|第三章| 决策体系现代化_第五节 执行系统：突破“中梗阻”
第五节 执行系统：突破“中梗阻”
习近平总书记在2015年2月主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议时强调，要处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系，突破“中梗阻”，防止不作为，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。
所谓“中梗阻”现象主要是指决策执行过程中，因为各种复杂因素影响，导致决策变形、走样、断章取义，甚至出现上有政策下有对策，严重偏离决策目标，导致政令不通、执行不力、效能低下的现象。《人民日报》刊发社论指出，近年来，国务院相继取消和下放了数百项行政审批事项，但很多改革措施在基层大打折扣：中央决定取消的职业资格许可认定，到省里还要开会研究讨论；公安部说孩子出生就能办户口，有的地方却没有准生证就不给办；财政部、国家发改委发文统一取消档案管理收费，有些地方却还在收取数十元的费用……“国务院都过河了，地方政府还在摸石头。”网友对简政放权中，中央与地方的“温差”吐槽不断。
一、影响决策执行力的原因分析
（一）决策客体
决策的客体是公共事务，而公共事务的性质在很大程度上影响到决策的执行力。性质单一，涉及的领域和范围较小的决策，执行起来往往相对比较容易。而牵连因素复杂多变，涉及问题连锁性强、持久性长的决策往往执行困难较大。2015年上半年，叙利亚、利比亚等中东、北非地区由于战乱不断，加之“伊斯兰国”极端组织横行猖獗，使得大批难民从土耳其、塞尔维亚涌入德国等欧洲发达国家，形成了二战以来最大规模的难民潮。沿途国家一开始也采取拦截措施，但面对越来越多的难民，这些国家索性睁一只眼闭一只眼，放任难民过关。面对疯狂涌入的难民，发达国家一开始以“打击非法移民”为由，筑起海陆空的防卫高墙。2015年9月4日，媒体曝光一张叙利亚3岁小男童溺亡海滩的照片后，震惊世界。迫于舆论压力，欧洲各国政要纷纷表态，有条件地放宽难民入境政策，随即又采用名额摊派的办法平衡各国压力。事实上，难民压力早已有之。只不过矛盾的焦点在于欧盟各国经济发展不平衡，新加入欧盟的国家没有得到预期援助，希腊债务危机使得欧盟内部出现新一轮的信任危机。“接收”还是“拒绝”这样的选择，对欧洲各国来说，不仅是一个本国民生与国际人道的矛盾问题，而且是一个欧盟国家之间早就蓄积已久的矛盾问题，更影响到欧洲与美国、欧洲与中东北非持久关系的问题，各国政府不仅决策难，执行更难。
（二）决策要素
决策要素包括“事实要素”和“价值要素”，具体又分为目标、价值观念、方法、程序、环境、方案等。每一个要素都会映射到执行环节影响其效力，以下我们举例说明。
1．目标
决策环节与执行环节的目标必须是一致的。目标正确与否直接影响到执行效果：如果决策目标本身就是错误的，偏离了公共服务的宗旨，执行效率越高，越南辕北辙。决策目标正确，能够促进生产和生活发展，能够让老百姓真正看到实惠，执行过程中遇到的阻力就会小很多，决策效果可以得到充分体现。目标明确与否直接影响执行力：目标明确，便于执行者掌握指令，避免因笼统含糊而引起的误解。反之，目标越是模糊，越不容易在执行中有效实施控制。
2．方案
任何一项决策都会涉及公共利益的管制和分配，任何一种分配方案都必须做到合情、合理、合法。由于每个人的价值偏好不同，很难形成完全一致的判断和选择，合乎大多数社会成员共同利益、合乎公序良俗的方案一般来讲都能够比较顺畅地贯彻实施。某种程度上，执行的过程也是一个在全社会凝聚共识，通过不断地普及、宣传，赢得老百姓认同、支持的过程。内容和程序合法，同样至关重要，只有具备法律的权威和效用，才能得到法律的保障，减小执行过程中的各种阻力。
