|第四章| 决策过程现代化_第一节 决策的基本过程
|第四章|
决策过程现代化
任何决策都包含了决策者、决策目标群体、备选方案、决策环境、决策后果等相互关联的构成要件，这些要件连接起来也就构成了决策的基本过程。理论意义上的决策过程包括：确定决策问题、分析目标权重、拟定备选方案、方案评估选择、决策执行和效果评估。但实际上，决策的过程很难划分为几个彼此分隔而又相互联系的过程，而是前后继起，你中有我、我中有你，胶合粘连的一个整体。
现代科学理论认为，决策的过程实际上是一个识别问题和解决问题的过程，一般分启动、运行和终结三个步骤，就像下象棋的棋手一样，分三个步骤：①走法生成器，对所要考虑的连续走法进行选择；②评价器，决定每一连续走法的优劣程度；③终止法则，决定何时终止搜索、选定走法。为了使这三个部分形成一个联动机制，首先必须对棋盘上所有的棋子进行评价、计分，给每个棋子设一个约定值（例如：卒=1分，马、象=3分……），只有这样才能计算并判明各种走法的得失权重。其次，必须有一个触发机制，与终止法则相配套，当一个行为达到接近最佳状态的边界时，立刻反弹回来，转向进入下一轮决策方案选择。
这就引出了一个问题——什么是“最佳步骤”，哪里是“最佳位置”？
实际上，这与决策者主观动机和周边环境密切相关。从这个意义上来讲，决策的真实过程可以分为问题导向、答案导向、权力博弈型决策。从决策者与决策目标群体关系来看，决策的过程同时也是一个决策者、执行者和目标群体之间，评价解释、调整修改的过程。
决策最神秘、透明度最低、最缺乏控制的部分是决策过程。决策现代化、科学化、民主化、法治化的关键，也正是推进决策过程阳光、公开、透明、监督和参与。
本章首先介绍决策的理论过程和实际过程，然后围绕决策过程法治化，分前、中、后三个阶段，讨论决策过程中一些重要的制度环节设计。围绕决策过程公开的问题，讨论如何做好宣传，建立“新闻发言人制度”。
在高度时间压力和信息不确定情况下，决策的过程被简化，这就是危机决策。很多人认为，提高危机决策科学性的办法是加强预案建设。但实际上，有预案的决策谈不上是危机决策。提高危机决策科学性的真正办法，是有效实施危机管理，不断完善常规的决策体制机制，加大危机授权力度，充分发挥非理性因素，提高危机决策的科学性。
第一节 决策的基本过程
一、决策的理论过程
（一）决策问题的确定与分析
任何决策都是围绕问题展开的。对问题本身以及周边环境进行观察、分析，收集第一手资料，筛选问题，排除非决策问题，对决策问题的主次进行辨别，去粗取精、去伪存真、由表及里，就可以找到最关键、最迫切、最紧要的问题。而对于问题产生的原因、背景以及问题涉及的广度、深度、走势等进行分析，既是一种过程更是一种方法，如何运用正确的分析方法是提高决策科学性的关键。
（二）确定决策目标及权重
决策除了解决问题之外，更重要的是要考虑决策结果对公众和社会的影响，考虑政治、经济、文化等综合因素，考虑如何实现公正、公平和公开。目标确定后，决策者必须根据目标要求，进一步确定标准，哪些因素与实现目标相关，在这些因素中哪些更重要，哪些具有优先权。
（三）拟定备选方案
拟定备选方案就是以决策目标为导向，在全面调查研究的基础上，运用适当的方法，设计各种可行性方案。一般来讲，备选方案应该有多套，不同方案之间应该有一定的互斥性，这样才便于选择。任何一个方案的设计，基本上都遵循两个步骤：一是勾画轮廓，抛开细节的束缚，从全局出发，多层次、多角度地敞开思路。二是轮廓加工，使之具体化，把所有细节因素都考虑进去使之具备可行性，如果感觉轮廓设计本身不合理，可以推翻轮廓重新开始。
