第二章 中国共产党执政方式历史考察_一、革命时期党在根据地和解放区的执政方式
一、革命时期党在根据地和解放区的执政方式
新民主主义革命时期，中国共产党人把马列主义普遍真理同中国革命具体实际相结合，走以农村包围城市、最后夺取城市的道路，先后在广大农村建立了许多革命根据地和解放区，并在这些根据地和解放区建立了人民民主专政政权。在领导建设革命根据地和解放区政权的过程中，中国共产党对党的执政方式问题进行了初步探索，积累了许多宝贵经验。
（一）革命时期党的中心任务是推翻旧政权
救亡图存，挽救中华民族于水深火热之中，是旧中国一切志士仁人矢志不渝的追求。中华文明曾长期领先于世界潮流，但是，当西方资本主义冲破封建统治的罗网，取得日新月异的进步时，中国却在封建专制的统治下继续闭关锁国，致使国力日渐衰落。1840年鸦片战争，帝国主义利用坚船利炮打开了腐朽的清王朝大门，从此，古老的中国一次又一次遭到世界列强的侵略和欺凌，一步一步地沦为半殖民地半封建的社会，中国人民也从此遭受到了前所未有的摧残和奴役。面对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的剥削与压迫，一代代中华儿女抛头颅，洒热血，前仆后继，英勇不屈，从未停止过反抗和斗争。1911年，以孙中山为首的资产阶级革命派，通过辛亥革命，推翻了统治中国几千年的封建专制制度，打开了社会进步闸门，推动了历史前进，解放了人们思想，民主共和的观念由此深入人心。然而，由于资产阶级的局限性和革命的不彻底性，辛亥革命依然没有能够改变旧中国半殖民地半封建的社会性质和人民的悲惨命运。
十月革命一声炮响，给中国送来了马克思列宁主义。追求真理的中国先进分子在苦苦探索中终于认识到，只有走俄国人的道路才能救中国。1919年五四运动，拉开了中国新民主主义革命的序幕。1921年，在马列主义同中国工人运动相结合的进程中，中国共产党诞生了。从此，古老的华夏大地出现了以马克思列宁主义为行动指南、以追求民族独立和人民解放为己任的中国工人阶级政党。党成立后，首先集中力量领导、发动和开展工农运动，同时，积极采取措施加强联合孙中山领导的国民党，大力推动国民革命运动，为北伐战争的胜利做出了应有贡献。1927年，国民党右派发动反革命叛变，中国共产党冲破白色恐怖统治的高压，在黑暗的旧中国，独立高举起反帝反封建的革命旗帜。以毛泽东为代表的中国共产党人深入农村，紧紧依靠农民群众，进行武装斗争，开展土地革命，建设农村革命根据地，建立苏维埃人民政权，开创了一条独特的以农村包围城市、武装夺取政权的道路，从而在极其艰苦的条件下，把中国革命逐步推向**。1931年“九一八”事变，日本帝国主义侵略中国，中国共产党首先发出武装抗日号召，坚决反对国民党政府采取的不抵抗政策，并在东北地区直接领导人民进行抗日武装斗争。抗日战争时期，中国共产党人始终站在抗日民族解放斗争最前线，党制定的抗日救国纲领、全面抗战路线和持久战方针，为争取抗日战争最后胜利指明了前进方向。党领导的八路军、新四军和抗日人民武装，深入敌后，放手发动群众特别是广大农民，开展独立自主的敌后游击战，开辟敌后抗日根据地，建设根据地人民政权，为夺取抗日战争胜利发挥了重要战略作用。抗战胜利后，中国共产党代表中国人民的根本利益，提出“和平、民主、团结”的建国方针，为建立独立、民主、富强的新中国而奋斗。为了不使中国再回到黑暗的旧世界，为了建立真正的人民当家作主的新中国，党一方面领导人民解放军坚决反击国民党反动派的军事进攻；另一方面，在广大农村解放区积极开展土地制度改革，广泛动员农民群众，巩固革命成果，同时团结一切可以团结的力量，不断建立、巩固和扩大人民民主统一战线，终于在1949年，彻底推翻了国民党反动政府统治，夺取了新民主主义革命胜利，建立了人民政权，成立了中华人民共和国。
