|第四章| 决策过程现代化_第二节 决策过程法治化：程序公正的制度保证

第二节 决策过程法治化：程序公正的制度保证

决策法治化，就是依照法律规定的权限、程序和制度进行科学决策。它包含了三层含义：一是决策权限法定，二是决策过程法治化，三是决策监督与法律责任。

过程法治化是决策法治化的最基本的要求。过程法治化首先要求决策程序法定化，遵循决策的基本规律。其次要求决策审查程序的法治化，加强事前审查，明确规定不同层级决策审查的权限和审查权的机构，对决策目标、方案以及可能产生的社会稳定与经济效益影响等方面进行评估和审查。再次是决策执行程序的法治化，评估反馈程序的法治化，保证随时发现问题，及时解决。通过行政决策程序的法治化，避免决策过程的主观随意性。

2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），是第一个对决策程序作出明确规定的规范性文件。《纲要》明确了推进依法行政的指导思想、基本原则和要求，提出用10年左右时间建成法治政府，明确了推进依法行政的重点问题和重要领域，提出“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”，强调程序制度建设。《纲要》还提出“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私以外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避”等正当程序要求，明确“完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证”。并且要“建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度”。

2010年10月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）再一次明确“坚持依法科学民主决策”和“规范行政决策程序”。《意见》要求，要加强行政决策过程建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证意见要作为决策的重要参考。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策等。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在继续确定上述决策法定程序的同时，提出“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，“加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法调控和治理经济，推行综合执法，实现政府活动全面纳入法治轨道。”2015年12月印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出行政决策科学化、民主化、法治化的目标是：“行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，决策法定程序严格落实，决策质量显著提高，决策效率切实保证，违法决策、不当决策、拖延决策明显减少并得到及时纠正，行政决策公信力和执行力大幅提升。”为此，明确了健全依法决策机制、增强公众参与实效、提高专家论证和风险评估质量、加强合法性审查、坚持集体讨论决定、严格决策责任追究等6项措施。

为了便于理解，我们将按照决策前、中、后三个部分，就决策过程法治化中的几项重要制度设计进行讨论。

一、决策前程序

（一）听证制度

听证制度源于英国古老的“自然公正原则”。皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求其公正行使权力。1996年3月，我国颁布的《行政处罚法》中第一次确立了行政听证制度。1998年实施的《价格法》将听证制度扩展至实行政府定价和政府指导价的商品和服务价格领域。2000年实施的《立法法》规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”2015年《立法法》修订后保留了该项规定，并将听证制定延展至立法领域。2004年实施的《行政许可法》将听证纳入行政许可领域，规定“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。从目前来看，我国听证制度的适用范围还过于狭窄，关于听证制度的规范零星散布在各个法律法规中，缺乏统一性，尤其是听证人员如何产生，听证结果如何公布，如何确保听证参与者与政府部门信息对称等问题缺乏统一规范。

所谓决策听证是指决策者作出行政决策前允许决策目标群体提供证据、发表意见、进行论证的一种制度。决策听证既是社会公民政治参与、协商民主的基本要求，又是提高决策能力现代化的重要保证。

完善决策听证制度，首先应扩大并明确听证范围，从现有的行政处罚、价格、行政法规制定和行政许可，进一步扩大到关系百姓重大利益以及涉及个人重要合法权益的领域。使听证成为一种常态，不听证成为一种例外。其次应对听证参与人、主持人、听证启动程序、过程、结果实行法定化。听证人员由政府部门选定或者个人申请资格须经政府部门审定的现象，应该逐步过渡到委托第三方专业、行业机构推荐，经过一定周期公示无异议者可参与听证程序。再次，听证程序如何启动，如何保证听证前相关参与方信息对称，听证程序公开透明，听证结果及时发布都应该法定，并且具有相应的监督执行机制。最后，应当建立相应的听证救济机制，确保相关利害人申诉、抗辩，并由上级部门复核，及时纠偏。