（四）方案评估与选择
选择最佳方案的前提是必须对所有拟定方案进行综合全面的分析。可以从决策过程与目标的相符程度、成本效益、风险性等几个角度进行分析。在这一阶段进行的评估称为“预评估”，方案必须基于预评估结果的综合，而不是单纯从某一角度出发进行选择。完美无缺的方案是没有的，往往综合各种因素考虑之后所得出的结果既非预先所料，又非事后评估的“最佳”方案。
（五）决策执行和评估
决策执行作为一项具体操作活动，必须建立在统一指挥、明确分工的基础上，制定合理的实施标准、严格的检查监督程序。即便如此，决策在最终执行过程中还是会面临很多问题，这主要是由于决策制定与实施的环境发生了变化、出现了新的情况或者引发了新的问题，而这些都将对决策能否顺利实施产生重大影响。为了解决新出现的情况和问题，需要一个强有力的中枢协调机构及时、准确地加以引导，化解冲突与矛盾，对原有决策进行修正和完善，把新出现的且事先没有预料的因素考虑进去，从而保证决策实施的顺利进行。
决策执行并非决策过程的终结。决策评估既是上一轮决策过程的重要组成，又是下一轮决策过程的开始，这时候的评估又称为“回馈评估”，评估的内容主要是决策执行的效果，即决策执行的实际效果与决策目标之间所发生的偏差。作为单一决策的最后一个环节，评估所得出的结论将成为新一轮决策的参考资料。
以上表述的决策过程，是一个理想的模型，实际上，真正在决策过程中，很难分清某一个环节与下一个环节的界线。
二、决策的真实过程
决策的实际过程可以分为问题导向型和答案导向型两种。同时，决策的过程又是一个权力博弈的过程，组织中各种利益集团讨价还价，相互冲突，最终达成妥协。从决策链上一决策到下一决策前后继起的关系看，决策的过程实际上也是一个决策评价、解释的过程。
（一）问题导向型决策
多数时候政府决策是由“问题”引发的。例如，2016年3月，山东警方破获5.7亿元非法疫苗案，不仅涉事人员受到刑罚，45家涉案企业被通报追责，而且国务院通过关于修改疫苗流通和预防接种管理条例的决定。再比如涉及“看病难，看病贵”问题，涉及教育公平，“买房难，买房贵”、房地产市场泡沫等问题，国家几乎每年都会出台相关政策。如果把每年的政府工作
报告主题进行一个对比，会发现，相当一部分篇幅用于解决类似问题。
问题导向型决策又称为消防队“救火”式决策，通常表现为非连续、跳跃式的过程——决策行为的启动、调整完全取决于“满意度”的设置点。当“不满意”状态出现或达到一定临界点时，组织便会启动搜索机制，寻找新的解决方案。当达到“满意度”的基本要求之后，决策行为便会暂告中止。有的情况下，“满意度”的设置是量变到质变积累的结果；而另一些情况下，“满意度”设置是以某一个时间为节点—— 一年或两年，或者行政首长任期届满即告行为终结。
目标注意力偏好是影响决策的深层原因，美国经济学家詹姆士·马奇指出，“注意力是一种稀缺资源”。组织的目标和注意力分配往往左右着决策的方向。一段时间内，组织对某一类问题的关注度较高，会加大发现问题的可能性，从而提高在该领域作出决策的概率和效率，而对另一领域关注程度的减少则会降低在该领域作出的决策。时间压力是影响问题导向决策的又一重要因素。如果时间充裕，决策酝酿的程序通常更加复杂。如果只允许短短的十几分钟时间，决策行为来不及充分酝酿，依赖决策者主观判断和直觉的程度会更大。如果决策涉及宏观问题，酝酿的过程一般很长；如果仅发生短期、局部效应的话，决策时间往往会缩短。