3．资源环境
决策执行离不开四个方面的基本保障：经费、人员、信息、权威。没有充足的物质资源，任何决策都难以贯彻落实。经费虽然是执行的动力，但并不是唯一的杠杆，投入多不意味着产出回报就高，这其中需要进行有效的管理和控制。人员是决策执行的第二大资源，决策执行需要具备相应素质的人员完成。但并不是说动员力量越广泛越好，很多时候人多反而力量越弱。为贯彻一项决策而专门成立一个机构，造成机构臃肿、人浮于事的现象经常是决策执行的“并发症”。有效的信息沟通是执行者准确领会决策意图的关键，很多情况下，执行不力往往由于上下左右信息不对称，彼此关门造成。最后，对于执行者而言，权威也是一种资源，是临机处置、阵前指挥、协调各方面资源的保障。中国古代“将在外君命有所不受”，表达的就是执行者应具备相应权威的意思。
（三）执行部门自身的队伍、结构和文化
决策执行是一种典型的组织行为，必须依托一个坚强有力、行动高效的组织体系。很多媒体、学者将“中梗阻”现象归结为机关守门的科长、处长等中层负责人个人水平和素质 ，这种理解未免过于偏颇。按照韦伯的科层制结构理论，整个政府部门纵向结构不仅是一个“上下级”体系，更是一个“目标—手段”链条体系，上级部门的“手段”，就是下级部门的“目标”, “总目标”可以经过层层分解，成为若干的“手段”，进而形成一个大“目标—手段”链条体系。任何一级政府部门内部，都不存在绝对意义上的“基层”或者“中层”执行者，每一个人都应当参与决策执行，决策者自身也必须置身于推动执行的过程中，才能不断发现问题，及时作出评估和调整。在大的“目标—手段”执行链条上，执行系统的结构、执行队伍的素质和效率对执行效果起着关键作用。具体来看，下列因素会对决策执行部门造成影响。
1．执行部门的结构状况
管理层级和幅度是结构体系的两大指标要素。一般来讲，幅度越大、层级越多，决策信息传递出现偏差的概率就越高，决策执行虚化和扭曲的可能性越大。执行系统结构统一性、完整性和设计科学性直接影响到信息传递的准确、及时和便捷，直接关系到成员工作的协调、有序，最终决定着决策执行的效率和效能。
2．执行者的素质和态度
任何一项决策的执行都必须落实到个体身上，执行者在执行决策时，具有很大程度的自由裁量权，这种裁量权表现为执行者对决策事项的轻重权衡，缓急斟酌，以及做出相应调适的状态。裁量权的使用，有时依赖于执行者的责任心、投入程度以及创新精神、管理能力、政策水平等。一般来讲，执行不利的常见原因是执行者对决策目标和方案缺乏认同感或者理解错误、政治或业务素质不足等，但也不排除由于个人利益、局部利益因素，阳奉阴违，甚至公开抵制决策执行的情况。
3．执行文化
积极、高效的执行文化是直接影响和塑造每一个成员执行力的关键因素，甚至比刚性的纪律规范更具有约束力。执行文化能够像吸铁石一样把整个部门的成员凝聚在一起，使组织保持良好、团结的状态，鼓舞士气，形成积极进取的态度和顽强奋斗的精神。现代管理心理学研究表明，组织的凝聚力和高效的工作精神与员工薪酬激励机制一样，对提高组织绩效有着重要作用。影响执行文化的因素很多，归纳起来主要有：①核心人物的影响力；②组织成员对组织目标的认知和认同；③组织成员对组织利益和个人利益的认识，以及利益分配均衡的程度；④组织成员的荣誉感和心理满足程度；⑤组织内部人际关系和谐程度；⑥组织内部解决冲突的能力，即组织和谐度。
4．纪律和制度保障
