造成了建国后党开始过多干涉政府事务甚至是以党代政的状况。对此，1956年，党在八大上总结我国社会主义建设经验教训时，中央明确认识到党委包办政府事务是不适当的。同年9月，邓小平在党的八大上作《关于修改党的章程的报告》时指出：“党是阶级组织的最高形式，指出这一点，在今天党已经在国家工作中居于领导地位的时候，特别重要。这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。”接着他指出党执政的具体方式是：“第一，在国家机关工作中的党员，首先是由担任负责工作的党员所组成的党组，必须服从党的统一领导。第二，党必须经常讨论和决定在国家工作中的各种方针政策问题和重要的组织问题，国家机关中的党组必须负责在同党外人士完满合作的条件下，实现党所作出的这些决定。第三，党必须认真地有系统地研究国家机关工作的情况和问题，以便对于国家工作提出正确的、切实的和具体的主张，或者根据实践及时地修正自己的主张，并且对于国家机关工作进行经常的监督。”邓小平的这些观点，体现了我党在执政后对执政方式问题的科学探索。
应当说，这一时期，党对国家机关的领导主要通过以下三种方式进行：一是在国家政权机关中建立党组，由在国家政权机关中担任负责工作的党员所组成；党组必须服从党的统一领导。二是挑选和推荐党员干部和非党干部到政权机关中工作，并加强对他们的管理。三是对国家政权机关的工作提出政策主张，并且对国家政权机关的工作进行经常监督。这些工作思想实际上标志着党在全国范围执政后执政方式的初步形成。
2、1957年到1965年：党的执政方式的调整发展。
1957年，反右派斗争开始，中央认为右派向党猖狂进攻，目的是要向党夺权，反对社会主义，所以把刚放下去的权力又重新收回来，并错误地批判了“党不能直接发号施令”这一过去我们一再重申的正确观点。1957年7月，毛泽东在《一九五七年夏季的形势》一文中强调，地方政法文教部门受命于省市委、自治区党委和省、市、自治区人民委员会，不得违反。1958年6月，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，明确指出：党中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组，这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向他们直接作报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。由于党强调领导一切，结果政府的一切事务都由党委包揽，党的组织行政化，以党代政的执政方式便明确显现出来。在这之后，特别是“大跃进”期间，中央在加强反对分散主义的同时，重新肯定“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的领导原则，并提出“书记挂帅”口号。就这样，各级党委和党的书记不仅管理政权机关的干部和大政方针，而且采取分兵把口的方式，更加直接、具体地领导各行各业的行政工作，事无巨细，大大小小的事情都拿到党委会上去研究、讨论和决定，党政不分，以党代政的状况日渐严重。
六十年代初，在国民经济调整期间，党的领导方式和执政方式也相应进行了一些调整。1962年1月，刘少奇在扩大的中央工作会议上对各级党委包办代替行政系统日常工作的状况提出了批评。他指出，这几年，党建立和加强了对各方面工作的领导，取得了成绩。党委领导一切是必须坚持的原则。但是，有些党委，也发生了包办代替行政系统的日常工作的缺点。为了应付这些日常工作，党委就过多地增设书记。党委包揽的事务越来越多，使行政系统不能发挥应有的作用，同时，也使党委自己不能集中精力好好地研究党中央的方针、政策，进行调查研究，总结群众经验，加强思想政治工作，加强对各方面工作的督促检查，把领导工作切实做好。这种状况必须改变。同年3月，周恩来在一次讲话中也强调指出，我们说党领导一切，是说党要管大政方针、政策、计划，是说党对各部门都可以领导，不是说一切事情都要党去管。至于具体业务，党不要干涉，要信任他们。如果他们做不好，可以检查，有意见可以讲，但党委的意见不一定都是对的。如果什么都管，连发戏票、导演戏都去管，结果忙得很，反而把大事丢掉了。小权过多，大权旁落，党委势必成为官僚主义、事务主义的机构。在这种形势下，同年7月，中共中央批转了华东局《关于取消党委分管书记名义的意见》，要求把应由党委各部门办的业务工作交给党委各部门去办，把应由政府办的工作交给政府去办，不要包办代替，并取消了分管书记的名义。但是，这一调整工作只在基层取得了一些效果，从整体上看，党的执政方式在当时并没有多大变化。