问题导向型决策的优点是有利于迅速地调动人力、物力、财力，解决问题，尤其在应对突发性公共危机事件时，可以暂时搁置其他矛盾，凝聚各方面力量解决关键问题。但问题导向型决策的弊端也是显而易见的：首先是决策的滞后性和被动性。很多问题的出现其实都有一个从量变到质变的发展过程，由于决策注意力分散，甚至是某些政府部门官僚主义作风，采取放任、不作为的态度，导致本来可以常规决策的事情，发展演变成为突发性公共危机，不得不“头疼医头，脚疼医脚”。其次，容易造成决策成本高昂。集中力量扑灭问题必然会影响正常开展工作的人力、财力、物力投入，影响整个社会的协调发展。再次，难以铲除问题的根源。问题导向型决策最大的困惑是如何判断问题是否解决。如果以淡出公众关注焦点，政府决策首长任期届满为终结点的话，很多决策会变成虎头蛇尾的烂尾工程。
（二）答案导向型决策
所谓“答案导向”是指政府部门有意识地采用新技术、新手段或者转变认识角度、提高认识水平，从而主动发现问题、解决问题的过程。“答案导向型决策”带有理性设计的色彩，但并非所有答案导向都是理性或者科学的。答案导向型决策往往受体制机制影响较为明显。首先，它与制度环境有着密切关系。19世纪末20世纪初，美国“制度学派”提出“模仿机制”概念，认为在一定环境下的组织机构会“盲目地”采取很多措施制造“答案”“，带着问题”启动决策行为。最典型的例子就是上级部门设立一个机构，下级部门也职能同构，相应地设立一个机构，进而这个机构就会具有自我膨胀职能，制造问题，截留权力。其次，答案导向型决策与组织结构密切相关。同一制度环境下的各级政府部门，基本结构设置往往趋同，进而决策行为和模式也基本近似。
答案导向型决策与问题导向型决策是相对的。如果说前者是“救火式”，后者则是“未雨绸缪”式。前者可能由某一过程当中的具体问题引发，后者则可能是与该过程毫无关联的制度、环境因素的产物。前者与组织目标、注意力偏好、时间压力关系密切，后者则与组织制度、结构、环境等因素关系紧密。
（三）权力博弈型决策
决策是一个对利益进行分配和再分配的过程，因而往往也成为一个利益团体之间讨价还价、相互妥协的过程。改革开放前，中国社会只存在与公有制密切联系的两个阶级和一个阶层，即工人阶级、农民阶级和知识分子。改革开放后，随着经济社会的转型发展，社会阶层分离出了很多新的构成。原有的“两阶级一阶层”局面被打破，从工人阶级中分化出各级党政机关干部、公务员、国有企业管理者阶层，教育、科技、文化、卫生等事业单位工作人员阶层，第二、三产业从事生产服务的工人阶层和个体工商户阶层，私营企业主阶层等。从农民阶级中分化出农业劳动者、农民工、雇工、个体劳动者、个体工商户、私营企业主、乡镇企业管理者阶层等。这些新阶层不是截然分开，而是你中有我，我中有你，相互交织，相互作用影响。年轻化、知识化成为新阶层的明显特征。同时，新阶层也是社会收入的中坚群体，是一支充满创造力和参与度的力量。据《瞭望》杂志报道，我国新社会阶层从业人员超过1.5亿，约占总人口的11.5%，掌握着全国半数以上的技术专利，掌握或管理着10万亿左右的资本，直接或间接地贡献着全国近三分之一的税收。新阶层新利益团体的出现，必然要求政治生活反映其利益诉求，这就是决策民主、程序公开透明。
从“利益”的形式来看，包括个体利益、群体利益和公共利益。单纯的个人利益主张如果不借助公权力，往往容易被其他利益形式所掩盖，或者在与其他利益的竞争中被忽视。群体利益如果没有经过外在整合，也会处于松散状态，基本上没有话语权和执行力。公共利益是集体内全部（或绝大多数）成员的一致利益，也是绝大多数决策的目标指向。从个人利益、群体利益到公共利益的整合，是一个十分复杂的过程。由于利益的复杂性以及地域、人口等方面原因的限制，极少出现利益沿着个体、群体，再到公共或者国家利益流水线式的整合过程，而往往是一个由相互冲突、相互妥协，一方或多方折中占据主流的过程。