（二）专家咨询制度

现代社会公共问题日益复杂化、专业化，很多决策涉及面广、专业性强，仅靠政府部门或单一决策者都是无法包容的，必须发挥专业人士的作用。各国无一例外地选择了“专家咨询制度”，帮助实现政府决策的科学化。在我国，专家咨询正式写入文件是从党的十四届四中全会开始的，从《决定》提出“建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制”后，党的历次全会决议、人大政府工作报告中，只要涉及科学决策的内容往往都会出现“专家咨询”“专家论证”的表述。2013年《国务院工作规则》明确将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，规定“在作出重大决策前，根据需要通过多种方式，直接听取民主党派、社会团体、专家学者、社会公众等方面的意见和建议”。之后，中央和地方各级政府部门出台多项规定，如成都制定了全国首部《重大行政决策事项专家咨询论证办法》，湖南颁布了《院士专家咨询委员会章程》，上海成立了直属市委的决策咨询委员会等，专家越来越多地参与到决策程序中。《高等教育法》《环境保护法》等法律文件更是将“专家咨询”以法条的形式明确下来。

然而，尽管“专家”字样越来越多地出现在各种文件之中，但究竟什么人才能够担任专家，哪些事项必须经过专家讨论，专家失误是否应当追究责任等问题却始终没有得到明确的解答。专家不仅以专题座谈会、听证会，承担重大课题调研，参与重大决策项目论证、评估、验收等形式参与决策咨询，而且在科技领域很多专家甚至直接参与决策。从这个意义上来讲，规范专家咨询制度不仅是提高决策科学性的要求，也是决策过程法治化的要求。具体内容在后文决策方法介绍中还有专题讨论。

（三）民意调查制度

民意调查通常采用座谈、抽样、问卷调查等方式，了解公众的利益诉求和决策建议，对政府决策行为和绩效的满意度，根据公众利益需求和价值偏好制定决策方案或者调整决策内容。在西方，民意调查可以追溯到欧洲文艺复兴时代，特别是16、17世纪报章杂志的盛行，商人和企业阶级的兴起，提升了新观念的传播，引起了后来政府对民意调查的高度关注 。很多国家法律明文规定，政府重大决策出台前都必须进行民意调查，以保证决策符合民意。通过民意调查还可以起到政策宣传、获取公众理解和支持等效果。

我国现代民意调查方法引进和应用都比较晚。在概念上，我们很少使用“民意调查”字样。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，“建立社会舆情汇集分析机制，拓宽社情民意反映渠道。”“舆情分析”和“社情民意”是政府文件通常使用的替代概念。在调查机构上，我国的民调过程基本上是政府主导型。官方民调虽然能够保证调查的权威性，但却很难保证调查结果不会因为部门、行业、局部利益产生信息失真或扭曲。很多调查本身就存在逻辑上的缺陷，由于调查结果“民意”和“官意”差别较大，使得老百姓对民意调查的作用产生怀疑。

发展第三方民意调查机构，提高调查客观性是民意调查长远发展趋势。政府部门可以税收优惠、委托购买服务等方式，支持第三方民意调查机构的发展。畅通民意信息渠道，是保证民意调查结果的可靠性的基础，因此，民意调查应当与政务公开密切结合，确保社会公众的知情权。调查对象越广泛、调查数据越原始，越能够接近于民意的原貌，因此，采用科学的样本选取方式和调查方式是民意调查科学性的保障。积极有效的回应反馈机制，是保证民意调查可持续发展的前提。民意调查的结果不仅要呈送决策者，以提高决策质量与执行效率，而且也要

通过各种渠道反馈给社会公众，不论最终采纳与否，说明原因，讲清困难，才能在政府与民众之间建立起良性的互动机制。

（四）合法性审查制度

重大决策的合法性审查贯穿决策整个过程，尤其在决策前，加强合法性审查有利于避免违法决策造成人财物资源浪费。2008年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》中明确规定：“建立重大行政决策的合法性审查制度。市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合格的，不得做出决策。”

