（四）中国共产党地方党委引导社会组织的方式与途径的经验分析

由于在中国政治层级中，地方党政部门直接面对社会治理压力，出于社会稳定的需要，不少地方已经进行了社会治理探索。一些地方形成了党委、政府与社会合作治理的关系，并产生了一种以治理为导向的新型基层社会组织。在治理压力下，H市政府主要是政法委通过推动建立治理导向型组织“平安协会”，同时党政联合来吸纳企业单位与地方精英，从而进行公共产品输出与社会治理。北京、上海、广东、巫县等地也在进行社会管理体制改革的探索，寻求一种党、政府、社会组织共同合作、各负其责的社会建设体制、方式与途径。

目前地方党的社会组织工作，主要包含在党的社会建设之中，有学者总结了三个模式：“一是党委主导的大推动体制，以巫溪、信阳为代表，具有社会管理成为当地党委和各级党组织的头等大事、在党委领导下建立大一统的社会管理体制、各级党组织形成相应的考评责任机制等基本特征。二是党政一体的大协调体制，以北京、广东为代表，具有在党委领导下形成党政统一的社会管理战略部署、建立新的社会管理领导及执行体制、整合体制资源、以新体制为核心建构自上而下的社会管理格局等基本特征。三是依托民政的大社会体制，以上海、深圳为代表，具有党委政府高度重视、成立社会管理领导小组、依托民政部门力推管理体制改革并整合资源及力量、注重发展社会组织、发育社区、建构政社合作体系等基本特征。”根据以上三种形式，地方党委引导社会组织发展的方式与途径也蕴含其中，相应地也存在三种形式：党政一体的社会组织工作体制、以政为主的社会组织工作体制与党委主导的社会组织工作体制。

1．党政一体或以党领政的社会组织工作体制

北京、广东等地把党对社会组织的领导职能和政府对社会组织的管理职能结合起来，通过成立新的机构或整合原有机构，实现党政对社会组织的一体化管理。这些地区党委通过体制创新、扩容与改造，依托发挥群团组织与体制内影响较大的社会组织的作用，明确发挥社会组织的自治功能，实行以社管社，推动党的社会组织工作的开展。

（1）地方党委新建业务管理机构，实施对社会组织的领导

北京形成了社会建设领导小组及其办公室与社会工委、社会办“一个协调平台+两个支撑点”党的社会组织工作的领导体制。北京于2007年成立了中国共产党北京市社会工委、市政府社会办——“一班人马、两块牌子”，整合了政府资源，建立了专门的领导机构。2008年初北京市又成立了社会建设工作领导小组，组长由时任市委书记刘淇担任，市长郭金龙任第一副组长，领导小组共有38个成员单位。领导小组办公室设在市委社会工委、市社会办。北京市委社会工委（市社会办）内设6个业务处室，原属于北京市发改委的“行业协会和市场中介组织发展办公室”与北京市政府办公厅下属的“社区办”，都划归到该机构，并建立了北京市社会建设信息中心、北京社会心理研究所所属事业单位。同时，区县都建立了社会办。该机构的一项重要职能是负责社会组织建设、管理和服务工作的宏观指导，拟订并组织实施社会组织建设的规划和政策措施，协调推进社会组织改革和发展工作。拟订并组织实施社会组织党建工作的规划和政策措施，协调指导各区县、各有关单位开展社会组织党建工作。

2011年广东建立有统一规划和协调能力的专门领导机构——中国共产党广东省委社会工作委员会，统领社会组织工作。在省、市、县三级设立专职社会建设部门——社会工作委员会（以下简称“社工委”）。由4位省领导出任主任和副主任，使社工委有很强的统筹、协调和决策能力。省社工委建立决策、执行既相对分离又相互协调的社会工作运行机制，省社工委负责研究和统筹处理社会工作中的重大问题，成员单位按照委员会的决策和部门职责分工做好贯彻落实工作。其具体职责几乎包括了社会领域的各类问题。实际上，中国共产党广东省社工委的具体工作主要是围绕六个方面：一是社会体制改革，二是社会组织工作，三是社工队伍建设，四是人口服务管理，五是城乡公共服务，六是省社工委的自身建设。