权力博弈在决策过程中最集中的表现为决策信息的获取和占有。信息对于决策具有异乎寻常的重要影响，特定的信息占有可能意味着特定的利益获得。在政治领域，政策信息占有上的差异常常意味着权力的大小；在经济领域，信息的独享可能带来经济上的利益；而在社会领域，知晓别人所不知的信息也常常是具有较强社会影响力的标志。
决策过程中权力博弈又表现为成本计算。决策中枢成员通过分析自身在利益关系中所处的位置，结合各种外部制约条件，逐步确定在决策博弈中的行为取向。美国经济学家罗伊·拉德纳（Roy Radner）曾指出：“如果博弈者的目标不是追求最优的报偿，而仅仅是满意水平的报偿，那么采取针锋相对的策略就是合理的。”这句话暗含的意思是，在权力博弈过程中，人们总是在追求理想的最佳结果，而决策结果的达成，往往是博弈
一方或多方妥协的结果。也就是说，权力博弈最终往往是以牺牲一方或几方利益达成的方案。实力强大的利益集团有着突出的自我利益的整合、表达和追求能力，通过政治参与，掌控话语权，强调本群体利益在公共利益中的地位，影响公共利益构成的表面形态。如果没有有效的制度保障或约束，组织其他成员很有可能会在强势利益集团的压力下屈从。有效的约束主要来自于明确的政治制度，如成文的宪法和法律，同时民主、自由的政治文化环境也会在一定程度上起到规范作用。
通常意义上，组织中个人利益与组织利益之间既不是完全一致，也不是绝对冲突的，而是部分一致、部分矛盾。因此，组织成员之间的决策博弈行为很少会出现单纯的正和、零和或负和局面，而更多地表现为一种变和博弈形态。总体上看，决策博弈是发生在相同博弈主体间的重复博弈过程，随着博弈标的的变化，利益团体之间时而合作，时而竞争，也正因为如此，才会出现一个长期的平衡博弈关系状态，才会有一个相对稳定的组织结构。
（四）决策评价解释过程
理论上讲，决策过程中信息的搜集应该是中立的、明确无误的。但实际上，决策信息的选择不仅是策略性的，受政治利益支配的，而且在决策过程中常常会出现各种信息不对称现象。混沌理论 指出，决策过程不仅信息的意义是模糊不清的，而且，由于政府决策目标往往是权力博弈和政治妥协的结果，因而目标也具有不确定性。同时，由于政府部门注意力分配不同，参与决策的模式也是不确定的和变化的。因此，决策的过程并不是一个简单清晰的过程，而是一个需要通过评价、解释，不断调整、改进的过程。从另外一个意义上理解，现代意义上的民主决策是一个不断游说、动员、说服、协调和平衡各方利益的过程。由于社会成员利益多元化，任何一项决策从进入议程，到选择方案，再到执行过程，政府部门都必须随时随地保持与社会公众，尤其是决策目标群体的互动，既获得公众的支持，又动员公众参与决策，确保决策目标最终实现。
这里，我们不妨把决策的评价与解释作为两个彼此分开，而又前后相继的行为来理解：“评价过程”主要针对决策执行的效果进行评估，既包括对决策成本/效益、风险性和社会稳定性的评价，又包括决策执行实际效果与决策目标之间偏差的评价。“解释过程”主要指政府部门在形成决策目标及择案规则的过程中，为保证组织内基本目标指向一致，保证组织外部环境更加有利于决策结果的执行，而对决策问题内容及相关因素进行说明、修正的过程，简单来说，就是政策宣传和调整。