这里涉及两个具体问题，一是什么是“重大决策”，二是谁来监督和审查。关于“重大决策”的概念界定，决不能笼统地采用“全局性”“综合性”“长期性”“战略性”字样概括，而应当从决策涉及公众的相对数量和比例，涉及成本金额大小，涉及百姓切身利益影响程度，是否会对公民权利、自由产生限制等角度综合衡量。

目前，我国各省市出台的一系列决策程序性规定中，对“重大决策”概念大致采用了两种界定方法 ：一是列举式，如《山东省行政程序规定》具体规定了8种属于“重大决策”的情形，包括：①制定经济和社会发展重大政策措施，编制国民经济和社会发展规划、年度计划；②编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划；③编制财政预决算，重大财政资金安排；④研究重大政府投资项目和重大国有资产处置；⑤制定资源开发利用、环境保护、劳动就业、社会保障、人口和计划生育、教育、医疗卫生、食品药品、住宅建设、安全生产、交通管理等方面的重大政策措施；⑥确定和调整重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格；⑦制定行政管理体制改革的重大措施；⑧需要由政府决策的其他重大事项。任何列举式的概念界定都存在一个含糊的“口袋条款”，即：什么是“其他”，哪些可以成为“其他”？第二种界定是列举加排除式，如《广州市重大行政决策程序规定》除规定属于“重大决策”的7种情形之外，又举出了5种排除情形，包括：①政府规章的制定，地方性法规建议案的拟定；②政府人事任免；③政府内部事务管理措施的制定；④突发事件的应急处理；⑤法律、法规和规章已对决策程序作出规定的其他事项。这些看起来很严密的规定，由于缺乏必要的监督，在执行中经常被忽略，例如广州市2012年6月30日突然宣布自7月1日起实行机动车限牌令，只给老百姓3个小时的反应时间。这就涉及第二个问题，谁来监督和审查的问题。“重大决策”不能由政府部门自己约定，自己监督，自己审查，而应该交由相对独立、专业的法制机构来执行。审查的内容包括：主体权限是否合法、决策程序是否合法、决策内容是否合法等。审查的方式可以是书面审查、会议审查，也可以现场调研，函征意见或者通过公共渠道公开征求意见等。

2015年7月，苏州市政府下发《关于公布2015年度苏州市重大行政决策事项目录的通知》，将制定“十三五”规划、政府投资项目管理暂行办法、加快健康服务业发展的实施意见等10个决策事项纳入2015年度重大行政决策目录。根据《苏州市重大行政决策程序规定》，重大行政决策实行目录管理。市政府每年都必须会同发改委、监察、财政、法制、风险评估管理等部门制定年度重大决策事项目录。列入目录的重大决策事项，都必须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、廉洁性审查、集体讨论决定等法定程序，未履行相关程序的，不得提请政府全体会议或常务会议审议。这样的正面案例值得推广。

二、决策中程序

（一）可行性论证制度

在很多经济、民生建设项目中，当政府作为投资人进行重大项目的投资决策时，都必须进行可行性论证，从而达到以最小的成本获取最大的收益。事实上，这一制度完全应当推广到其他重大决策中。通过采用可行性论证的方法，对决策项目政治上的可行性、经济上的可行性，以及实践上的可操作性进行论证。一方面，从制度上克服各级政府决策者“独断专行”“长官意志”的现象，避免决策的随意性和盲目性；另一方面，形成“谋”与“断”的分离，实现决策程序的规范化和科学化。