回顾党在民主革命时期二十八年的奋斗历程，可以清楚看到，中国共产党作为中国工人阶级的先锋队，从诞生之日起就是以中国先进生产力的代表走上历史舞台的，党的中心任务是推翻旧政权，建立人民民主专政的新政权。党领导开展新民主主义革命，目的就是为了破除帝国主义在中国的特权，实现民族独立，彻底消灭地主阶级和官僚资产阶级的剥削与压迫，消灭旧的所有制关系，改变封建、买办的生产关系，打碎建立在这种经济基础之上的腐朽的政治上层建筑，从而确立以人民民主专政为核心的新的政治上层建筑。只有这样，才能彻底改变旧中国的面貌，真正实现人民解放和国家富强。也正因此，在新民主主义革命的进程中，中国共产党自始至终、坚决彻底地同帝国主义、封建主义和官僚资本主义进行了不屈不挠斗争，代表了当时中国先进生产力和近代大工业的发展要求，代表了农业和手工业生产力要解放的要求，代表了广大工人、农民、知识分子和其他人民的根本利益，从而赢得了广大人民群众的衷心拥护和爱戴。
革命时期党的中心任务是推翻旧政权，必然要求这一时期的党的建设也要围绕这一中心任务展开。由于旧中国国情的特殊性、复杂性和革命的艰巨性，中国共产党人历经磨难，几经摸索，终于把马列主义同中国革命的具体实践结合起来，总结、形成了指导中国革命走向胜利的毛泽东思想。毛泽东思想，既为中国革命指明了前进方向，同时也成为这一时期党的建设的指导思想。毛泽东思想认为，旧中国经济社会发展极不平衡，广大农村地区反动势力相对比较薄弱，这就为革命力量的生存、发展和壮大创造了条件。因此，中国革命必须从中国实际出发，必须在中国共产党的领导下，到广大农村开展武装割据，建立农村革命根据地，走以农村包围城市、最后夺取城市的道路。农村革命根据地，是中国革命的立足点和战略后方，为此必须广泛、充分发动群众，全面开展土地革命，打碎旧政权，建立人民当家作主的新政权。如何在根据地和解放区建立和巩固新生的人民政权，无疑是民主革命时期摆在中国共产党人面前的重大课题。正是在这种情况下，年轻的中国共产党人以马列主义、毛泽东思想为指导，积极摸索组织、建立和领导人民政权的问题，探索无产阶级政党和人民政权的关系问题，探索党和国家政权之间的职能划分以及党如何领导国家政权的方式问题等等，并在总结实践经验的基础上，逐步形成和提出了一系列关于党的领导体制和执政方式的基本观点。这些思想观点，不但成功指导党巩固、发展了根据地和解放区的人民政权、实现了新民主主义革命的彻底胜利，而且为党后来在全国范围顺利执政积累了宝贵经验。
（二）革命时期党在根据地和解放区执政的主要方式
1、土地革命战争时期党领导苏维埃政权的主要方式
中国共产党以革命根据地执政党的身份，开始与革命政权建立持续广泛联系，是在党的六大召开前后，全党总结了过去斗争的经验教训，对进行反帝反封建、实行土地革命、建立工农民主政权的纲领有了初步统一的认识，随着革命根据地的迅速发展和红色政权的纷纷建立而逐步形成和发展起来的。1927年以后的十年土地革命战争，是我国红色根据地工农民主政权的
星火燎原时期，以江西为中心临近十几个省的三百多个县里，先后建立了一大批从乡、区、县、省到中央的工农民主政权。其政权组织形式有革命委员会、苏维埃公社和工农兵代表会议政府等，其中多数为工农兵代表会议及其产生的工农兵民主政府。比较规范和健全的政权形式是1931年11月，在江西瑞金成立的中央红色革命政权――中华苏维埃全国代表大会、全国苏维埃临时中央执行委员会、人民委员会和中华苏维埃共和国临时中央政府。这些在共产党领导下分布于各红色根据地的工农民主政权，虽大多数不够规范、健全，但当时，它们却在诸如贯彻执行党的路线、方针和指示，组织群众开展土地革命，巩固和发展革命根据地成果，支援革命战争等方面，发挥了不可替代的作用。中国共产党也正是由此开始了领导革命根据地苏维埃政权的执政实践阶段。
土地革命战争时期，党领导苏维埃政权的主要方式是：