并非所有的决策行为都必须经过决策评价、解释过程，很多常规性、经验型的决策往往越过或忽略评价、解释过程，直接进入择案、实施环节。但对于一个复杂、完整的决策行为而言，评价与解释的过程不仅客观存在，而且越来越成为一种形式的保障，形式取代内容的趋势日益明显。实际上，决策的评价与解释是一个整合各种利益团体及社会公众诉求的过程，更是一个组织为发展赢得空间和环境的过程。
决策评价过程有以下基本特点：
一是评价标准的相对性。任何评价都需要借助一定的标准来完成。不同的评价主体会对同一事实采用不同的标准进行评判，进而产生截然相反的评价结果。20世纪30年代为挽救美国经济危机实施的罗斯福新政在执行过程中，遭到来自不同的利益集团的指责和批评，如果仅仅从煤钢托拉斯的利益标准出发，抑制通货膨胀的紧缩决策无疑是错误的，然而，从挽救国家经济的角度出发，国有化的经济决策却是正确的。
二是评价事实的局限性。决策是一个包含了决策者、决策目标、备选方案、决策环境、决策后果的综合过程，即便是决策评价标准本身，也存在多重内容，如：决策结果是否与目标偏离，决策成本/效益计算是否合理，决策环境综合影响等。评价在某一环节的权重加大，就有可能导致不同的评价结果。
三是评价结果的动态性。这里的动态性是指决策评价随时间推移的易变性。任何一种社会行为的评价都是相对的。人类历史上每一项具有划时代意义的创举在当时、当地的环境评价中都备受非议，然而事实证明，如果没有这些独创性的研究，社会就不可能进步。这说明人们的世界观和认知能力处在不断的发展变化之中。通常，创新者总是自身观念更新最快的人，而绝大多数社会公众只是充当新观念的抵触者或接受者。
决策的解释过程有以下基本特点：
一是决策解释的锚定性。决策解释往往在受众中产生一种锚定效应（Anchoring Effect），使受众不自觉地根据这种“锚定”初始值进行选择和判断，这也就是所谓的“晕轮效应”。有人曾做过一组实验，分别让两组学生对同一张画像的主题作出判断。对第一组学生的解释是，这是一幅出自艺术大师笔下的作品；对第二组学生的解释是，这是一幅普通的自创作品。从两组学生的反馈意见结果来看，第一组的学生对画像主题和艺术价值的判断普遍高于第二组。我们很难简单地下结论究竟是第一组的意见更能反映事物本质，还是第二组更能反映事物本质，因为他们都有先入为主的主观因素。西方社会政治团体花费高昂成本解释和游说，正是为了引导公众支持自己的主张。我们讲，“三分靠工作，七分靠宣传”，也是强调政策宣传在决策过程中的重要性。
二是决策解释的利益性。与决策评价一样，决策解释的过程也因人而异。不同的利益团体往往从各自利益角度出发，对同一信息作出不同的解释，这一方面表明他们的认知受到其地位、视野的影响，另一方面，也表明不同团体利益指向上的差别。政府决策的过程是一个政治的过程，对不同利益需求要通过沟通协调的方式进行协调。这种协调既可以通过权力分配（投票权重的分配）实现，又可以通过决策解释实现。谁掌握了在组织内部的话语权，在组织外部争取舆论的主动权，谁就赢得了组织的决策权。
三是决策解释的适应性。在权力博弈的过程中，决策结果往往是双方或多方达成的最终妥协。因而，任何一个决策解释的内容、方式和推行强度都不是一成不变的，而是不断调整、修正的。在极个别情况下，后一决策推翻了前一决策，或者决策最终结果与目标发生了严重偏离的时候，为了保持决策效力的连贯性，组织往往需要花费相当大的成本用于解释。解释的过程并不是消极的，而是在解释的同时，不断地进行着目标修正和调整。
（本章完）