（2）构建与依托枢纽型社会组织工作机制，实施党的社会组织工作

依托枢纽型社会组织来贯彻与实施社会组织体制与政策创新。一是社工委主导建立枢纽型社会组织工作体系。北京市探索突破双重管理体制，北京市社会建设工作领导小组认定了一批“枢纽型”社会组织。这类社会组织是以人民团体为骨干的社会组织，使其对同类别、同性质、同领域的社会组织进行联系、管理和服务，充当政治上的桥梁与纽带、业务上的发展龙头、日常管理上的平台。北京市已经认定36家市级、208家区县级、68家街道级枢纽型社会组织，能够覆盖了85%的市级社会组织。在政社分开、管办分离的背景下，北京通过这些联合性组织，联系和带动其他社会组织一起开展工作、共同发展业务。如中关村社会组织联合会联系中关村高科技领域的协会商会64家，覆盖会员企业2万余家，涉及电子信息、生物医药、创业投资、技术交易等诸多领域；北京农民专业合作社联合会已联系本市较大规模农民专业合作社、农村专业协会200多家，在提高农民组织化、带领农民致富、发展农村经济方面具有优势。同时，北京市已将原有134家社会组织业务主管单位，减少为以各人民团体为骨干的25家大型联合组织服务管理“枢纽”（吴辉：《改革党对社会组织的领导体制研究》中国井冈山干部学院学报2014年第1期），其中到2014年初87% 的社会组织纳入市总工会、团市委、妇联等“枢纽型”社会组织服务管理。

广东提出实施枢纽型社会组织工作体系建设。2011年7月，中国共产党广东省委、省政府出台《关于加强社会建设的决定》强调，“构建枢纽型社会组织工作体系，强化工青妇等群团组织的社会服务功能，团结、联系、吸纳更多同类社会组织参与社会建设。”对此，共青团广东省委制定了《广东省共青团枢纽型社会组织综合改革试验区（中山）建设总体方案（2012—2015年）》，广东省总工会制定了《广东省总工会关于构建枢纽型社会组织工作体系的指导意见》。2013年广州市社工委率先认定了广州商业总会、广州市志愿者联合会、广州市软件行业协会、广州市科技类社会组织服务中心等16家为第一批枢纽型社会组织。中山市社工委目前共认定了中山市青年志愿者协会、市慈善总会、市文学艺术界联合会、市清风自游人公益服务中心、市职工服务类社会组织联合会等7家枢纽型社会组织，同时把中山市私营企业协会、中山市环境科学学会、中山市小榄镇商会、中山市家庭教育指导师协会等6家社会组织列入首批枢纽型组织培育计划。在探索中，工会、妇联、共青团、科协、社科联、工商联等人民团体与联合性社会组织配合民政部门与社工委，分别服务管理青年妇女儿童、行业协会、科技社团、社科类社团、民办非企业单位和公益慈善类社会组织。政府其他各部门逐步不再行使主管部门职责。广东把社会组织的业务主管单位改为业务指导机构。

二是构建枢纽型社会组织的党建机制，来推动社会组织党建工作。

中国共产党北京社工委实施了枢纽型社会组织的党建工作机制——“3+1”工作模式。“3”是指在“枢纽型”社会组织中建立党建工作委员会、社会组织联合党总支、社会组织工作部门三个机构，“1”是指定期召开一次本领域社会组织工作交流会议。市科协、市残联、市侨联、市社科联等共12家“枢纽型”社会组织建立了党建工作委员会。

地方党委依托枢纽型社会组织推进社会组织党建工作，起到了“摸清家底”的作用，了解了社会组织的需求，基本掌握了各类别的社会组织的人员素质、专业水平等重要内容；而且，通过健全党组织，政府主管部门同各类社会组织之间的关系更加密切，同时为各类社会组织之间的交流提供了平台。