可以说，这一时期，我们在加强党的一元化领导的口号下，不适当、不加分析地把一切权力集中于党委，实际上等于把当时党政职能不分、以党代政的体制又向前推进了一步，应当说，这也是后来导致 “**“发生的一个重要原因。
3、1966年到1977年：党的执政方式在曲折中发展。
1966年，“**”爆发，此后十年动乱，党政机构合一，政府职能被取消，党政不分，以党代政，党的一元化领导体制和执政方式完全走向极端。
“**”是我国社会主义现代化建设中的一场浩劫，它给党的建设和国家经济政治文化建设带来了严重灾难。整个“文革”期间，毛泽东个人集权走向了极端，“左”倾思想指导下的个人崇拜取代了党中央的集体领导，党的一元化领导和党政不分发展到无以复加的地步。“文革”初期，先是成立了中央“文革”领导小组，直接隶属于中央政治局常委，从而架空了中央政治局和中央书记处，成为只听命于毛泽东的实际指挥机构。1967年，从“一月风暴”开始，各地区、各部门在夺权过程中逐步建立了“革命委员会”，并用革命委
员会取代了原来的党委和政府。革委会成员不是选举产生的，而是由“文革”中的群众组织推选产生的；革委会的中心职能是领导所谓的阶级斗争，但由于当时地方各级党委和政权机关基本处于瘫痪状态，因而它就不得不承担起管理社会经济文化以及人民生活的职能。1968年3月，“两报一刊”社论传达毛泽东的指示：革命委员会要实行一元化领导，打破重叠的行政机构，精兵简政，组织起一个革命化的联系群众的领导班子。从实践情况看，革委会把过去党在执政方式上存在的弊端发展到更为严重的程度，实际上是党政不分，党政合一，集党、政、军大权于一身的混合体。1967年12月，中共中央、中央文革发出《关于整顿、恢复、重建党的组织的意见和问题》，提出在革命委员会中建立党的核心小组，以充分体现和保证党的一元化领导。此后，党的核心小组成为革命委员会的领导核心。1973年8月，党的十大通过的党章肯定了这种党政不分、党政合一的所谓党的一元化领导体制。党章指出，无产阶级政党是无产阶级组织的最高形式，党必须领导一切，这是马克思主义的重要原则。国家机关、人民解放军和各个革命群众组织，都必须接受党的一元化领导。党的一元化领导就是，党在与同级各个组织的关系上，党是领导一切的，不是平行的，更不是相反的。1975年，第四届全国人大第一次会议通过的宪法进一步明确规定，全国人民代表大会“是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”，这就把党的一元化领导体制和执政方式用国家法律的形式确定下来。
可以看出，十年“文革”，党的组织完全行政化、国家化，党抛开、架空国家权力机关直接行使国家公共权力，直接向非党组织和非党群体发号施令，把国家和社会全面整合进党的组织体系和领导体系，显然，这种情况不仅会导致党的权力不恰当放大，而且会造成国家机关工作职能的严重萎缩，从而最终导致国家政权结构失衡和国家政治危机的发生。毫无疑问，这与政党执政的科学方式是背道而驰的。
（三）建国后党的执政方式的主要特点和启示
总的来看，从1949年到1978年党的十一届三中全会召开前，党的执政方式主要表现出以下特点：
第一，国家权力过多集中在党组织手里，各级党委基本包办了国家政权机关的工作，党政不分、以党代政情况十分明显。党政不分，以党代政，党对国家机关和整个社会实行一元化领导，这是革命战争年代党在根据地和解放区执政的主要方式。建国后，党的中心任务转变，以国家建设为主，虽然党不断进行探索并试图建立一套不同于战争年代的新的领导体制和执政方式，但实际上旧的那一套党过多集中了国家权力、实行党政不分、以党代政的领导体制和方式依然顽强地生存下来，成为建国后28年里党基本的和主要的领导方式和执政方式。从1949年到1978年，党几乎把所有重要的国家权力都集中在自己手里，按照“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的原则，从宏观到微观，采取一竿子插到底的方式，不论中央还是地方甚至基层各级党组织，不但决定本地区、本部门的重大问题，而且对其所管领域的各行业的具体工作也进行直接领导，党包办了太多本应属于国家机关职权范围内的事情，正如邓小平所说：“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’”。这种状况不仅影响了国家权力机关积极性的发挥，而且实际上大大削弱了党的领导。
