|第四章| 决策过程现代化_第四节 公共危机应对与危机决策
第四节 公共危机应对与危机决策
公共危机是当今各国政府都无法回避的课题。提高危机决策的科学性，是决策能力现代化的重要组成。与常规决策相比，危机决策的最大特点是时间紧迫和决策信息的高度不确定性。提高危机决策科学性，首先要从认识时间开始。
一、时间与决策科学性的关系
常规决策下，决策者可以从容、认真地分析各种不确定因素，提高对风险的判断和预测能力，从而提高决策的科学性。但时间并非越长越好，延长时限对于决策科学性的作用也是相对的，决策的效用永远只会在一个时间段内呈现递增状态。一旦超过了最佳效用时间点，决策效用就会呈现下降趋势，这是因为：①决策成本随着时间推移递增，处理时间越长，决策成本也越大，而决策的收益始终是有限的，因此，无限量增加决策时间只会带来收益递减，直接导致决策无效用。②环境变化也会使得一项决策的效用逐渐降低，甚至在一项决策还来不及发生既定结果的时候，决策目标和工作重心就已经转移，决策已经失去了存在的意义。③随着时间的延长，信息不断更新，或者出现更多的干扰因素，使得决策者的信息处理能力大幅度下降，从而降低决策科学性。决策过程中永远只存在一个最佳的时间点T（见图4-1），超过这一时间点时，决策行为所获得的效用就出现不确定性，有可能继续增长，也有可能出现效用递减的情况。
图4-1 决策时间与效用的关系
分析时间与决策的关系，需要再次借用“理性”概念，时间作用下的决策理性可以分为三种状态：
一是潜在有限理性。决策者有一个预设的“满意度”最大值，这个最大值的实现要求决策者在充分发挥认知能力的基础上，全方位考虑影响决策的各种不确定因素来确保决策目标的实现。
二是即时有限理性。在较短时间内，由于决策者难以对影响决策的各种不确定因素作出合理的预测、判断、加工和处理，认知偏差难以得到调整，满意度的实现程度较低。这种状态就是“即时有限理性”。“即时有限理性”可以视为决策理性的最低值。
三是实际有限理性。现实中的决策既不是较长时间也不是较短时间内实现的，通常要经历问题确定、信息搜索和方案选择等过程，这种决策的实际状态称之为“实际有限理性”。撇开效率而仅从理性的实现程度来看，“实际有限理性”是介于“即时有限理性”和“潜在有限理性”之间的一个参数值。
如果说潜在有限理性是决策的价值追求的话，实际有限理性就是决策实现的效果。当各种内外部因素匹配得当时，决策者所作出决策的实际有限理性可以等同于潜在有限理性，也就是理性程度的最高值；而当决策者对于决策问题认知不清，信息模糊，在较短时间内仅能凭借经验、直觉作出的选择时，实际有限理性也就是即时有限理性。这种关系可以用表4-1说明。
表4-1 时间压力下的决策理性程度
在时间紧迫的情况下，决策者主观认知偏差往往较大；在有效信息密度较小的情况下，决策者认知偏差度往往也较大；在环境干扰较大的情况下，决策者认知偏差也会较大。这几种情况并存的情况下，决策理性程度最低（即时有限理性）。反之，当上述因素同时走向另一个极端时，决策理性程度较高（潜在有限理性）。现实中决策主体所面临各种因素匹配并不会出现以上两种极端现象，匹配情况远远要比上述简化模型复杂，即便个别因素值出现较大或较小偏向，总体上的均值还是位于中等水平，因此这个时候作出的选择基本介于有限理性最大与最小之间的状态（实际有限理性）。
二、时间与危机决策的关系
在高度时间压力和信息不确定性情况下，决策者采用超常规程作出的决策就属于危机决策。但是不是所有突发性的事件都构成危机决策呢？答案是否定的。这里先要区分“突发性公共事件”“公共危机”“危机管理”三个概念。
“突发性公共事件”是指在某些状况下，由于缺乏准确预测或者有效预防而发生的危害公共利益与公共安全的意外事件。突发性公共事件通常由不可抗力引起，或者由于故意或过失原因等人为原因，或者是二者共同作用的结果，也就是人们常说的“天灾”和“人祸”。其特点包括突发性和公共危害性两个主要方面。所谓“突发性”是指无法事先预知或者设防。“那些能够预防的‘危机’都只能称为问题，只有那些无法预知的、被忽视的、具有颠覆性的意外事故，才算得上真正的危机”。所谓“公共危害性”是突发性公共事件与一般突发性事件的本质区别：我们每天都会面临各种各样的突发性事件，火灾、车祸、意外伤害等，但只有造成公共影响的事件才能称其为“公共事件”。