这种制度保障主要体现在两个方面：一是保证执行权行使的相对独立性，不受外界干扰。由于历史和现实的诸多原因，我国执行机关或人员在行使执行权时往往受到其他政府部门、社会组织和个人权、钱、情关系的干扰。西方三权分立国家，为保证执行权的相对独立，专门设置了执行局。这种制度设置能否适用我国，将在后文进一步讨论。二是权责同构，完善激励和监督机制。决策执行的根本目的是要保证公共利益的最大化。任何违背公共价值取向的执行行为，都应当受到责任追究。而执行问责的基础是实现“权力—责任”同构，一要对执行者充分授权，明确权力的边界，对执行效果显著者在物质上、精神上给予奖励；二要加强“内部—外部”相结合的监督，实行责任公示，即通过制定法律法规、发表责任声明、发布新闻稿公开政策执行相关责任规定等形式，提高决策执行的透明度，加大执行监督力度。
（四）社会公众的支持和参与
决策能否发生既定效力，并非政府部门决策者、执行者一厢情愿，而需要决策目标群体的理解、配合与支持。目标群体配合，甚至主动支持的情况下，决策执行往往比较顺畅。反之，目标群体采取不合作，甚至对抗措施，决策也难以推行。社会公众对决策认同、支持、顺从主要取决于以下因素：
1．政治参与的主动化程度
公众政治参与越强，越容易与政府形成较为密切的沟通与认同。对政府的信任，对法治的遵从，是一个社会高度参与、协商民主的必然结果。发动群众，依靠群众和走群众路线一直是我们党的优良传统。革命战争年代，毛泽东曾指出：“我们的政策，不光要使领导者知道，干部知道，还要使广大的群众知道。”“在我们一些地方的领导机关中，有的人认为，党的政策只要领导人知道就行，不需要让群众知道。这是我们的有些工作不能做好的基本原因之一。”遗憾的是，这种好的认识和好的传统越来越少，越来越乏力。信息越不对称，公众参与度越低，决策的执行度也越差，或者所谓“执行”只是雨过地皮湿，根本没有达到决策的初衷和目标。
2．决策本身的法律强制性
政府决策是国家意志的体现，多数情况下，决策都以法律、法令、政策等形式予以公布，本身就带有强制执行性的色彩。对于拒不执行政府决策的个人可以依法强制执行并对当事人予以法律制裁。随着近年来城市化的加速，因拆迁补偿难以达成一致产生的“最牛钉子户”不断见诸媒体。一面是城市总体规划的执行压力，一面是各种媒体记者“长枪短炮”的舆论压力，政府部门拆与不拆都陷于尴尬。2013年，媒体报道，北京市海淀区人济山庄小区内一栋26层的居民楼，楼顶加盖2层别墅，“气势宏伟”酷似一座人造“花果山”。事实上，早在2009年，城管部门就已介入，但由于业主一直“躲避执法”，所以直到媒体报出，才最终得以实施强制拆除 。在有的地方，因为野蛮拆迁导致群众上访，而在另一些地方则是“最牛钉子户”在城市中心当拦路虎。如何在兼顾弱势群体利益的前提下，打击不法分子嚣张气焰，确实是决策执行应当研究的问题。
3．情势变迁
任何决策都有时效性，随着时间推移，一些决策会淡出人们的视野，一些决策会被证明有利或有悖于社会发展。决策科学家们曾经分析过这样一个案例：美国某学区改革有A、B、C三个备选方案，由学生家长组成的全体会议讨论决定。起初，A方案得到大多数人拥护。许多人认为A方案已成定论。但是，经过几个月的讨论，最后投票的决策结果是只有少数人认同的C方案。那么，为什么一个不被人看好的方案反而被最终采纳呢？科学家研究发现，在决策过程中发挥微妙但又起决定性作用的是注意力问题。在长达数月的决策过程中，会议频繁，许多参与者中途退出。认同A方案的人认为胜局已定，因此没有积极参与随后的跟踪过程。而主张C方案的人虽然是少数派，但他们多为中产阶级家庭，许多人不需要正式工作，有充分的精力投入这个决策过程中，始终积极参加方案选择的讨论。经过几个月旷日持久的讨论，到最后的表决时，支持A方案的人中只有一小部分人仍然参与这个过程，而支持C方案的人则大多坚持了下来，因此取得了胜利。
二、中国能不能走“决策—执行”分离的道路
