（二）中国共产党引导社会组织：手段与结果的分析
（二）中国共产党引导社会组织：手段与结果的分析
以上五种惯习，体现了中国共产党的结构性权力。意大利马克思主义理论家葛兰西认为执政党权力由“领导权”和“统治权”两部分组成。意识形态领导权是以特定意识形态通过和其他意识形态的自由竞争而得到的地位。统治权往往是一个政党或者政治组织在取得政权以后把自己的思想或者意识形态加于社会群体之上。意识形态确定其统治地位并不见得是通过自由竞争，而是可以通过政治、行政、法律和经济的各种力量加于社会群体。意识形态的统治权尽管并不排斥领导权，但领导权并不包含强制性，而统治权则包含有强制性。因此，一般来说，意识形态领导权较之统治权具有更广泛的合理性和社会性。要造就一个执政党的领导权，该政党就要超越本身的利益，而能代表其他社会阶层和阶级的利益。实际上，这说明党员干部一旦脱离了价值目标，党的领导与伦理分离，就会降格为行政管理，政治就会降格为单纯的统治技术。也有学者认为中国共产党的领导力体现在制定战略与政策的能力和战略与政策说明力、协调力与执行力方面。
从方式、手段的强度看，引导可以分为强制力（以国家机器为基础，体现政策、法律形式、管制、赏罚并用）、关键影响力（资源相互依赖、利益诱导）、权威（意识形态、思想、厚德、人格魅力与幻象）、制度惯习（妥协、包容）。中国共产党引导社会组织发展的存在以下几种典型行为方式：
1．政治权力关系
党对军队的绝对领导与党领导人民建立中华人民共和国及其政权系统。从这方面看，党与社会组织首先是一种政治关系。党的政策与指示、党的纪律、党内法规，领导人批示，或者是党的意志转化为法律，这就成为党引导社会组织的基础性条件。当前中国共产党的政策建议逐渐成为引导社会组织发展的主要方式。党的十四大以来，党在每次其代表大会报告以及中央委员会全体会议中，提出对社会组织的政策建议。党的十四届三中全会指出，“政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐渐减少”，要“发挥行业协会、商会等组织的作用”。党的十五大报告提出“培育和发展社会中介组织”等等。十六大以来，党中央越来越意识到社会组织的重要作用。（图六）
党的社会组织工作的重心倾向于政策建议。但是政策建议如何转化为法律、转化为党和政府的日常行为与工作内容？党引导社会组织则是重点环节。当前在党的社会组织工作方面，缺乏系统的诸如监督、执行与评估等中介环节的建设。尤其在中观与微观层面，党有效影响社会组织的方式方法并不多。
2．依附性权力关系
党允许把社会组织纳入到政治体系之内，构成一种依附性的关系。中国共产党通过人民团体的事业单位化、机关化，把工青妇等人民团体以及青联组织、中国红十字会、中国扶贫基金会、宋庆龄基金会、中国作家协会等影响较大的社会组织纳入到政治协商制度或者政治体系之中。诸如中国纺织工业协会、中国轻工业协会、律师协会等官办行业协会，实际上是作为政府性质的组织或者分流接收政府人员的政府下属机构。
3．制度权威化关系
政党并不直接控制社会组织，而是运用相关规则、制度和象征来控制社会组织。这些规则和象征被客观化以后，就被人们认为是理所当然的。已经运作20多年的双重管理与分级登记体制，成为了社会组织管理的制度基础。一方面，党通过党政性质的业务主管单位来控制或影响登记注册的社会组织，使这些社会组织成为体制内组织。另一方面，以双重管理体制为核心，导致党、政府与社会组织关系产生了分化，出现了五类关系：依附、工具性互惠、竞争关系、疏离关系和抑制关系。中国共产党引导社会组织发展也就存在了不同的价值取向、方式与途径。
从内生依附型关系看，在组织的产生方式和存在形式方面，此类组织一般由政府部门“自上而下”推动成立，具体形式或为社会组织，或为事业单位。在管理方式方面，政府基本上都是以对下属单位的管理方式对其进行管理的。中国共产党对这种类型社会组织关系的引导方式与途径就是依靠
