（一）中国共产党引导社会组织的结构分析

第二部分

中国共产党引导社会组织良性发展的方式与途径的现实挑战

中国共产党自身的结构特点与处理党群关系、党内关系的观念、方式、体制机制，在很大程度上影响着引导社会组织发展的方式与途径的形成。当前中国共产党引导社会组织发展的方式与途径，存在着“路径依赖”，面临着社会变迁的挑战。

（一）中国共产党引导社会组织的结构分析

1．中国共产党各级组织权能各具特点

政党在不同领域有不同的逻辑。中国共产党的政府领导从属于组织领导，这是中国共产党与西方的政党领导不同。党主要从纵向上强调党的中央、省市、县乡镇组织及其权力属性以及这些层级党组织的建设问题，其作用发挥是党的政治权力与党的组织领导优先于政府领导。1958年党中央指出：大政方针在政治局，具体部署在书记处，只有一个“政治设计院”，没有两个“政治设计院”，大政方针和具体部署都是一元化，党政不分，具体执行和细节决策属政府及其党组。1959年，毛泽东在八届七中全会上就强调，权力要集中在政治局常委、中央书记处，并由他挂帅。就这样，书记处开始分兵把口，更加具体地直接地领导国家机关，事无巨细、大小，都拿到党委进行讨论、决定。从横向看，20世纪50至90年代前期，原来社会中的个人都依附于各自单位党组织和行政组织，以政治权力形式，通过单位党组织直接影响着每个单位人。改革开放后，邓小平仍然认为“在强调党政分工的时候，有关政府工作和经济工作的重大问题仍然必须由党做出决定，一切在政府机关和企业事业单位工作的共产党员都必须坚决服从党的领导和执行党的政策。”当前这种情况尽管不多，单位党组织仍然发挥决策性作用，主要存在于高校等事业单位（党委领导下的校长负责制）。从纵向看，中央是决策机构，中央的权力范围不受省市地方权力或责任的限制，有学者说中央拥有对地方工作的“叫停权”。省、直辖市、自治区贯彻中央政策及管理其下级政府，缺乏关键性的决策权力，但是具有自己的权衡和工作重点，控制着广泛的人事和管理决定权，这些决定超出了中央的日常监督范围。有学者认为，当前中央政府主要执掌选拔官员的权力，以及监督、考核和奖惩官员的权力（简称“治官权”），至于实际管治各地区民众的权力（简称“治民权”），则交给所挑选的地方官去行使，只要地方官不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使其治民权，灵活地处置所管辖地区的民众事务。从总体来说，治民权和治官权的配置具有如下特征：治民权主要由县（市）级政府和乡镇政府行使，其中，县（市）级政府是行使治民权的最主要的政府；治官权主要由中央政府和省级政府所执掌，其中党中央掌握着最重要的治官权。

各级党委与国家机构平行设置，通过机构监督和将许多党员干部输送到党政机构、人民团体中，强化党对政权、人民团体的领导。党领导政府、人民团体的方式与途径，比如干部任免、以党代政、行政强制等，不可避免地就会影响党对社会组织的引导。其中，党自身具有行政属性以及依托政权系统这两方面，就能产生对社会组织的影响或控制：一是大量草根型社会组织与党、政府毫无关系，中国共产党缺乏中介桥梁影响此类社会组织。二是无行政权力依托的基层党组织缺乏有效的方式与途径影响社会组织。

2．中国共产党组织内部与党政之间的运行规范——民主集中制

中国各级

党组织内部与党政间的组织运作原则，决定着组织间的从属关系。民主集中制从苏共那里借鉴而来，强调铁的纪律与权力的集中。中国共产党五大第一次明确规定“党部的指导原则为民主集中制”。中国共产党六大指出，在关于执行党的民主集中制的组织原则方面，规定党员及地方组织要无条件地执行“共产国际代表大会或本党代表大会，或党内指导机关所提出的某种决议”。民主集中制，从制度的构建到形成党内准则与政党文化规范，即突出了制度的重要性与共认准则与信念的作用。在中国话语中，民主被赋予为一种作风与姿态，受领导的意志影响较大，而民主实现的程序性规定较少。集中，成为政治生活中民主集中制的主要方面，有具体的程序性规定。“四个服从”体现了“集中”的内涵：党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。

党的民主集中制所形成的领导民主作风与党内关系，使党对政府、企业、社会组织里党员产生一定的约束与激励。但是，由于民主集中制需要全面理解与观念、体制的配套，当前此制度强调集中与服从，中国共产党处理与其他组织之间关系时，其协商、谈判等非行政性的方式与途径缺乏观念更新与制度层面的构建。

3．中国共产党组织建设习惯与领导军队的嵌入式理念

1925年1月中国共产党四大通过了《中国共产党第二次修正章程》规定，“凡有党员三人以上均得成立一支部”，将党的支部规定为党的基层单位。在领导革命与建设中，党确立了在各类组织中建立党的基层组织。中国共产党十八大确定，基层党建的重要任务就是全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面。当前基层党建工作中存在着要在每个社会组织里建立基层党组织的倾向。