（3）实施激励机制

北京市社会建设工作领导小组办公室利用社会建设专项资金，以项目申报的方式，向社会组织购买社会公共服务。2013年主要围绕社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会管理服务、社会建设决策研究信息咨询服务五方面、45个类别购买500个公共服务项目。2014年将面向北京地区各级各类社会组织购买500项社会公共服务项目，与去年相比，购买服务项目方向增加了社会治理体系和治理能力现代化等方面的内容。2015年北京市社会建设工作领导小组办公室继续使用市级社会建设专项资金，向全市社会组织购买500个服务项目——以满足社会需求、解决社会问题为重点，主要支持扩大和新增公共服务、多元参与社会治理和社会公益项目。

2010年北京市设立市级社会建设专项资金用于购买社会组织服务。到2014年为止，共购买了1544个社会组织服务项目，总计投入2.53亿元。已结项的1029个项目中，服务对象达789万余人次，开展活动78917场次，累计提供专业服务391万小时。

广东省中山市社工委认定的枢纽型社会组织一般有三方面的政策扶持：第一是对被认定的社会组织，给予20万元的扶持启动资金，其中第一年安排10万元，第二和第三年分别安排5万元；对纳入培育计划的社会组织，一次性给予5万元的培育扶持，培育期为一年。第二是以项目化

运作方式，引导和支持枢纽型社会组织树立品牌意识，积极培育示范效应好、影响力大、带动作用强的品牌项目。2014年中山市社会管理与创新专项资金资助三个枢纽型组织体系建设项目：团市委的“广东共青团枢纽型社会组织综合改革试验区专项经费”200万元、市妇联的“温暖之家”枢纽项目80万元以及市文联的“中山文联文艺家活动中心社会文艺团体孵化培育发展项目”25万元。第三是加快市级社会组织孵化基地建设，可供枢纽型社会组织进驻，基地将提供项目开发和能力建设服务。

继北京、上海、广东后，全国多个省份先后也以规范性文件方式，沿用北京模式来着力打造一批类似的“枢纽型社会组织”。在浙江的宁波、天津滨海新区、山东青岛的黄岛区、安徽的铜陵等地，也在探索类似的联合性组织建设，尤其是在社区一级，大量的社区社会组织服务中心和社区社会组织联合会等，竖起“枢纽”旗帜，逐渐成为趋势。

2．以政为主、党政分工的社会组织工作体制

上海党的社会组织工作，强调政府推动。一是以社会组织全国创先争优活动的开展的活动机制为例。按中央要求，民政部成立了全国社会组织创先争优活动指导小组，办公室设在部民间组织管理局，具体负责创先争优活动的指导工作。上海市成立了民政部门主导的两新组织创先争优活动指导小组，统筹负责上海市新经济组织和新社会组织的党建工作，指导开展创先争优活动。上海各级民政部门、社团管理部门落实专人负责具体组织指导工作。二是以党代会报告与政府工作报告关于社会组织政策理念与举措为例，上海市政府与上海市委的工作重点差异性大，分工明显。2012年中国共产党上海党代会提出了培育发展社会组织，理顺管理体制，加强分类指导，鼓励支持各类社会组织参与社会管理。2013年上海政府工作报告，加以明确提出了加快社会组织孵化基地建设，健全公益项目创投和招投标机制，推动社会组织完善内部治理结构和规章制度；加大社会工作领军人才和专业机构培育力度；试点志愿服务记录制度，建立志愿服务激励机制。上海的一些政策理念与思路是领先于其他各地的探索。

（1）党政分工的探索——政务与党务的功能定位

从社会领域党建探索，党的社会工作机构职能变化反映了党政在社会组织发展中的定位，即是以分化出一个党的机构承担社会组织发展职能还是以政府机构为主来承担社会组织发展工作。