“政治可行性”主要是从价值判断的角度，分析一项决策是否体现了利益分配上公开、公正、公平等的原则，能够在多大程度上赢得公众的信任与支持，是否会造成社会动荡、影响政府公信力等。“经济可行性”主要是评价一项决策所需投入财政和相关来源能否支撑，能否产生预期的经济和社会效益。20世纪70年代，美国曾出现了放松政府管制的改革浪潮，卡特、里根相继签署命令，要求对政府管制进行“成本—收益”分析，只有当一项管制潜在收益大于成本的情况下，管制才可以实施。这种“成本—收益”分析导致了联邦政府大规模地放松管制、国有公司民营化和私有化的改革。这项改革虽然刺激了美国经济持续增长，但也存在很多问题，最明显的是，政府决策领域的很多问题不能完全按照货币化的方式来衡量。政府放松管制的结果是一些公益性支出项目也大大缩减。对于我国政府决策而言，引入“成本—收益”分析非同寻常。长期以来，很多政府部门决策不计成本，完全以上级部门是否满意为度量标准，造成了严重的损失。据世界银行估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失大约为4000亿—5000亿元 。所谓“可操作性”论证主要是从执行系统能力水平和制度环境角度，评价决策目标能否达成。可操作性评价既可以避免不切实际的决策，又能将精力集中于执行优选方案上，实现人、财、物资源的优化配置。

与“可行性论证”对应的一个概念是“不可行性论证”。不可行性论证之所以被提出，也是单向可行性论证造成决策失误教训的结果。新中国成立之初的三门峡水库工程就是一个通过可行性论证，但却并未达到预期效果，反而带来了严重后果的例证。三门峡水库工程是当时列入苏联援助工程之一的重大项目。1954年1月，苏联专家组来华，经过对黄河的大规模查勘，选定了三门峡坝址。工程上马不到一年，渭河流域淤积了大量泥沙，河床抬高，大片良田浸没，土地迅速盐碱化，危险直逼古都西安。迫于无奈，只好降低水位，拆除15万千瓦发电机组，改装5万千瓦小机组。同时耗费惊人的人力物力财力打通排水洞，分流泥沙。

将不可行性论证作为重大决策的一种法定程序，有利于全面评估决策方案，减少长官意志的决策行为，避免短视和非理性选择。不可行性论证的例子如：20世纪90年代初，中央计划将上海建成亚洲金融中心，上海巿随即成立了两个班子，一个论证10年内可以建成亚洲金融中心，另一个论证不可能。虽然经过反复权衡，不可行性报告未被采纳，但是这种论证过程对决策者全面考虑问题带来了很大的帮助。它提醒决策者，要把上海打造成为亚洲金融中心，必须解决哪几个迫在眉睫的问题，必须关注哪些连带问题，对全面考虑上海长远发展战略发挥了重要的参考作用。

谁来做“不可行性论证”呢？显然不能由可行性论证班子来完成，更不宜由政府决策部门直接推进。有四类主体可供选择：一是充分发挥政府系统内各类政策研究室、信息中心等信息搜集系统职能，允许其独立判断、独立思考，提出不同意见建议；二是平行的协商监督部门，如人民政协和民主党派。政协系统不仅具备人才、资源和信息优势，而且自身也具备政治协商、民主监督的职责，有条件提出反向平行的不可行论证方案；三是非官方咨询机构，包括以个体身份参与决策咨询的专家学者。对高校、科研院所采取课题委托、项目招标的方式，发挥其专业和深入调查优势，有助于提出批评性的建议，特别是对现行可行性方案中遗漏问题的补缺建议；四是直接面向社会公众征求意见。社会公众是最直接的决策目标群体和决策参与者，直接了解社情民意，不仅是问计于民、科学决策的要求，也是广泛动员宣传，凝聚共识，推进决策执行的关键。

（二）集体审议制度

集体领导是我们党的优良传统，集体决策就是在决策过程中坚持党的集体领导，而不是个人决定重大问题。集体审议是集体决策的程序体现，是指政府部门对重大决策在深入调查研究、广泛听取各方面意见和充分论证的基础上，由集体进行讨论研究，最终作出决定的工作制度。集体审议制度有利于集中智慧和经验，发扬相互监督的优势，最大限度地维护公共利益，确保决策目标得以实现。