党的十八大报告提出，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。很多学者据此提出，中国也应当仿效西方政府改革模式，探索决策和执行分离，并且按照这种思路推进大部制改革。这种提法是否可行？我们先来分析西方“决策—执行”分离的理论和实践道路。
（一）西方“决策—执行”分离的理论和实践道路
西方国家决策—执行分离基于三权分立的国情基础和“政治—行政”二分的理论基础。“政治—行政”二分理论的代表人物之一，美国学者古德诺（Frank Johnson Goodnow）认为，政治行使的是决策职能，代表着国家意志，而行政则是国家决策的执行。因此，政治与行政是可以分离的。具体来说：第一，国家行政机关的职能分为政治职能和行政职能；第二，行政机构之间的分工并不像政府职能分工一样清楚，因此“政治”与“行政”必须在一定程度上达到调适；第三，行政更多地表现为事务性、程序性和可操作性的工作。
基于政治和理论的基础，西方国家“决策—执行”分离实践以美国和英国为代表。
1．英国的分离改革概况
英国是传统的议会主权和君主立宪制国家。政府部门是议会的执行部门，不需要另外选举产生，中央政府由首相、内阁和来自下议院的部长组成，其职权受议会节制。各部部长的法律授权极大，可以制定规章、批准协定、任命官员。这样的制度设计使得决策与执行经常混淆，执行人员自主权利少，决策执行效率普遍不高。针对这一弊端，1988年，撒切尔政府批准《政府管理改革：下一步行动方案》（The Next Steps-Improving Management in Government）。方案首先对政府的行政职能进行了重新定位，把政府的主要精力放在决策而不是具体执行和提供公共服务。其次，在中央政府各部建立执行局和决策核心司，执行局专门负责政策执行，决策核心司则帮助部长负责核心决策事务。执行局与政府就目标、职能、任务等内容与政府签订协议或资源框架文件，政府除按协议或框架文件内容定期对执行局的绩效进行考核评估之外，不得干预执行局的日常经营活动。最后，执行局实行首长负责制，首长职位公开竞聘，其任期通常为3—5年。到1995年，英国近三分之二的公务员转到一百多个执行局工作。2006年，执行局的总数达到125个，随后，由于财政等原因，开始合并裁撤。但总体看，执行局改革已深入人心，超过80%的用户对执行局的效率表示满意。
2．美国的分离改革概况
美国是较早探索建立“执行局”的国家，20世纪50年代就出现了大量独立的执行机构。这些独立行政机构以独立的委员会或公司形式出现，不隶属于政府各部，却有权协助政府处理一些复杂的事务，如社会福利、社会保障、社会服务等。这种“外包服务式”的独立行政机构在改革初期取得了很大的成就，在美国的经济、社会生活中占有重要地位，成为美国政府结构中一种不可缺少的组织形式 。1993年，克林顿上台以后，进一步启动了所谓以企业家精神“重塑政府”运动。克林顿认为，有效的政府应当实现“掌舵”与“划桨”相分离，政府只负责“掌舵”，而“划桨”的任务应当移交给下级政府或政府以外的主体。实际上，这也就是将决策与执行实现二分，政府负责决策，把握宏观方向，下级部门或者其他社会主体以签约服务的方式负责执行。具体措施有三项：一是打破垄断放松管制，实行私有化。继20世纪70年代放松证券、航空、通讯管制后，又采取一系列的措施减少政府对经济的干预，更多地依赖私营部门完成各项协调执行措施。二是实行“新联邦主义”，积极推行自下而上、简政放权模式，扩大州和地方政府职权。三是发起绩效改革运动，全面提升工作好、花钱少的政府能力。由于已经具备了大量独立的执行机构，美国新公共管理运动改革的重点不是促进决策执行分离，而是围绕决策、执行、监督“行政三分制”进一步简化机构层次，强调顾客导向和市场服务。这种趋势一直延续至今。