党的领导的实现必须嵌入进领导对象体系之中：从三湾改编，“支部建在连上”到“单位党建”“机关党建”“企业党建”“社会党建”都体现了这样的理念。在革命环境下，党的嵌入式活动，以党员的先锋模范作用、党的组织纪律为依托，整合社会。那时党的嵌入式活动与所嵌入的对象发生冲突，由于国民党的存在能够起到平衡与外部压力作用，党能够妥协。但是成为执政党，党的嵌入式活动与所嵌入的对象再发生冲突，缺乏平衡，服从党的领导成为所嵌入对象的唯一选择。改革开放后，党的全能主义角色转换，但是仍然按照嵌入式理念进行党的领导，那么冲突如何解决？一是冲突是必然的。从组织社会学的角度看，“组织必须始终不断地寻求控制并且支配这些不确定性，以保护自身，并且促进自身的发展壮大……为了控制外部的不确定性来源，组织试图使这些外在来源处于稳定状态，并且使之得以个性化。”也有学者认为，人们“多半把党建看作政治，忽视了党建也是社会，即没有从社会学角度理解中国共产党的党建。”中国共产党通过社会组织党建来影响社会组织发展，不仅是历史惯习，还是组织发展的规律。社会组织党建是政治考量。当前社会组织负责人或者党员、成员没有意识到社会组织党建的重要性。在社会领域建立了这样一个党的基层组织架构，确保了党的场域的存在，同时也就确保了党对社会组织的政治信任。二是正常的冲突是党整合社会，形成科学、规范的制度的必要条件。党的组织嵌入不是以其政治性来统合其社会性，而是从微观方面依靠党员的先锋模范作用和党组织自身的组织优势，从宏观方面为社会组织发展提供战略性支

持性政策与制度。

4．中国共产党对社会的政治动员惯习

中国共产党领导社会的传统方式主要是政治动员与群众运动。政治动员，一般包括动员和巩固阶段而发展。动员规定阶段、核查和打击运动的目标，而巩固阶段则评价、纠正和巩固其成果。中国共产党对社会的政治动员是一种组织化动员。“组织化动员的特征是每一个被动员者都和动员者密切相关，更确切地说，动员者与被动员者之间存在一种隶属性的组织纽带。其基础是，动员者往往掌握了对被动员者而言至关重要的稀缺资源。”群众运动强调对个体的动员，非制度化的因素大。党的政治动员，强调群众利益的一致性，集体主义价值观，忽视个体利益。政治动员强调的是通过手段达到目的“手段”。政治动员的方式包括采取报告会、座谈会、辩论会、表彰会、演讲、鼓动、煽情煽动等形式，依靠广播、报纸、标语、口号等媒介手段进行宣传，典型示范、强制性参与、权威支配等方式。

当前就业方式、分配方式、组织方式、生活方式的多元化，利益差别大。传统的群众运动与政治动员，不适应社会建设与社会管理。中国共产党动员社会需要从以政治动员为主，转向以社会动员为主。社会动员主要是指“由社会进行的动员”，即社会凭借自身力量主动进行的、调动社会各方面资源，应对危机、实现预期目标的动员。具体来说，它就是个体、集体或社会组织通过宣传、发动和组织民众以及各方面力量，形成群众运动或者促使民众的社会或政治参与，调动社会各方面积极性，依靠民众和社会各方面的力量，克服危机、实现预期目标或者恢复社会正常秩序的行为方式与过程。这种“由社会进行的动员”包括社会组织进行的动员、社区进行的动员、志愿者个体进行的动员。中国共产党进行政治动员与群众运动的惯习，使党的协商、妥协意识与行为缺乏，忽视平等合作与社会组织的独立性。

5．中国共产党统战思维惯习

民主革命时期，中国共产党身份是革命党、地下党，需要自身以外的经济、政治、社会力量的支持。毛泽东把统一战线置于“三大法宝”之首。毛泽东强调：“正确地解决了这三个问题及其相互关系，就等于正确地领导了全部中国革命。”

建国后周恩来就把工会、工商联组织作为统一战线的对象。这种认识是一种政治思维，强调宏观层面的政治引导，是一种自上而下、以我为主、为我服务的思维。社会组织的活动方式、价值理念、组织原则是一种社会思维，强调自治、自由、平等、自愿、公益等精神，是一种以社会为中心的思维。正如有位在中国长期从事社会组织工作的外国友人指出，“社会组织的本来功能是组织社会。组织社会的目的有两个：一是让社会上各种各样的普通群体互动、互助，培养一种互助的理念。让大家意识到，其实很多事情不需要别人，只要自己组织好就可以解决；二是在和其他部门谈判的时候代表某个群体的声音。因为很多问题都会涉及利益和机会的分配，政策制定的过程应该是谈判的过程，寻找一些大家接受的政策和发展方向。达成共识的前提之一是，在决定政策的时候让利益相关方参与到这个过程中来。但目前在国内没有这样一个正式的机制，管理社会是政府垄断的一个功能。”以统战思维来对待社会组织，这就窄化了党的战略视野。社会组织发展不仅是政治问题，而且还是经济、文化与社会问题。因此，执政党如果仅仅从政治角度看社会组织，就忽视了从经济社会文化层面来解决引导社会组织问题。

（本章完）