第二，在公共权力的运作手段上，党采取政策和法律双管齐下但更重视政策指导的方式。新中国成立后，党领导人民很快制定了《宪法》和有关法律，并用《宪法》取代了《共同纲领》作为国家的根本大法，但由于历史惯性的作用，党在建国后相当长一段时期依然没有把政策指导和法律施治很好结合起来，而是更多地强调政策指导和政策约束作用，甚至以政策代替国家法律。1958年，毛泽东说，法律这个东西没有也不行，但我们有我们的这一套。我们的每个决议都是法，开会也是法，主要靠决议和开会。一年搞四次。不靠民法、刑法来维持秩序。在这一时期，中国共产党虽然已经从革命党转变为执政党，但执政方式却未作由革命党向执政党的转变，公共权力的运作手段也主要依靠政策而不是法律，并且后来—个时期越来越强调政策而忽视法律。到“文革”期间，则完全依靠政策而不再考虑法律。因为过度的集权往往使位于权力顶端的少数人具有超越任何约束的能力，并且也为个人意志的随意表现提供了可能，而法律正是个人权威和意志得以实现的障碍，在公共权力政党化的情况下，党运作公共权力的法制手段自然就会被废除，取而代之的是易于操作的政策。这样，由于缺乏法律约束和规范，党依靠政策运作公共权力时，必然会对社会实行十分严厉的思想控制，而思想控制又在狂热的个人崇拜和迷信盲从当中找到了存在的理由，从而得到普遍的自觉维护，这反过来又加强了党依靠政策运作公共权力的基础。
第三，在公共权力授予机制上主要采取人大选举与党组织委任相结合但更重视党组织直接委任的方式。在民主政治中，人民通过选举将公共权力委托给他们的代表去行使，也可以通过选举将公共权力收回，再转授他人，因此，政治学的一般原理认为，人民民主选举是现代民主政治中执政党获取合法性的最有效途径。但是，由于我们党最初权力的合法性来自于人民的暴力革命，人民授权是已有的前提，加之我们党在长期革命和建设实践中充分认识到，能否直接掌握公共权力，关系到党的路线方针政策能否得到有效贯彻和落实。因此，在全国范围执政后党依然主要延用了战争年代对公共权力的授予机制，即由各级党组织直接领导、控制和组织政权机关，政权机关的工作人员特别是各级负责人主要由党组织直接委任。虽然党在战争年代也曾尝试通过民主选举委托授予公共权力，尤其是1954年国家颁布宪法明确规定必须通过人民代表大会选举产生国家机关工作人员，但这一法定的国家公共权力授予机制并没有得到很好坚持，许多情况下人民代表大会选举常常是有名无实，主要还是由党组织直接任命或变相任命。“文革”期间，国家公共权力的授予机制与人民民主选举原则更是相距甚远，一些公共权力的授予根本无需得到人民承认。这种情况，一方面是党代表人民行使作为执政党的权利，另一方面则是党过度使用人民授权而实际上对党的执政合法性造成了极大损害。
这一时期，党的执政方式也给我们留下了非常深刻的经验教训：
一是从革命党转变为执政党，党的中心任务发生了根本性转变，这决不能只停留在思想认识上，而要在政治路线、工作部署和执政行为等各方面发生真正的转变，否则，如果继续延用革命党的思维，坚持无产阶级专政下继续革命，要转变党在革命条件下形成的执政方式是很困难的。
二是革命时期党的中心任务是推翻旧政权，因而这一时期党在局部地区领导政权所形成的执政方式自然首先要为实现这一中心任务服务。但建国后党在全国范围执政，成为名副其实的执政党，这时，党就要探索、总结和运用政党执政的一般规律，要按照政党执政的科学方式领导、掌握国家政权，如果继续信守在特殊条件下党执政所形成的执政方式，必然给国家、人民以及社会主义建设事业带来严重损害。
三是任何时候任何条件下都必须坚持党的领导，这是毫无疑问的。但执政后党如何领导，如何实现党的领导，特别是党如何科学地进行领导，如何正确处理党与法的关系，等等，则是需要我们深入思考和研究的问题。建国后党在一元化领导体制上反反复复，实际上是我们对这个问题尚未思考成熟的表现，为此需要我们在新的历史条件下继续探索总结。
（本章完）