首先，通过党团形式实现党对苏维埃人民政权的领导。1928年，中共六大通过的《苏维埃政权的组织问题决议案》指出：“党是苏维埃思想上的领导者，应经过党团指导苏维埃。党在各处苏维埃中，均应有党团组织，经过党员所发表的言论，表示党对苏维埃工作上各种问题的意见。”“关于党在苏区的一切政策，必须经过党团的活动，而成为各级苏维埃政权的施政方针。”按照当时党章规定，党团拥有较大权力，可以自主处理或决定其内部事务，党委在讨论有关党团工作的问题时，党团应派出代表出席并享有发言权。如党委与党团意见不统一，应共同协商。如党团有不同意见，可以向上一级党委申诉，请求裁定。1930年7月，党的全国组织会议进一步明确指出，苏维埃的决议和法令，必须事先经过党团讨论和决定，然后由苏维埃中的党员向苏维埃提出。即使苏维埃的决议和法令需要修改或变更，也必须由党团向苏维埃提出，再提交有关组织或会议讨论决定。可以看出，当时，党主要是通过党团来加强党的影响，实现党的政策，并监督党员在苏维埃中的工作，从而实现党对苏维埃人民政权的领导。
其次，充分发动群众，依靠群众，实现党对苏维埃人民政权的组织领导和建设。在领导创建苏维埃人民政权的过程中，党十分重视政权机关领导人的选举工作，一方面积极掌握进入政权系统领导干部的提名权，如在党章中规定，凡政权机关和其他群众组织中各种职务的人选，应先经当地党委同意后再由该组织的党团提出，然后由苏维埃政府任命。另一方面又严格指出，苏维埃组织必须经过群众大会或代表会议选举，绝对禁止由党组织直接指派，并且要求在代表中尽可能引进非党同志参加。即“党对于苏维埃委员选举可拟定名单，但不能直接向群众提出，只有在群众中宣传，使群众自己接受这种意见，选举出来。因此，决定党员被选为委员，必须是在群众中有威信而为群众所信任的分子。”1930年，中央就苏维埃选举问题再次明确提出：“现在苏区最紧急的任务，便是普遍的建立起苏维埃政权与在已有政权的地方实行自下而上的改选。……最基本的选举区域是各工厂作坊兵营，城区与乡村；在这里，党要发动起最大多数以至全体的工农兵劳动群众来参加建立或改选自己的政权的选举。”不难看出，当时，党十分重视群众在苏维埃政权建设中的作用。
再次，依靠法制手段领导和建设苏维埃人民政权。中华苏维埃共和国成立前后，党领导有关方面先后制定了宪法大纲以及刑事、民事、行政、土地、经济劳动、文化、教育等方面的法律法规，共计120余部。据《中华苏维埃共和国史》一书介绍，这些法律法规的制定和颁布，大致可分三种情况：一是由共产国际东方部代为起草，交由中共讨论，最后由中华苏维埃第一次全国代表大会讨论通过，颁布实施，如《劳动法》、《土地法》、《地方苏维埃组织法》等。二是由中共提出再提交苏维埃代表大会讨论通过的法律，如《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《选举细则》、《暂行税则》等。三是由中华苏维埃共和国中央执行委员会或中央人民委员会及中央人民委员会所属各部、局制定、颁布的法律、规定和条例。这一类比较多。这些法律、规定和条例，涉及国家法、行政法、刑法和民法等，虽不够健全、完善，但在当时无疑对巩固、建设和发展新生的人民政权起到了重大作用，它也使我们党在早期即注重对苏维埃政权实行依法规范领导。
2、抗日战争时期党领导抗日根据地政权的主要方式
抗日战争时期，随着我国阶级关系和社会主要矛盾发生变化，党领导抗日根据地人民政权的方式有了新的发展。1937年，抗日战争全面爆发，为了适应新的形势，党一方面提出团结一切可以团结的力量，建立最广泛的抗日民族统一战线；另一方面进一步深入发动群众，不断扩大抗日革命根据地，并在各根据地加强了对新兴人民政权的建设。1940年3月，毛泽东就党在抗日根据地如何执政问题作出明确指示，他指出：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。”因此，政府的构成人员“在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”这就是所谓的“三三制”政权结构。这种情况下，如何保证党对根据地政权的领导，为此毛泽东指出，“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”毛泽东当时这一宝贵思想无疑为党在抗日战争时期领导根据地政权提供了重要的指导性意见。