总体来看，西方国家决策与执行分离改革的方式，因各个国家的体制、背景与发展情况不同，表现形式也各不相同。经过探索形成了两大类型：一是以英、美为代表的绝对分离派，决策与执行彻底脱钩；另一类是以俄罗斯、新加坡、韩国等为代表的相对分离派。执行局改革在打破大一统的文官制度方面取得了积极的实效，从出发点来看，通过借鉴商业管理的经验，实现决策与执行职能剥离，专业化的事情交给专业的部门来办，以最大限度地减少政府管理成本，提高绩效，这些无疑都是“决策—执行”分离的优点。但执行局改革同样带来了新的弊端，那就是所有政府部门都无一例外地在“权力外包”的同时，将本来应当承担的责任也一起“外包”了出去。任何一个私营部门都不可能做到像政府部门一样，承担由于决策执行失误造成的巨大公共损失。
（二）中国不宜照搬西方“决策—执行”分离的道路
与西方“决策—执行”分离改革相比，我国现实国情存在诸多差异。
1．政治制度不同
我国的根本政治制度是人民代表大会制度，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，人民代表大会负责，受人民代表大会监督，属于议行合一政治体制，与西方国家立法、行政、司法三权分立截然不同。从中央政府与各部委、地方决策关系来看，虽然各部委、各地方基本属于执行性决策，但在具体执行过程中，也必须根据各部门、各地方的实际状况，进行有效的调整。就我国的国情和改革方向看，“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”，不是要削弱或者剥离政府权力与责任，而是要摆正决策与执行的关系，在各级政府内部解决目前决策不明、执行不力的问题，进一步加强宏观调控，使政府部门不要只顾自身利益，真正做到立党为公、执政为民，建设服务型政府。
2．政治文化和法治环境不同
我国属于高度集中的政治文化，长期以来，老百姓养成了“有问题找政府”的习惯心态。转变计划经济体制“全能型”政府改革系统工程，必须在党的统一领导下，遵循统筹兼顾和渐进式发展的方针，才能确保各方面的稳步推进。特别是，我国目前非政府组织发展尚不成熟，在简政放权过程中，不断健全法治，培育承接政府和市场之间过渡环节至关重要。简单推进“执行局”方式，只会助长新一轮机构膨胀；简单实行“执行外包”只会助长权力寻租现象的蔓延。我们所探讨的决策、执行、监督，是要实现三项权能相互制约和统一协调，进一步强化党内监督、政府监督，同时，加大外部监督、群众舆论监督的力度，推进法治化进程，发挥综合协调作用，使决策和执行的二轨马车同步快跑，不偏离基本的方向和原则。
3．改革的手段方法不同
西方国家政府是市场的守护者，决策执行的真正主体在市场，动员市场力量参与决策执行是问题的关键，“执行外包”模式正是调动市场力量参与执行的最简单办法。而我国在长期计划经济体制下，形成了政府体制内部决策、执行、监督职能分割不清，权力过度集中，决策机构膨胀，执行部门相对弱化。在这种状况下推进改革，牵一发动全身。搞一刀切的办法显然不适合我国国情。我国提出的决策权、执行权、监督权相互制约和协调，是要解决“事权”而不是“法权”。具体说，就是要解决决策的权限、执行的权限、监督的权限相对清晰明确，而不是绝对分离。提高决策执行力应当因地制宜，充分利用目前“中央—地方”系统、“地方—基层”系统的架构，在不断推进简政放权、权力清单、责任清单、负面问题清单的同时，有计划有步骤地推进执行系统扁平化和大部制改革。
因此，我们认为，西方决策与执行分离改革的实践探索对我国深化政治体制改革是具有参考意义的，但脱钩甚至成立执行局或“执行外包”的形式是不宜照搬的。
三、建设中国特色的服务型政府
党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。党的十八届三中全会《决定》进一步提出，切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。