个人或家庭遭遇的突发性事件只能属于个人或家庭的灾难，不属于“突发性公共事件”。相对于“危机”而言，突发性公共事件主要强调的是时间的不确定性，而“危机”除了时间因素之外，还包括组织对外部不确定因素变化带来压力和威胁的一种主观感知。突发性公共事件并不一定需要进行决策，或者说决策的危机性、困难程度并不突出。对于很多虽然具有突然性的特点，但事实上属于“常规性”、有先例可循的事件，例如高速公路连环追尾造成的大面积拥堵和交通瘫痪，交管部门采取临时封闭主要路段，引导车辆提前改道，同时通知医护部门及时救助伤者，追查肇事原因，通知相关人员家属等常规性措施就完全可以处理和应对。我们通常所说的“预案”一般是针对突发性公共事件处理而言的。“启动预案”的行为严格意义上来说不具有危机决策的特性，只是一种常规性决策。
那么，什么是“公共危机”呢？国内学者讨论并界定清楚的并不多。一般借用荷兰科学家罗森塔尔（Uriel Rosenthal）关于“公共危机”概念的界定，即“公共危机”是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键决策的事件”。国内学者在讨论“公共危机”概念时，往往把公共危机与突发性公共事件混同，认为凡是涉及公众安全的事件就是公共危机。实际上，危机是组织对于内、外部压力的一种主
观感受，这种压力体现在决策行为上就是时间压力，既包括由于事件突发性导致的毫无准备，又包括组织必须在短时间内作出应对处理，控制蔓延。有学者比较了“公共危机”“一般危机”和“政府危机”三个概念，认为“公共危机”是指影响范围广大，或对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下作出关键性决策的事件。我们认为，这一概念界定是准确的。
“危机管理”的概念是美国学者在20世纪60年代提出的，首先运用于国际政治和外交领域，80年代末，逐渐发展为公共危机管理理论和企业危机管理理论两个分支，前者以罗森塔尔和皮内伯格（Pijnenburg）为代表，后者以劳伦斯·巴顿（Laurence Barton）、史蒂文·芬克（Steven Fink）等为代表。亚洲金融危机、“9·11”事件以及“非典”爆发，使得我国公共危机研究飞速发展并取得了重要性的研究成果。大体来看，学者们关于危机管理概念的阐述有多种，其中最具代表性的是将危机管理视为一种过程管理，“所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防，处理和消弭危机。危机管理的重点在于：危机信息的获取和预警；危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复与重建；持续不断地学习与创新。”
危机决策是危机管理过程中最为重要的内容。有学者认为，“危机决策就是要求组织（决策单位和人员）在有限的时间、资源、人力等约束条件下完成应对危机的具体措施，在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，为了避免错失良机，而打破常规，省去决策中的某些繁文缛节，以尽快的速度做出应急决策。因此，危机决策是一次性的非例行的决策活动。”这一界定强调了组织在时间异常紧急的情境下，简化程序，快速决策。但是，危机决策并不等同于一般决策，不仅仅是决策程序的简化，还在于危机情境下，决策的理性标准遇到了严峻的挑战。突发性、紧急性使得决策信息搜集、认知判断和方案选择的时间都极为有限；危机的高度不确定性使得决策者无法进行有条理的、连续的、符合逻辑的分析和思考；危机的非常规性使得决策者既无先例可依，又无常规可循，理性思维中存储的路径根本无法满足有效解决问题的要求。危机决策属于不确定型决策的一种，需要决策者在尚未掌握准确而全面的信息，对决策对象自然状态和客观条件都不十分清楚的情况下，打破常规，把握有利时机，采取果断措施，防止事态的进一步蔓延。