上海较早地建立党的社会工作机构来探索社会组织党建，同时注重政府部门对社会组织工作的自主探索。上海探索社会组织工作的实践是全国领先。1999年上海市委组织部、民政局与社团局制定了《关于在社会团体中切实加强党的工作的若干意见》（沪委组〔1999〕 570号），成立了市社团党建工作指导小组，协调、指导社会团体党的工作。当时上海实行“双重管理、三方负责”业务主管单位党组织管理为主、登记机关予以积极配合、社会工作党委（社会服务局）积极参与，多管齐下的社会组织党建领导体制。在此基础上，上海社会工作委员会承担保证市委的各项决定在市委授权指导的社会工作领域贯彻落实，研究社会领域党建问题等。上海市社会工作委员会（社会服务局）在各区县也成立了相应的工作网络。上海市党的社会工作委员会，还主要是负责两新组织党建工作，作为市委的社会建设工作的政策咨询、政策推动与执行的辅助机构。但上海市委赋予此机构主要是及时向市委提出加强和改进党对社会工作领导的意见和建议，为市委提供决策咨询；负责社会工作领域党的宣传工作、思想政治工作和精神文明建设，配合市委组织部指导区县和有关部门做好党的基层组织建设和党员队伍建设等工作；发现、引导、团结各类优秀人才；做好有关单位统战工作，发挥民主党派和无党派人士在经济建设和社会发展中的作用；指导、协调和支持有关单位工会、共青团、妇联等群众团体按照有关规定独立开展工作；通过党的基层组织，教育、引导和督促有关单位依法开展各类经济、社会活动，遵守社会公德，建立社会诚信树立良好的社会风气。上海市社会工作委员会非常注重非公有制领域党建。

社工委最早是上海先有的。2002年1月11日，上海市政府为上海行业协会发展署成立挂牌，作为协会业务主管部门；同日市委组织部批复同意成立中国共产党上海市行业协会发展署委员会，明确市体改办党组指导发展署党委日常工作，加强行业协会的管理和党的工作。2003年8月，在党政机构改革中，同步设立了中国共产党上海市社会工作委员会，作为市委的派出机构并授权，负责全市社会团体、民间组织、非公经济组织、民办非企业单位党的工作，以及相关的社区党建工作指导、协调、研究和督查，从整体上对新经济和社会领域党的工作实行全覆盖；2005年6月在市行业协会发展署、市场中介发展署的基础上成立了社会服务局，明确社会服务局是为两新组织提供公共服务的综合协调机构。成立市社会服务局是市委加强新社会组织党的建设、构筑党的社会管理工作体系的重大探索，希望通过力量整合，加强新社会组织在党的建设和政府管理服务方面的工作。但是此后又与市社会工作委员会党委合署。2005年8月23日，中国共产党上海市委常委会，专门听取了关于本市社会组织情况的汇报，讨论社会组织问题，明确要求构建党的社会工作体系。

上海民政局局长马伊里认为，北京“社会工委”做得大的时候，上海做小了、做虚了。很多事情最早始于上海，但往往全国都在开始学的时候上海又回头了。现在社工委如果再这样做实下去，可能会有负面的东西。在探索中，上海社会建设最早由上海社会工委来做，试图做实，后来在社工委的基础上建立了社会服务局，因为不想它只在党的系统里，认为社会和政府这方面要打通。但社会服务局废除艰难，它和现有的法律相冲突，它的社会服务地位很难理顺。2009年全国针对“两新组织”进行体制改革，上海落实的时候又把“两新”组织交回给民政局，社会工委又变回牵头宏观研究的部门。上海市委领导认为社会建设的实体部门还是放在政府机构。上海市民政局局长马伊里的解释，“至于政府里面再设一个实体部门的探索，我感觉政府有意让民政局来担任这个角色，因为党和政府的东西加在一起可能与现有一些法律法规冲突。所以在2009年我们的社会建设大会之后，格局就有点向这个方向走，我成为社会建设领导小组（成立于2009年，办公室设在社会工作党委）副主任。2009年到现在，社工委只是讨论问题、研究问题，不涉及微观事务。我参与其中使得社工委能够直接和民政局对话，讨论的成果很快能在民政局得以实施。”“我认为社工党委出思想、出文件都可以，但做得太具体则定位不明确，比如教育方面的法规应由教育局做而不是社工党委做。现在上海回归到一个综合协调、搞调研的过程，我们这个办公室从成立到现在做了两轮有关社会管理、上海建设的调研，去年7个调研题目里有4个与民政相关，今年10个题目里面有6个，就是呈现这样一个格局。”