“服务型政府”概念是相对于“管制型政府”提出的。管制型政府权力渗透到社会生活的各个角落，一方面，社会公众缺乏有效的政治参与渠道，另一方面，市场主体缺乏积极性，政府对企业的市场准入、经营领域、投融资活动和价格定价直接进行干预。事实证明，这种模式下的市场缺乏活力和创造力，政府管的越多越管不好。与管制型政府不同，服务型政府强调以人为本，注重调动市场积极因素，引导公众有序参与。政府作为公共权力的代行者，必须按照人民意志办事，决策和执行都必须自觉接受公众监督。可以说，服务型政府是国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。只有塑造政府和市场、政府和公众良性的互动关系，才能最大限度地调动一切积极有利因素，实现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”全面、均衡和可持续发展。从执行系统建设的角度看，建设服务型政府就是要建设有限型政府，扁平化政府，绩效型政府，民主参与型政府，法治、责任、公开型政府。
（一）建设有限型政府
政府与市场永远不是谁取代谁、谁领导谁的关系，而是相互协调、有机配合、均衡发展的问题。建设有限政府关键是要协调解决“政府失灵”和“市场失灵”的问题。所谓“政府失灵”是指由于政府机制存在的缺陷，无法使资源配置效率达到最佳的情形。主要表现为公共决策失误、公共物品供给低效率、政府权能扩张、权力寻租及腐败等。所谓“市场失灵”是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某种限制，使得单纯的市场机制不能或难以实现资源的有效配置。通常表现为垄断、外部负效应、周期性经济危机、贫富差距悬殊等。在市场经济体制下，政府应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，纠正“市场失灵”。
改革开放以来，尽管政府不断简政放权，释放市场在资源配置中的能量，但政府职能与市场体制的规范性要求还有很大差距，各级政府运行仍受制于全能型政府的思想，既当裁判员又当运动员。国有大中型企业仍大规模投资高能耗、高污染产业，欧洲对我国光伏产品实施反倾销政策，从另一个侧面也暴露出我国企业产能过剩的问题。对于长期亏损的国有企业，政府通过政策优待、财税返还、贴息贷款等方式给予扶持，造成了不同所有制企业竞争地位的不平等。在过多参与企业经营管理的同时，对那些需要政府提供公共服务的领域，政府却未能真正履行好管理职责。世界各国的实践表明，在高度复杂、快速变化和高度流动的信息社会中，要想有效地解决公共问题、提供公共服务，并有效地进行公共事务的管理，光靠政府行政的力量是不够的，必须要有整个社会的有效合作，让整个社会变成一个有机的整体。要实现这一目标，就需要政府实行冶道变革，建设有限政府、法治政府、民主政府，自主治理，实现政务信息公开。
从全能型政府走向有限型政府的过程，实际上就是规范政府权力清单的过程，要求各级政府部门“自断其臂”，还权于民，还权于市场的过程。政府体制改革要以转变政府职能为重点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，为不同所有制企业创造公平竞争的市场环境，把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，积极培育各种非政府组织、企业行业协会等政府和市场的中间组织和力量，真正实现市场在资源配置中起决定性作用。
（二）建设扁平化政府