集体审议必须遵循一定的规则，主要有“一致同意”和“过半数同意”两种。实践中，一致同意规则往往需要花费很长时间和大量的说服动员精力，并且还存在方案被一票否决的风险，因此，过半数同意规则更为普遍。按照这种决策规则，决策集体的成员不能是偶数，只要保证少数服从多数前提下，就能够达成最终决定。对于重大决策问题，不宜采用口头表决、举手表决、鼓掌通过等方式，必须采用投票方式。而票决方式可以分为记名投票和不记名投票两种。表决事项必须提前提交给参与表决的人，使其有足够的时间思考。实践中，很多决策事项会出现“会上议题会下商量”的现象，个别领导为了追求“一致意见”，采用会下逐一“做工作”的办法。这种现象除了加强监督检查外，最重要的是要通过完善集体审议程序，强化集体讨论记录、表决结果备案制度来解决。在投票时，不能简单地置少数人意见于不顾，意见分歧不大的决定应当场计票并宣布结果，意见分歧较大的决定不能急于票决，应在重新深入分析论证的基础上形成成熟的方案，再投票表决。整个票决过程应当如实记录在案，以便递交上级部门检查和事后问责。要把问责制和表决记录密切挂钩，避免“集体审议→集体担责→集体无责”的怪圈。实行“一体承担责任制”“大权力—大责任”“小权力—小责任”，倡议者和赞成票者负主要责任，弃权或者反对票者承担次要或者无责任。从主要责任主体到次要责任以及无责任，形成纺锤形逐级递减的权责分布体系。

集体审议必须通过严格的程序保障加以体现。在提交审议前，必须进行深入调查研究，在广泛听取各方利益群体意见的基础上，结合实际情况确定议题。对具有全局性、专业性和战略性的重大决策，应进行专家咨询，对涉及广大群众切身利益的决策问题，应通过听证会或广泛征求意见等形式听取相关利益群体的意见和建议，对涉及重大项目安排和大额度资金使用的事项，应进行可行性论证及合法性审查等。在审议前，必须向参加会议的人员发出正式通知，并详细提供与议题有关的信息，答复质询。在审议过程中，应充分进行讨论，确

保各抒己见。会议主持人在参会人员未充分发表意见之前，不得发表导向性意见。在进行表决时，应当就议题事项逐项表决，要求参与人明确“同意”“反对”“弃权”并注明相关理由。审议结果达成后，必须及时形成职责分工和组织实施方案，任何人不得擅自更改方案，对于少数人的不同意见，在集体没有作出新的决策之前，必须无条件执行。在执行过程中，如果遇到重大突发事件，需要作出临时处置时，应当事后及时向上级领导报告。监督检查应当贯穿整个审议程序前、中、后各个阶段，只要有违反程序的决策，即便结果有利，也应当对相关责任人作出处理。有关问责的具体内容，在相关章节已有详述，这里不再重复。

（三）社会风险稳定评估制度

党的十八大和十八届三中全会明确强调要“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。所谓重大决策社会稳定风险评估机制，是指对涉及较多公共利益的重大决策，在制定、出台及实施前，采取科学方法，对其蕴含的社会稳定风险进行先期预测、分析和研判，制定相应的社会稳定风险应对预案和化解策略，并将稳评结论作为重大决策重要依据的一项制度。稳评制度和机制的建立，有利于实现源头治理、动态维稳、多元协作，一方面帮助地方政府跳出越维稳越不稳的“维稳怪圈”，另一方面实现改革、发展、稳定三者的有机统一。社会稳定评估的内容包括：

一是合法性。包括决策是否与现行法律、法规、政策相抵触，是否具有充分的法律、法规、政策依据，决策权限和决策程序是否合法合规等。

二是合理性。包括决策制定实施是否符合经济社会发展规律，是否坚持以人为本，是否超过当地财力和绝大多数群众的承受能力，是否兼顾了现实利益和长远利益。

三是可行性。包括决策是否经过严谨科学的可行性研究论证，方案是否具体、翔实，配套措施是否完善，时机是否成熟，是否有利于贯彻执行并达到预期目标，是否对适用范围进行了明确界定等。

四是安全性。包括是否存在引发群体性上访或群体性事件的苗头性、倾向性问题，是否会引发较大的影响社会治安和社会稳定的事件；是否会出现其他影响社会稳定的重大问题等。这是重大决策社会稳定评估的核心内容。