通过以上分析可以看出，“突发性公共事件”和“公共危机事件”两个概念之间存在细微而重要的差别。突发事件产生一定的辐射效果才构成“突发性公共事件”，这种辐射效果被组织感知并产生重大影响之后才称之为“公共危机事件”，迫使组织在各种不确定因素影响下作出的决策，称为“危机决策”。现代社会，由于信息、资源和人员流动非常迅速，地区间、国家间的联系非常紧密，一个地区的危机事件常常会迅速波及其他地区或国家，使公共危机除了具有突发性、紧急性、高度不确定性和组织威胁性之外，还带有全球蔓延性的特点。这就使得危机决策非同一般，有自身独特的决策情境、过程、目标和条件，有特殊的国际化评价标准。
通常，人们为了简化表述，并不严格区分突发性事件、公共事件、危机之间的概念差别。但如果实践中，我们混淆这些概念，尤其是把制定预案作为提高危机决策科学性的解药，往往容易走入盲目决策的歧途。
三、提高危机决策科学性的方法
（一）解决注意力稀缺是提高危机决策能力的前提
绝大多数公共危机都有一个从量变到质变的过程，很多决策失当的主要原因是决策者注意力有限，错失了预防发生和控制蔓延的最佳时机。科学家在研究决策行为时，首先假定一种最为简单的动物，只能够进行三种活动：休息、寻觅和进食，并且只有一个需求（目标）——吃东西。假定在这种动物生存的空间里，食物的分布是零散、少量而有规律的。这个动物的视力（也即“注意力”）使它在任何时候都能看清周围一定视线范围内的景物。因此一旦发现食物，就会以最快速度奔跑过去。如果这个动物看见食物，而没有立即跑过去的话，就面临寻找下一个食物点花费较长时间甚至饿死的威胁。在这样的假定环境下，动物最合理行为方式便是：①随机探索，觅食；②一发现食物，便跑过去吃；③如果吃饱了，就把剩下的时间用于休息，而不是囤积食物。科学家分析指出，注意力是一种稀缺资源，决策者的注意力分配往往左右决策的方向 。
任何危机的爆发都有一个从量变到质变的积累过程。为什么很多本来可以通过常规手段处置的突发事件最终演变为公共危机，或者，由于决策者没有体察潜在的威胁，导致危机扩大蔓延呢？最主要的原因就是决策者的注意力分配出现了障碍。只有通过有组织、有计划、持续动态地对危机进行分类，把危机处理中具有程序性的内容及时归入“预案”范畴，从而把更多注意力集中到新发生问题的应对上。通过持续不断地学习和创新，提高危机管理能力。
（二）充分发挥非理性因素作用是提高危机决策能力的重要手段
我们在决策基本理论中提到，决策通常分为理性模式（也叫“逻辑型决策模式”）、非理性模式、有限理性模式三种。有人把理性决策、非理性决策模式称为“传统模式”“历史模式”，但实际上，这两种模式非但没有成为“历史”，反而在不同的领域发挥着越来越重要的作用。很多时候，经验型决策在快速、高效应对方面超过了思维型、逻辑型决策模式。“理性是逻辑指引下的思考，它可以更加广义地定义为问题的解决和批判的思考，但只有在强调了逻辑成分时，它才成其为有价值单独讨论的特定思想方法。无论知觉、想象、试错法这类活动有着怎样出色的成果，都是被排除在理性之外的。”
危机状态下，决策的首要目标是控制和隔离危机，最大限度地保护公共利益。在时间、信息、方案、
人力资源、技术等条件有限的情况下，决策者很难充分发扬民主，广泛征求意见，必须通过经验、洞察力和直觉等非理性手段作出决定。如果将危机决策中的各种非理性因素进行分类，大体包括以下三种：
一是认知能力。一是洞察力。危机情境下，不仅有效信息匮乏，而且大量谣言、错误信息充斥其间。敏锐的洞察力就是辨别信息真伪，透过现象把握本质的能力，而这种洞察力通常建立在决策者经验和知识积累基础上。二是发散性思维。危机情境下常规信息系统往往跟进不及时，要求决策者以现有的知识和经验为基础，从不同视角、不同层面对同一问题进行思考，并寻求创新和突破。
二是人格因素。一是价值观。危机决策的主体必须具有一定的自由裁量权，当决策涉及价值判断时，个人的价值观往往会影响决策的方向。二是情绪控制力。危机决策的时间制约对决策者会构成巨大的心理压力，情绪控制力会成为影响决策者科学态度、理智心态、信念的关键。三是决断力量。决策者的成长环境、以往经验等因素综合形成了一种判断力，影响决策者审时度势、当机立断。良好的决断力会帮助危机决策者准确地把握时机；较差的决断力则常常使决策者犹豫不决，导致危机进一步扩大化。