组织结构分纵向和横向两种。纵向结构（即层级化）是指按照上下层级关系形成的有序的构成形式，优点是权力沿垂直方向分布，权力链清晰；缺点是层级化的过程中，不可避免地会出现管理效能逐级衰减。横向结构（即部门化）是为了适应现代社会专业化、专门化管理而形成的部门间的职能分工。横向结构分解了决策和执行权，有利于灵活指挥，快速反应；但横向结构的数量和相互分工协调如果设计不科学，会造成大量中间地带和灰色区域，影响管理效能。纵向和横向结构划分的核心是决策权。纵向结构解决的是管理层级的问题，而横向结构则是解决管理幅度的问题。最终是解决集权与分权问题。不论集中还是分解，组织结构设计的基本目的之一就是提高管理效率、增强执行力。理论上来讲，权力高度集中最有利于提高效率，但从专业分工角度考虑，权力只有适度分解才能保证决策理性和执行力的不断提高。
为了提高决策能力，任何组织都面临两种选择：一是将相关知识转移给那些有决策权的人，二是将决策权力转移给那些拥有相关知识的人。在韦伯创立科层制理论的前工业时代和工业时代里，知识多以通用性为主，专业分工也不像现代社会这样精细，因而组织之间以及组织内部进行知识的有效转移不需要过于特殊的条件，组织结构的划分自然以纵向层级划分为主。而现代社会，专业化知识日益增多，知识在组织内部以及组织之间进行转移的成本越来越高。在这种情况下，权力的横向转移就成了必然之选，组织结构的扁平化也就成了时代的呼声。结构扁平化不是任意划定的。组织结构的纵向划分与横向划分之间是相互制约、相互影响的关系。法国管理学家格兰丘纳斯（V. A. Graicunas）在研究组织中的上下级管理理论时，把上下级关系分为三种类型：
①直接的单一关系，即个别的上级与其直接下级发生关系。
②直接的多数关系，即上级与下级的各种可能组合之间的关系。
③交叉关系，即下级相互之间的关系。
格兰丘纳斯进一步提出了计算上下级关系的公式：
C=n（2n-1+n-1）
式中，C为可能存在的关系总数，n为直接对管理者负责的下级数。当下级人数n从2增加到11时，相应的上下级关系数量见表3-2：
表3-2 管理幅度与人际关系
可以看出，管理幅度和管理层级成反比，幅度越大，层级越少；相反，管理幅度越小，则管理层级越多。在实践中，管理幅度与管理层级之间的关系更为复杂，还要受到制度环境、组织目标、决策内容、决策者自身水平和能力以及决策技术手段等因素的影响。
管理幅度的设计受制于权力。一方面，任何组织从产生那天起，就有自我膨胀自我生存的本能，并且，现代社会决策问题日益复杂化、多样化，知识和信息的转移、处理难度都大大增加，使组织机构的膨胀几乎成为一种必然的趋势。另一方面，职能同构的原理告诉我们，下级部门的结构设计常常不得不与上级部门相对应。上级部门横向结构划分越多，下级部门的横向结构划分自然也会增多。依照这样一种逐级递增关系，在组织体系最基层的部门横向结构也必然会出现膨胀化的趋势，甚至会出现很多形同虚设的部门。
为了寻找提高决策与执行的最佳结合点，世界各国都在力图通过各种改革方案，不断进行机构改革和调整。以我国政府机构改革为例：1949年新中国成立初期国务院组成部门、直属机构、办事机构共35个机构，1952年增加到42个，虽然同年就已开始推进机构改革，然而到1954年机构数量却仍增加到64个。“**”结束后，为了迅速复苏经济，国务院相关机构迅速增长，到1981年膨胀到100个。全国人大先后通过1982年、1988年、1992年、1998年四次重大的政府机构改革方案，但收效甚微，一直停留在“精简 — 膨胀 — 再精简 — 再膨胀”的怪圈当中。直到1998年，国务院组成部门由40个减少到29个，内设机构精简四分之一，人员总数减少一半才实现了新中国成立以来最大规模的一次国务院机构改革。十二届全国人大一次会议按照党的十八大提出简政放权、推动政府职能转变的思路和“五位一体”建设的总体布局要求，进一步将机构精简为25个。