1942年9月，根据抗战形势发展和根据地工作需要，中共中央政治局通过了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》。《决定》颁布后，各级党组织统一调整了党与根据地政权之间的关系，从而形成了抗战时期并对后来产生了重大深远影响的“党的一元化领导”体制。
《决定》首先确立了党在根据地的最高领导地位，明确了各级党组织与同级其它组织是领导与被领导的关系。《决定》指出，党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一领导各地区的党政军民工作。
《决定》同时要求必须维护政权机关的权威，反对党包办代替政权机关工作。《决定》强调，政权系统（参议会及政府）是权力机关，他们的法令带有强制的性质。党委与政权系统的关系，必须明确规定。党委包办政权系统工作、党政不分的现象与政权系统中党员干部不遵守党委决定、违反党纪的行为，都必须纠正。为了落实“三三制”的政权体制，党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。下级党委无权改
变或不执行上级参议会及政府的决定与法令，党的机关及党员应该成为执行参议会及政府的法令的模范。党应当进行政治工作以提高参议会及政府的威信，党的干部与党员违反参议会及政府法令时，党的组织应给以严厉的处分。党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。党团在工作中不能强制党外人士服从，如果党团没有说服参议会及政府的大多数因而党团意见未被参议会及政府通过时，必须少数服从多数，不得违反民主集中制的原则。
按照《决定》建立和发展起来的“党的一元化领导”体制，是抗战时期党领导根据地政权的基本方式。这种体制，在当时对加强党的集中统一领导，对夺取抗日战争最后胜利无疑做出了重要贡献。
3、解放战争时期党领导解放区人民政权的主要方式
解放战争时期，随着解放区面积的不断扩大，党的执政经验不断丰富，党在解放区的执政方式也有了新的发展和完善。抗战胜利后，我们党适时提出，联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府。当时，党领导、组织解放区人民政权的主要方式是成立人民代表会议，由人民代表会议选出其执行机构――政府委员会来行使政府的行政权力。随着革命形势迅速发展，出于军事斗争和统一筹建全国人民民主政权的需要，1948年9月，中共中央召开会议要求适当缩小地方自治权力，在全党全军和各政权机关实行完全统一的政策，即将一切可能和必须集中的权力集中到党中央。对此，1948年10月，党中央在《对东北局在高干会上关于政权建设发言提纲的修改意见》中指出，在政府中及一切群众组织中工作的共产党员，均须一律服从党的领导，实行党的领导一元化。当然，党委不得直接命令政府及群众团体，不得在行政上干涉政府及群众团体的工作，只能指挥自己在政府及群众团体中的党组去实现自己的领导。同时，党还必须在组织上保证政府政策法令的执行，下级党委对上级政府的决定指示，应号召自己的党员、干部和群众加以支持，不得反对或对之消极怠工，并应使党员成为遵守政府政策法令的模范。在中央这一要求下，党在解放战争时期所形成的领导人民政权的主要特征是，一方面尽可能充分发挥各级政府自身的职能作用，另一方面，党的一元化领导体制有了更进一步加强。
（三）科学看待党在民主革命时期的执政方式
党在民主革命时期的执政方式，是党在特定历史条件下领导局部地区人民政权的形式和方法体现。为此，我们必须用历史的眼光，以马克思主义历史唯物论为指导，全面、科学、实事求是地认识和评价这一时期的党的执政方式。