马伊里认为上海的回头是比较理智的。这主要是因为上海的社会发展阶段不同于其他地方的。正如上海劳动力价格低的时候已经过了，老百姓的自主意识越来越强，而且呈现多样性。政府说要为人民做事情，但它非常纠结，因为所谓的“人民”已经多元化了。政府出台一个公共政策需要平衡的利益关系是非常复杂的。上海民政部门对社会组织的扶植以及一些先进理念的引进与应用是受到全国关注的，并且上海率先把两新组织的工作交回给民政局，社工党委又变回牵头宏观研究的部门。为什么其他地方的民政部门的影响力小，就在于上海的社会发展阶段所面临的问题及实践都领先于其他地区。

马伊里认为党的社会工作机构应该负责调研、建议，由政府具体推动社会组织各方面建设。马伊里局长还是上海民政局党组书记，同时负责社会组织党建。针对社会组织双重管理体制中存在的多头管理、责任分散、管理力量不足以及社会组织党建工作体制不顺、行政色彩较浓等问题，2005年上海市委关于非政府组织专题会议和市委常委会上，提出了“以民管民”、“以非对非”的思想，要求探索形成一个按照中央精神、符合上海实际、具有特大型城市特色的非政府组织管理“平台”和办法。2006年上海市民政局经过深入调研，在吸收了传统枢纽组织——市社联、市科协等实践经验的基础上，提出了“枢纽式管理”。“枢纽式管理”就是在政府管理部门和社会组织之间设立一个组织载体，通过该载体服务和管理一个系统、一个领域的社会组织，行使一部分党和政府授权或委托的职能，并把社会组织的需求、意见和建议向政府管理部门反馈，使其成为“加强党建工作的支撑、完善双重管理的依托、凝聚团体会员的载体和实现合作共治的平台”。

（2）政府的探索突出了多样性

上海民政部门承担支持、管理组织发展的职能，凸显了创新性与灵活性。上海市购买社会组织服务最早可追溯至上世纪90年代的罗山市民会馆案例，如今政府购买社会组织服务在上海推进政府职能转移的背景下得到普遍推广和进一步规范化，购买服务的范围已发展到市、区县和街镇三级社会管理和公共服务各领域，年资金量数亿元。

孵化器模式。建立孵化基地，引入支持性社会组织，培养社会组织承接公共服务的能力。自2004年开始探索以来，成立浦东公益服务园、上海市社会创新孵化园等孵化基地，使上海成为国内公益创业最旺盛的地方。在支持性组织引进与推动方面，以NPI为代表的公益孵化器日趋成熟。NPI致力于做中国的“社会创新引擎”，以“助力社会创新，培育公益人才”为己任，旨在为初创期和中小型民间公益组织提供切实的支持。从2006年开始，NPI就率先在上海浦东运作“公益孵化器”。2007年NPI在上海浦东新区民政局支持下，率先运作“公益组织孵化器”，选择发展潜力较大、领导人能力较强、项目可行性和创新性较高、预期社会效益可观、与政府目标契合的公益组织进入孵化器，通过提供项目资助和场地设备资助，从财务管理、资金募集、人才培养、管理咨询等方面加强社会组织能力建设，最终使社会组织拥有一个较为完善的治理结构、一支社会使命明确和战略规划清晰的精干高效团队、一定的项目开发和可持续发展能力。这在一定程度上推进了社会组织规范化建设。2009年，NPI在北京进行登记注册，并与西城区政府合作建立“公益组织孵化器”，取得良好效果。到2010年初，由NPI发起的恩派公益组织发展中心已在上海、北京、成都、深圳成功落地，并负责在当地拓展公益孵化器、公益创投、NPO能力建设等多项业务，在全国每年将孵化二十个左右的民间公益组织。全国几大城市先后引入NPI的运作模式，表明这类明确定位为第三部门支持型机构的组织有着深厚的社会基础和强大的发展潜力。