五是可控性。包括是否需要作出暂缓实施或者改变计划的决定，是否有能力应对和处置突发事态，是否能将风险控制在预测范围等。

社会稳定评估应遵循科学的方法。①应制定评估方案，成立专门评估小组，组织相关部门和专家、学者或委托有资质的第三方机构进行。②要广泛收集社情民意，通过走访群众、问卷调查、民意调查、专家论证、收集文件资料等方式，进行广泛宣传、讨论，特别是要征求维稳机构、信访部门和政法机关等单位的意见。③要形成评估报告，对可能引发的社会稳定风险作出风险很大、有风险、风险较小或无风险的确定性预警评价，并制定应急预案。④要作出评估决定，包括实施、完善后实施、部分实施、暂缓实施、不实施等，并对预防和化解矛盾风险提出具体要求。⑤要分类调控风险。对虽存在一些矛盾和问题但经评估决定实施的事项，要认真落实解决矛盾和问题、维护社会稳定的具体措施。对经评估决定暂缓实施的事项，及时研究对策，待化解矛盾、时机成熟后再行实施。对不能使绝大多数群众受益的事项、不能得到绝大多数群众理解支持的事项要坚决终止实施。对符合有关政策法律规定、急需实施但又容易引发矛盾冲突的事项，在制定应急预案的基础上，要有针对性地提前做好群众工作。

三、决策后程序

（一）信息公开制度

将重大决策的内容、执行和评估的情况及时公之于众，是政府部门主动接受社会监督的一项责任和义务。同时，决策信息公开也是公民政治参与和完善决策过程的前提条件。决策信息封锁，公众参与、决策咨询和决策评估都无从谈起。在协商民主基础上，使整个决策过程暴露于阳光之下，既可以减少权力滥用的可能性，又能够有效提升决策的科学性。

信息公开应当是贯穿整个决策过程的公开。之所以将其作为“决策后程序”讨论，主要是因为各级政府部门目前还只认可决策结果公开，前期过程依旧处于相对封闭状态。国务院2007年颁布的《政府信息公开条例》第2条指出，政府信息是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。虽然对政府信息的概念已经认可了全过程论的观点，但纵观全文还是只注重结果公开。2010年印发的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》更是明确规定，“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”直到2011年中办、国办联合印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》中，才提出：“逐步扩大行政决策公开的领域和范围，推进行政决策过程和结果公开”。

对决策信息公开的准确理解应当是：①决策信息公开是一项政府义务，公开是一般原则，不公开是例外情况。②公开的内容应该包括决策前、中、后整个过程。事前内容包括准备作出某项决策的原因、内容、需要解决的问题以及面临的困难和风险等；事中内容包括决策进展情况，相对成熟的备选方案等；事后内容包括决策最终结果以及所基于的理由、对其他备选方案不予考虑的原因说明等。③违反决策信息公开的行为属于失职渎职行为，应当承担相应的法律后果。

我国决策信息公开程度不高，目前公开的内容主要都是决策结果，而决策的过程信息公开很少。2016年2月中办、国办印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》（以下简称《意见》）提出，政务公开的内容应覆盖权力运行全流程、政务服务全过程。《意见》还提出，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序；对于涉及群众切身利益、需要社会广泛知晓的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目实行决策预公开制度；决策作出后，按照规定及时公开议定事项和相关文件。《意见》的出台，为从过程信息公开角度提升决策能力现代化奠定了基础。