首先，党在民主革命时期的执政方式是革命战争年代党组织、领导和建设人民政权的产物，这一时期的执政方式无疑首先是为实现这一时期的党的中心任务服务的。民主革命时期，党的中心任务是打碎旧的国家机器，彻底推翻旧政权，建立真正的人民当家作主的新政权，因而党的一切活动都要围绕这一中心任务展开，党的执政方式也不例外。正是因此，这一时期党的执政方式必然体现着战争年代的特点，必然和党在这一时期不同阶段的中心工作联系在一起。譬如，中国革命的艰巨性和复杂性，需要有一个强大的具有严格组织纪律的党的集中统一领导，即党领导一切，以保证革命获得成功，因而就有了党的一元化领导方式。又如战争年代为了保证军事斗争取得胜利，一个地区往往需要权力高度集中，以便必要时可以指挥动用一切资源以支援前线，这就不可避免要出现党政职能不分、以党代政的状况。再如抗日战争初期，我们党率先提出建立抗日民族统一战线，团结一切可以团结的力量打击日本侵略者，于是就有了抗日根据地人民民主政权“三三制”的组织结构体制。诸此等等，不一而足。这就是说，民主革命时期形成的党的执政方式，必然深深打着战争年代政治和军事斗争的烙印，必然体现着战争年代的特点和党的工作要求，这点是不以人的意志为转移的。应当说，无论怎么看，这一时期的党的执政方式都为实现这一时期的党的中心任务、为党最终领导广大人民赢得新民主主义革命的胜利做出了重要贡献。
其次，党在民主革命时期的执政方式为党从理论上探索、总结和建立科学的执政方式提供了宝贵经验。1928年，毛泽东在《井冈山的斗争》一文中就指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。政权机关里的党团组织有些地方没有，有些地方有了也用得不完满。以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”1940年，董必武进一步指出：“党对政府的领导，在形式上不是直接的管辖，党和政府是两种不同的组织系统，党不能直接对政府下命令。”他还说：“党包办政府工作是极端不利的。政府有名无实，法令就不会有效。政府一定要真正有权。过去有些同志以为党领导政府就是在形式上直接指挥政府，这观点是完全错误的。”党如何科学地领导政府，董必武说：“党的构成分子――党员，在政府机关中工作，同时就是政府工作人员的一员。党和政府这样就发生了有机的联系。党在政府中来实现它的政策，是经过和依靠着在政府工作的党员和党团。党只能直接命令它的党员和党团在政府中做某种活动，起某种作用，决不能驾于政府之上来直接指挥命令政府。”1941年，邓小平在《党与抗日民主政权》一文中也深刻指出，“以党治国”使政府的一切法令都是共产党的法令，使政府的一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，使党脱离了群众，这实在是最大的蠢笨。为此他主张，党要对国家政权采取指导与监督政策，并充分发挥政权机关的作用。党的领导责任要放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这些观点充分说明，党在民主革命时期就对政党执政的一般规律有了比较科学的把握。
再次，党在民主革命时期在根据地和解放区执政的方式由于带有明显的战争年代特点和党在局部地区执政的特征，自然就有许多不完善的地方。党在民主革命时期的执政方式由于受当时环境和历史条件所限，在如何组织、建设和领导人民政权方面，无疑带有许多尝试和探索的性质，因而便不可避免地存在着许多有待改进和完善的地方。譬如关于根据地和解放区各级政权的权力主要集中在党组织手里，造成政府机关党政职能不分、以党代政的问题，虽然党在早期就从理论上认识清楚了，但由于缺乏相应的制度建设，致使这个问题在整个民主革命时期都没有得到很好解决。又如党的一元化领导体制问题，毫无疑问战争年代为了保证革命成功，实行党的一元化领导是完全需要的，但问题是，尽管党在理论上已明确提出党的领导应该是原则的、政策的、大政方针的，但在具体操作上却很难将它与党的一元化领导体制的实践明显分开。这一点即使今天也需要我们认真思考和研究。
（本章完）