社会组织托管模式。上海静安区石门二路

社区文化活动中心引进社会组织，尝试社会化运作。石门二路街道经过比较、考核，与上海华爱社区服务管理中心签订合约，每年支付一定管理费用，委托上海华爱社区服务管理中心运作管理街道社区文化活动中心。石门二路社区文化活动中心成立了管理委员会。管委会由街道、华爱和居民代表构成。管委会主任由街道党群工作部长兼任。管委会下设办公室，办公室主任1名（由街道党群工作部副部长兼任）、常务副主任1名（兼任文化活动中心主任）、副主任1名（由华爱委派，兼任文化活动中心副主任）。

3．党委主导的社会组织工作体制

从县级城市的探索看，重庆市巫溪县形成了较为严密的党委主导的社会组织工作体制。重庆市巫溪县委书记郑向东具有强烈社会创新意识并不断推出新政，推动与实施“乐和家园”建设，即以党的群众工作为支撑、以社会建设为基础、以生态文明为导向、以快乐和谐为物质的社会管理模式。

（1）党委依托社会组织来实施乐和家园建设

地球村负责人廖晓义回到老家巫溪，由于其知名度，具备了与巫溪县委书记接触的身份与途径。廖晓义留给县委书记郑向东一本书《东张西望：廖晓义与中外哲人聊环保药方》，书中所阐述的乐和理念，与巫溪想做的或已经做的社会建设不谋而合。在这样的背景下，2010年，巫溪县委、县政府与地球村合作，实施“乐和家园”建设。地球村的加入，一方面导入公益精神和生态文明理念，带来知识人才乃至市场信息等城市社会资源，调动居民与村民参与，扩大沟通渠道，并且从第三方的角度监督政府惠民政策的实施，从而提高城乡社会品质和民主。另一方面带动了友成基金会等其他公益组织的参与，推动了文体、生计协会与乐和互助会的成立，激发了群众的参与热情。这种外来的社会组织成为党委政府的得力助手，扩大了政府与民众沟通的渠道，外援化为内力。

（2）县委成立群众工作部

由县委副书记兼任部长，整合各项职能以及群众工作的相关资源比如整合了民政、信访、司法调解等一系列部门职能，统称为“五三三”大群众工作体系，即履行“群众工作资源、联系管理社会组织、解决热点难点问题、监察群众工作落实和调研政策方法”五项职能，设立民众联络中心、民意调查中心、民众服务中心三个中心，组建县级群工部、乡镇群工站、社区（村）群工室三级网络。

（3）党委主导成立了乐和家园的组织载体

第一是搭建乡村联系会议，参与方包括村支部书记（召集人）、村委会主任、乐和互助会代表、县有关部门的对口农村的帮扶单位、公益组织代表、驻村群工干部等。在会议上，各方对村里的一些公务进行深入讨论，最后通过表决的形式促成实现。第二成立乐和互助会。当地群众以无记名投票方式，选出信得过的民意代表组建了“乐和互助会”，以生产互助和生活互助为重点，与社会组织相融合，参与基层社会事务，享有公共事务决策的知情权、监督权和建议权等。协会负责人一般由党员担任，成员有离退休干部、教师等，但没有工资报酬。乐和互助会下面有一个乡村道德法庭叫“和事堂”，依托“七位一体”综治平台，将矛盾化解在最基层。这个供老百姓平时说理的场所，调解了大量的群众纠纷。其中，调解矛盾的团队阵容强大，有老干部、老教师、道德模范、家族长老等。