政府来管理，通过政策控制以及以业务主管机关党组参与此类社会组织的党建活动来实现党的影响。从总体上看，中国共产党对此类组织具有发言权与支配能力。
与政府关系属于社会组织的工具互惠性关系类型下的社会组织几乎都成立于有关政府出台相应支持政策之后，均为民间个人创办，在专业方面具有一定的优势。在管理方式方面，虽然双方权力对比中政府处于绝对强势地位，但是双方一般都能通过契约的方式进行互动，至少体现了形式上的平等。除了行政管理以外，有关政府部门还会通过各种形式，诸如社会工作者联合会、社会工作者协会等，对这些社会组织进行间接管理和引导。政府基于对自身及社会组织分工、各自比较优势的认识，将需要由社会组织承担的职能以项目外包的方式放到公开市场上，而社会组织则凭借自身在相关领域内的专业知识和能力提供服务，政府按照其服务完成情况支付费用。在组织人力资源、项目或者活动资金来源方面，双方是基于契约的市场交换关系。中国共产党引导这类社会组织的方式与途径，以政策控制为主，力争建立基层党组织，但是两者缺乏常规化与制度化的联系渠道，缺乏支配此类组织的方式与途径。
从竞争关系看，此类社会组织成立较早，已在相关领域内工作较长时间，具有较为丰富的与政府交往的经验。此类组织具有较为稳定的资源筹集渠道，即使在短期内失去政府购买项目也能够找到资源支持自身的发展。这些组织往往会因为被认为与既有的一些组织（多为政府主导成立的官办社会组织）功能重合而导致其注册困难甚至不能注册。此类组织往往会因为公开发表一些对于政府不利的言论而成为政府眼中的“刺头”，所以在日常管理中会被“特别留意”。党对其没有直接影响力。中国共产党引导此类组织主要还是以政策控制与政府管制为主，两者缺乏日常化联系渠道与制度。
从疏离关系看，此类社会组织在满足基本条件（比如不从事违法犯罪活动、照章纳税等）前提下与党、政府处于不同程度的脱离状态。在我国，处于此类关系中的社会组织一般是指那些从事非营利事务，因未能在民政注册而采取工商注册的社会组织或者得不到业务主管单位“照顾”的社会组织以及无注册的草根组织、自组织。党和政府没有这方面的权威统计数据，权威的学术报告、党政内部文件几乎没有涉及。此类社会组织根据自身的发展规划自主开展各种活动，诸如新源学校类型的一些打工子弟学校与诸如北京太阳村这样的服务弱势群体的机构，很少与党政相关部门有互动关系。同时缺乏相应的信息来源，党政领导很难了解此类社会组织的发展现状及其开展活动情况。中国共产党与此类组织几乎没有联系，也仅能是意识形态的宏观影响。
“抑制”关系类型的社会组织，如那些有政治背景和政治诉求的组织、在境外注册在国内从事不法活动的“离岸”组织、缺乏资质且没有任何注册的草根组织。由于已经处于“非法”身份，所以在组织资源获得上，此类组织一般依靠外部资金支持或者组织成员自筹。在组织管理方面，因其“非法”身份，此类组织有些已成为政府部门重点关注的工作对象。名噪一时的公盟，一开始就是以个案推动和法律援助为主业的，因此也受到了更多关照，到了后来的邓玉娇事件和“毒奶粉”事件，公盟的行为已经完全突破了公安等部门的容忍，后来公安、工商、国家安全部门干脆以公盟经济违法为由，彻底取缔了这家组织。中国共产党与此类组织没有联系，主要是从政策控制与法规方面，明确反对与取缔此类社会组织。
由于社会变化与国际经验比较，这种体制受到了广泛批评。当前维权类、法律类以及在华外国社会组织需要寻找业务主管单位，科技类、社会服务、行业协会、公益慈善四类社会组织可以直接去民政部门登记注册。因此，党如何引导新登记的社会组织以及去行政化后的社会组织，是需要解决的问题。
4．结构性权力关系
创造新的机构、制度和空间来使得社会组织在还没有形成挑战力量与意识形态的情况下接受领导与支配，构筑其他人行动的可能领域的能力。如北京、广东与上海通过工青妇等人民团体以及由政府创建或受政府