是不是机构精简就必然能够提高执行力呢？不尽然。世界各国在处理机构增减与提高效率的关系上，目前还没有找到一条行之有效的道路，通常在社会公众或政府注意力关注点密集的范围内，新增机构大规模膨胀，而常规性工作的机构则逐渐精简。美国“9·11”事件后，国土安全成为社会公众及布什政府关注的重点，国土安全部的机构膨胀及权力覆盖范围远远超过了其他机构，甚至出现了大量权力交叉侵占的领域。在关键性问题上这些新增机构几乎全部听命于总统，这样的机构设置显然有违结构设计的理性原则。
（三）完善绩效型政府
绩效型政府注重通过执行和评估进行成本—效益分析，强调过程和结果，以评估成绩作为安排下一年财政预算的基本依据，有利于降低行政成本，提高行政效能，提升公共服务的水平和质量。建构绩效型政府，需要改变“重决策、轻执行、轻评估”的现状，拓展公民参与途径。在积极引入第三方参与评估的同时，更要注重通过互联网等新兴媒体方式，加强与社会公众的互动，一方面确保政府决策、执行的公开透明，另一方面及时回应社会关切，根据民众呼声，主动进行决策调整和创新，更好地服务于公众。
根据上述要求，调执行系统的结构设计应当关注以下几个方面。
1．服务组织目标
结构设计最终要服务于组织目标。而“目标”可以层层分解为若干的“手段”，进而形成一个“目标—手段”链条体系。相应地，结构设计过程也是一个层层分解的过程，要求有不同的管理幅度和层次，有不同的组织职能、人员配备和权责安排来构建这个“目标—手段”体系。在很多情况下，组织目标都不是单一的，而是多元化的，而实现多目标体系，需要通过有侧重的资源配置、组织整合才能做到。一般来说，组织都是根据中长期的战略目标来进行系统设计，战略目标的调整和变化，也会导致组织的结构发生改变。战略目标的确定应当通过严格的论证规划实现，然而实践中，很多政府部门的战略目标是根据领导人的职务更迭、喜好变化而定，这一方面导致了组织结构设计的不确定性，另一方面也造成了执行部门对人不对事，执行效果因人而异。
2．权力责任对等
权力运行有两种模式，即分权制和集权制。分权制模式中，组织是通过法律、法规和工作程序来运行的，因此在结构设计上，要给予那些涉及制定法律、法规、工作程序以及执行和监督的部门更多的关注。集权制模式是通过行政命令的方式来实现的，要求结构设计更重视管理幅度的合理性和管理层次的衔接性。不论哪种方式，都应当做到权力与责任对等，即建立权责一致的结构体系。韦伯构建的现代科层制描述了两个层次的责任，一是集体责任，二是个人责任。责任与权力的配比是正向统一的，不论是政府还是行政人员，行使一定的权力就必须同时课以相应的责任。因此，组织在进行权力体系架构的过程中，必须时刻注重权力与责任的统一。而这恰恰是我国目前权力结构设计的薄弱点，要么权责描述不清，要么权力和责任都无限放大。采用权力—责任清单模式，经过多方协商论证确立的权力责任体系是解决目前问题的一种积极尝试。从长远来看，权力—责任清单的配比应该坚持法治化道路，而不能纯粹采用行政命令方式。
3．加强上下左右联动
权力下放过程中，更要注重加强上下左右各部门之间的协作和联动，通过电子政务和大数据管理等手段，增加信息传递的渠道，降低协调的成本，最大限度地减少中间灰色地带，提高工作效率。
4．完善监督机制
在机构调整过渡的时期，单个部门的职能权力会出现放大现象。此时，加强有效监督就会显得尤为重要。在很多政府部门，决策、执行和监督三种权责经常混淆不清，监督权经常受到决策和执行的干扰，监督者为了明哲保身“不得罪人”，经常睁一只眼闭一只眼。因此，在政府结构调整过渡阶段，必须建立独立、由上级部门或同级权力部门派出的专门监管部门，以保证政府执行力的顺畅运转。
（本章完）