重庆巫溪县党委引导社会组织的发展的方式与途径特点：一是党委推动；二是党委选择与外来型社会组织合作，自上而下推动内生型社会组织建设。三是依托社会组织，进行社会建设。

4．探索与经验的评析

从地方经验来看，以党为主还是以政为主引导社会组织发展的模式各有利弊。北京、上海与广东强调党的整体社会工作的创新，从体系层面进行布局。县级城市巫溪，从微观操作层面，注重构建党和社会组织的具体合作。判断地方经验，一是从社会组织发展的总体经济、政治、文化水平，其开放程度、对外交流的水平以及地理环境特点。二是从其地方发展战略规划以及党政领导层的思想开放程度与治理能力水平等方面来观察。从扶持社会组织发展需要两个阶段来看，第一阶段需要党委动员，搭建框架，协调各方。党委实施战略布局，推动政策供给。第二阶段政策具体规划与执行，就需要政府承担实施。北京、广东处在第一阶段，上海已走在第二阶段。

第一，中国共产党需要从党的社会组织工作的角度明晰：党在社会组织发展的每一个阶段的角色定位与相应的政策供给。

一是当前社会组织党建需要围绕着党的社会组织工作的整体政策与体制构建的角度去运作。党的组织嵌入不是以其政治性来统合其社会性，而是从微观方面依靠党员的先锋模范作用和党组织自身的组织优势，从宏观方面为社会组织发展提供战略性、支持性政策与制度。

在领导革命与建设中，党确立了在各类组织中建立党的基层组织。中国共产党十八大确定，基层党建的重要任务就是全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面。当前基层党建工作中存在着要在每个社会组织里建立基层党组织的倾向。有学者就指出，“要全面理解‘全覆盖’的涵义：这种‘全覆盖’不仅是党组织的‘物理上的’覆盖，更重要的是党组织的影响力和功能上的覆盖；如果建立的党组织没有影响力，不能得到民众的认同，这种覆盖只能是形式上的覆盖。其次，这种影响力的覆盖当然要靠党组织自身活动的有效性，但党在此过程中要注意发挥其他主体的法定功能和积极性，如中介组织、行业协会和社会组织等的作用，党在这些组织中保持其影响力并不是通过干扰和破坏它们的功能或属性来实现的。”

二是党的社会组织工作体制构建需要明确机构设置目标的可行性与阶段性。上海社工委仅做宏观的调研、建议，其功能较为单一，很可能转化为党委的政策研究部门，有学者也指出上海“社工委能够集中优势开展党建工作，但由于与被领导的社会组织业务不存在天然的联系，社工委同社会组织的关联度不足。从这个意义上说，党务与业务脱节，党务如果不能起到促进业务的作用，也难以发挥党组织在社会组织的影响力、凝聚力、创造力和战斗力。”北京、广东的党政一体模式，又存在另外一个可能，社工委转化为一个行政管理机关，其政党社会化的改革取向还是无法实现。有学者认为北京、广东采用的新增设机构做法，承担了从宏观到微观等社会建设诸多事务，与原有机构的重复、交叉等问题再次出现，特别是与社会管理综合治理委员会。有人称这是叠床架屋，是在原有机构起不到明显作用的情况下，再设一个高配机构来解决，表面上看，集中了力量，加大了工作力度，但职责交叉、机构重叠、多头管理问题并未解决。国外的学者认为，北京的社会组织管理模式更受决策者青睐，其重点在于政府主导NGO的发展，通过非营利孵化器和政府采购公共服务来实现。伴随北京模式的是协商式威权主义治理（consultative authoritarianism）在中国的兴起，这种模式在试图建立新的间接的社会控制机制的同时，寻求扩大公民社会的自主活动空间。