（二）绩效评估制度

决策绩效评估与可行性论证有类通之处，只不过绩效评估作为决策后程序，侧重于决策结果的调整、终结；可行性论证作为决策前程序，侧重于决策问题、方案的选择。

绩效评估指标可以从经济、社会和环境三个方面设定：经济指标反映了某一决策对国家或地区提高综合经济实力的贡献度，包括对刺激经济规模增长、提高劳动就业、改善经济结构、发掘经济潜力等方面。社会指标反映了某项决策对社会发展的总体贡献，可以从维护社会稳定、促进社会生活等方面选取。环境指标是现代政府决策关注的目标之一，主要从环境保护、污染治理和传统资源消耗等方面衡量。这里，尤其要突出强调环境评估。历史上，由于决策失误对环境造成的严重破坏不胜枚举，如20世纪50年代的“大跃进”、大炼钢铁、毁林毁草开垦、围湖造田等。80年代中期片面追求GDP数字，在综合协调措施不足，监管不力情况下，助长了严重的资源浪费和环境破坏型经济增长，各种高能耗、高污染企业丛生。党的十八大以来，“望得见青山，看得见绿水，记得住乡愁”成为政府决策环境保护评价的基本要求，也只有那些最大限度降低污染、有利于环境和生态平衡的决策才是科学的、现代化的决策。

目前，各级政府部门对决策绩效评估的重视程度普遍不足。一方面，一些政府部门认为绩效评估是走形式，是做给老百姓和上级领导看的，因此，在评价指标和权重审定上随意性强，刻意美化决策结果有利的一面，掩盖负面问题。另一方面，对决策绩效评估的研究不足，现行评价指标体系多以经济为中心，较为单一，很多评价指标难以量化，缺乏客观性。最重要的是，作为第三方独立评估机构发育成长不足，很多受雇于政府的评估机构观点、方法和结论都缺乏独立性。

从决策过程链来看，评估环节是承前启后的关键，决策经过评估的走向一般分为三种：一是延续，二是调整，三是终结。无论走向如何，都不能由决策者想当然，必须做到有理有据，而道理和依据的取得必须依赖于对决策执行效果全面、系统的分析和科学、合理的评估。评估的过程应该吸纳多方主体，发挥各自的优势，从而提高决策的科学性。同时，通过评估也能够提高政府部门的服务质量和效率，为塑造服务型政府提供良好的、有针对性的范本。只有从这样的认识高度，才能够使绩效评估走上制度化、科学化的轨道。

（三）决策救助赔偿制度

任何决策都不可能做到尽善尽美、兼顾所有社会群体的利益。这里涉及两个问题：一是少数人，尤其是弱势群体的利益如何保护；二是决策失误或者执行偏差造成的损害如何赔偿救助。

整体上看，一项符合社会发展进步规律的决策，会为大多数社会成员带来利益的增长，然而总有一部分人，因为失去常人获取利益的能力，而处于社会边缘化的状态。如果决策总是使这些人的利益得不到重视，政府行为的公平、正义性就无从谈起。因此，任何时候，政府决策都不能忽视弱势群体的利益保护和救助，特别是对利益分配的受损者应当进行补偿。

应当建立政府决策赔偿制度，使其与问责制一并构成决策后程序的有机组成。国家赔偿制度的建立是从人治走向法治的重要标志之一，而国家赔偿范围是赔偿制度中一个**且具有重要意义的问题。由于赔偿范围的宽窄，直接影响到公民权益救济承担责任的大小，因此人们往往将国家赔偿范围作为衡量一个国家民主化程度的重要标志。我国目前设定的国家赔偿范围侧重于具体行政行为，即国家机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。对抽象行政行为，即行政主体制定发布普遍性行为规则的行为，建立赔偿不足。政府决策是一种抽象行政行为，如果说决策失误的责任可以问责追究到决策者个人的话，决策失误对社会公众，尤其是造成重大损失的个体的利益如何补偿呢？ 现代国家治理视野下的政府，任何时候都不应该站在公众的对立面，而是应当尽可能多地为公众提供公共产品和服务，为全社会提供更加完善的社会保障体系，创造更加公平的社会环境。政府责任的概念也不应单纯以过错为构成要件，尤其是决策失误行为，这种难以找到民事赔偿责任主体的情况下，设定补偿的责任人只能由政府来承担。目前，这项制度还只是理论前沿探索阶段，但作为政府决策能力现代化的发展趋势，这项制度的建立势在必行。

（本章完）