三是潜意识。人的意识分为先天和后天两种。先天意识来源于情感意志等方面；后天意识来源于个人的学习和经历。危机决策虽然打破民主择案程序，通过合法的事先授权或事后追认，使组织决策变为个体决策，但危机决策毕竟不等于个人决策，绝非完全意义上为个人行为。危机决策下的个体行为很大程度上来源于组织行为日积月累、潜移默化的影响力。决策者的行为并没有游离于组织制度结构框架之外超常发展，这就使得决策者容易出现某些“思维定式”，按照常规决策的思维方式寻找解决问题的路径。这种“思维定式”是一把双刃剑，一方面它可以防止危机决策中的个人情感因素占据主导，个人利益影响决策结果的公共性；另一方面它也限制、束缚了决策者把握最佳时机，打破常规，勇于创新的能力。
（三）加强常规制度结构建设是提高危机决策能力的根本
有没有必要建立专门的危机决策常设机构？从增强综合协调力和权威性的角度看，成立临时性的应急机构是有必要的。但从提高决策能力角度，设立专门机构则完全没有必要。应对公共危机原本就是现代政府的一项职责，设立专门常设机构等于让专业化的消防员不用救火，而只负责灌满水箱或者维修设备，丝毫不利于提高政府执政能力。
提高危机决策能力必须从常规的制度结构建设入手：首先，决策机制建设必须同决策过程联系起来，而不能简单遵循部门化的原则。其次，组织系统内部应划分高、中、低三个层次，每个层次都有相应的决策权。高层负责设计整个系统，确定组织目标并对组织行为进行监督，决策类型大多属于非程序化决策；中层负责管理和分配日常工作，大多是程序化决策；基层从事直接过程管理，基本上属于程序化、常规化决策。再次，结构设计要按照分工原则，但这种分工不是业务内容的分工，而是将整个决策系统分解为彼此独立的子系统，并尽量减少子系统之间的依赖性，使其有充分的决策权，以最大限度地分散决策。
“静态”的决策结构分为中枢系统、咨询系统、信息系统和监控系统四个部分。结构建设的关键是根据决策程序的需要，解决集权、分权和授权的问题。对危机决策而言，制度结构建设的重点是确立各种“紧急状态法”，解决常规决策下权力划分的灰色区域问题。制度结构建设的重点不是强化政府组织原有的系统，而是进一步加强“外脑”建设，逐步增加各种非政府组织参与决策的过程。虽然我国目前非政府组织发展缓慢，但非政府组织进入公共管理领域，实现政府职能从“全能型”向“治理型”转变毕竟是不争的潮流和趋势，尤其在公共危机应对方面，发挥非政府组织参与作用意义更为突出。具体参与的角度包括：
第一，参与信息搜集过程。非政府组织往往具有专业性强的优势，但目前实际参与政府决策，尤其危机决策信息搜集过程的潜力发挥不足。靠完成命题作文显然难以适应危机决策的需要，靠财政专项拨款也难以使一批民间“智库”真正独立成长。应着力发挥市场机制作用，采用课题招标、税收优惠等手段，扶持建立公共信息资源网络。政府信息深加工职能也应逐步转移到公共信息资源系统。某种程度上，政务信息加工也是政府部门对公共信息资源网络的一种软性投入。
第二，参与危机应急响应过程。政府部门在应对危机过程中，资源调配的灵活性和及时性往往受到各种因素制约，而大量非政府组织在此方面具有很强的灵活性。美国政府为实现第一时间调配物资应对突发灾害的需要，在各地都建立了应急物资储备库 ，同时，还利用商业运作模式，由生产或经营厂家管理维护部分物资，应急需要时以电子订单通知固定或不固定厂家，要求厂家在24小时或36小时内送达指定地点。对于物资管理过程中的正常折旧，由政府给予适当补贴。
第三，参与危机决策监督评价过程。具体包括公众协商、公众评价和信息反馈三个系统。近年来，各地多采取听证会的形式加强公众参与。这里姑且不讨论听证会的效果，仅就参与听证的人选产生方式就引来很大争议。非政府组织参与听证，既体现了公众性、民间性，又确保了专业化和专家化，应成为今后听证会的法定主体之一。公众评价系统主要由公众对决策效果进行评价和监督。相对于政府部门系统内部监督，这种外部监督首先要求与政府机构分开，其次要求权责分明，对责任人故意或过失造成的决策失误进行追究和问责。舆论监督是目前外部监督的主要形式，但力量过于分散，且容易产生“群体盲思”等激化情绪，干扰正常决策。非政府组织尤其是专业化的公共舆论机构参与评价，更有利于发挥社会监督公开、公平、公正的职能。信息反馈系统既可以通过政府部门系统内部来完成，又可以通过公众自身的舆情反馈机制完成。在目前我国各级政府信息公开机制尚不健全的情况下，发挥非政府组织舆情反馈作用，更有利于及时公开正面信息，防止谣言肆虐造成的不良影响。
（本章完）