三是还有学者对其中的一些方式方法与体制建设提出了疑虑，比如枢纽型社会组织的行政化、垄断化与社会组织的社会化、自主性的矛盾问题。有学者就认为枢纽型社会组织既有自己的特定的利益群体代表，又要协调政府与所管理的社会组织的关系，如何促使枢纽型社会组织的自身发展与枢纽型桥梁角色的结合？如何增进草根组织与官办组织的协调发展？在一定程度上，枢纽型社会组织的性质与定位将直接决定这场改革的价值与意义。北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍也提出疑问：枢纽型社会组织依靠原来的群团组织如工青妇、社科联、残联等产生，这些组织原本产自政府体系，其自身的活力以及对社会领域建设的专业性到底如何？是否应当对他们做一个绩效评估，看他们是不是能担当得起社会组织的称号？此外，枢纽性组织也是社会组织，那么他们在承接政府资源的时候，势必跟其他非枢纽型组织之间产生竞争关系，那么如何避免枢纽型组织依靠自己的政府关系，而垄断政府购买等资源？第二，地方经验存在的局限。社会组织的政策创新、实施与推动还得靠地方党委推动、顶层设计与党政部门配合。

当前某些地方社会组织的探索与发展还是基于地方党委领导认同。比如巫溪县委群工部早从2009年谋划建立，2010年6月正式获准挂牌运作，但其联络工作最初只限于网格单位，更限于中国现实政治中对结社的严格限制；试图探索新群工模式，却无如何联络基层社团的构想，也是廖晓义介入发动成立乐和协会后，群工部才正式在“信访对个人”、“舆情对总体”之外建立起“联络对社团”的新型“党与社团”的关系。巫溪县委书记郑向东赏识，发现可弥补由他个人主导的、始于2007年县域社会管理体制改革（以网格体系创立为标志）所欠缺的伦理资源，而从县一级设立“乐和办”及其宣化机构“乐和讲堂”开始，渐次改造乡村网格体系和群工联络模式，以乐和理念培训另一个更早介入当地社会管理体制改革的Gon Go友诚基金会在当地的志愿者，逐村发动村民认识社群公益、组织协会，最终在2011年3月建立了乡村乐和协会为中心的“四方共治”的合作治理模式和“大群工”模式，形成了所谓“乐和模式”的社会管理模式。

当一把手不再重视，或者离职的时候，过去的改革创新又恢复到原状。随着认同者离开或者注意力转移，或者与其主持的其他项目、政策相矛盾，那么社会组织就会受到忽视、排挤。从绝大数地方来看，如果社会组织缺乏上级党政部门的关照或合作，其合作方的消极态度占多数。比如5·12地震固然为中国的各色NGO总体上创造了一个巨大的介入空间，地球村也得以通过“偶然”机缘参与到彭州大坪村的生态主义重建，但是，旋即为当地矿产资源开发矛盾、村委会的消极态度所阻而难以继续。

基层创新能持续的很少，一般与领导人任职时间相同。这说明，现在面临需要创新的点比较破碎，同时也说明现在的改革创新缺乏整体推进与顶层设计，越来越难以在地方层次形成先进经验，形成持久生命力。有学者指出，目前改革的格局是基层因解决问题的需要在不断想方设法创新，中层却往往出于稳定和部门利益的需要倾向于保守地维持现状，中央有关改革的法律和文件在执行中常常出现梗阻，基层改革创新因为缺乏中上层支持而碎片化，无法形成普遍性的制度规则层面的创新，也不像改革初期那样能够上升到省市级层次，然后上升到国家层次。其中，如何改变当前省部级部门越来越保守而无力推进改革的局面，成为当前进一步在宏观层面推进改革的核心挑战。当前经济发展以GDP为中心还没有得到扭转。地方干部选拔考核评价机制仍然是自上而下的运行逻辑，GDP主义色彩浓厚。尽管社会组织政策日趋完善，但是理念、政策与体制的形成与磨合，整体的配套体系建设是需要很长一段时间。

（本章完）