控制的联合性社会组织通过枢纽式管理，来领导、管理或引导、协商、接触、联系类似的与党政关系较松散的社会组织。效果如何，还有待观察。从欧美政党与社会组织关系看，在选举体制下，人员渗透是政党引导社会组织，同时也是社会组织影响政党的方式。一些政党经常向一些社会组织的领导干部和专家提供政党内的领导职位，使该政党与社会组织之间形成一种铰链关系，同时也让社会组织认识到政党是实现其利益目标的关口。政党与社会组织，对双方关注政策或政治事件能够进行协商谈判，是因为双方都明白，没有涉及任何正式组织联系，双方都可能会收回支持。
这四种不同的引导关系，对中国共产党来说，行政权力关系最简单、最方便。但权力并不是一种通用能力，仅是特定需求和资源的函数。中国共产党要实现这种权力关系，必须投入更多的人力物力财力，而且还要持续得保持这种紧张关系。这当然是中国共产党所不愿意看到的。当前中国共产党对社会组织的这种领导是体现在对社会组织业务主管部门的领导。这是一种间接领导。当前执政党能够转换“我的下属的下属不是我的下属”的组织关系。一旦认为某些社会组织从事了政治比较**甚至厌恶或禁止的事情，中国共产党可以随时停止“业务主管单位”的职权与禁止社会组织活动，令民政部门对其整顿以及业务主管部门进行自我检查。如果中国共产党降低反抗，减少成本，采用削弱社会组织的反抗。它可以吸收一些社会组织进入体制内，参与权力决策过程，通过在一定程度上对某些社会组织代表进行妥协、利益倾斜，使得他们同意或者支持这种权力关系，以减少反抗的可能性。
从当前的社会组织制度环境看，一些官办型社会组织与共青团、工会、妇联组织能够正式进入党的决策过程，而大多数社会组织，尤其是草根型社会组织难以进入党的决策过程。一方面这导致，与党联系越紧密的体制内社会组织的行政化现象就越严重。以青联组织为例，青联紧紧依附于现有的国家体系中，依托国家行政区域和行政单位建立基层组织；在组织内部，其比照国家科层组织结构，建立了类似于政府部门的内设机构，工作人员除兼职委员外，专职工作人员也纳入国家公务员编制系列，定编、定员、定级；在资源的获取上，工作经费按章程规定由会员团体的会费、事业收入和其他资助解决，但实际工作中青联所需大部分经费主要依靠国家财政拨付，开展工作也主要借助党和政府的力量，借助行政化的手段来推进，成为一个高度行政化的社团组织。因此，青联组织很多时候不是以其服务的青年群体利益为出发点，而是更多地考虑当地党组织和政府的意志。另一方面，被排斥在外协商或决策过程在外的社会组织反而会感到更加强烈的不平等。社会组织对党的政策影响不大，所提的政策建议较少，被采纳的则更少。尽管社会组织与党政机构存在关系密切的一面，但是与党政职能部门缺乏制度化的沟通渠道。大多社会组织主要是与业务主管部门联系最为紧密，与党政其他职能部门的联系较少。而且，这种联系更多表现为一种人事任免关系和资金支持关系，而不是真正体现为桥梁与中介关系。党与这类社会组织的疏离感越来越强。这样的协商型权力仍然可能受到社会组织的反对。所以在可能的情况下，党应该不直接与社会组织形成一种命令性的权力关系。
有效制度的建成是党的社会组织工作的关键。制度设定由于其抽象性、间接性及历史性更容易被客观化为社会组织的知识，进而在社会组织无意识的情况下接受。“权力的制度性调配”使“支配存在于制度之中并通过制度展现出来”。规则和角色的要求取代了意愿和选择。在所以一切都带正当性表征的情境里，当一个人面对一项要求时，通常不会问自己想要的是什么。所面临的中心任务是必须做什么和应该做什么的义务而不是意向。从权力结构的构建与运行，转向创建权威结构。“将下属参与者纳入控制系统、在参与者之间形成差异化预期、权力过程的非个人化以及由此对人际关系紧张的消除，使得权威结构作为控制系统会比权力结构更加有效和稳定。”“社会准则既为权力行使者控制下属提供了更强的手段，也是对他们使用权力的管制和约束。”
（本章完）