|第三章| 决策体系现代化_第四节 监控系统：权责清晰的权力运行牢笼
第四节 监控系统：权责清晰的权力运行牢笼
习近平总书记在十八届中纪委二次全会上提出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。对各级党政部门来讲，最大的权力是决策权，政治制度设计上的欠缺也是对决策权的监督和制约。
对于决策权力的运行来讲，“牢笼”至少应该具备三个特征：一是边界明确，权力只能在一定范围内、遵循一定的规则运行；二是公开透明，便于监督；三是越界必罚，权力运行不能超越牢笼。依照这样的思路设计决策监控体系，应该有以下几个层面理解。
一、决策监控应当始终贯穿整个决策过程
决策监控贯穿整个决策过程，从决策问题的确认直到决策执行、终结的全过程中，监控始终发挥着监督、控制和协调三项基本权能，而不局限于某个阶段或某个环节。也就是说，决策监控从过程的角度来讲，包括了决策制定、执行、评估、终结各个过程的事前、事中和事后环节。理解决策监控全程化可以从监控体系和过程两方面入手。
（一）监控体系
监控体系有广义和狭义之分：广义的政策监控包括权力机关监控、政党组织监控、社会团体、新闻舆论传媒和社会公众监控等多种；狭义的监控指政府机关内部上下级之间所进行的监控、控制和协调。
1．权力监控
权力监控是由国家权力机关所实施的监控，具体来说就是，全国人民代表大会对各级政府机关行使监控权，地方各级人民代表大会对同级政府机关行使监控权。主要形式包括：①审查权。包括听取并审议同级人民政府、法院、检察院工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划及其执行情况的报告等。2001年，沈阳市人民代表大会未通过沈阳市中级人民法院的工作报告，这是新中国成立以来人民代表大会对审议的文件第一次不予通过。②罢免权。全国人民代表大会及地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员。③质询权。各级人民代表大会及其常委会开会期间，有权根据人民群众信访及社会调查结果，依法对本级政府及其所属行政机关提出质询。④视察、检查、调查权。各级人民代表可就政府全面工作或某一方面的工作进行调查和视察，听取汇报，掌握情况，为在人大会议上审议工作报告、提出议案、讨论问题或质询准备充分的事实根据。各级人民代表大会可设立相应的调查委员会，可聘请有关专家参与调查。
2．政党监控
西方多党制国家的政党监控主要通过两个途径实现：一是在野党通过舆论工具对政府行为进行评价；二是通过议会等机构对政府进行监控。
我国的基本政治制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，因而，政党监控主要指中国共产党党内监控，同时也包含其他各政党的监控。作为执政党，监控的主要渠道是通过党的各级组织和广大党员进行政治导向上的监控。例如通过制定路线、方针、政策，对党员进行政治理论教育学习，从组织上进行必要的监控等。监控方式主要有：①日常监控。各级党委依照党纪国法有关规定，通过经常性、全面性地了解各级党和行政机关日常工作中存在的问题，督促全体党员自觉遵守党纪国法的情况。②专门监控。党的各级纪检部门根据群众举报或上级要求，针对党员、党组织和各级政府某个具体项目进行的监控。③信访监控。党的各级信访部门通过人民群众来信来访，对各级党政机关涉及党风党纪问题进行调查核实，并就有关情况向来信来访者作出解释或答复。
2003年12月，《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布，明确了党内监督的十项制度：①集体领导和分工负责；②重要情况通报和报告；③述职述廉；④民主生活会；⑤信访处理；⑥巡视；⑦谈话和诫勉；⑧舆论监督；⑨询问和质询；⑩罢免或撤换。2009年7月，《中国共产党巡视工作条例（试行）》颁布实施，进一步深化了巡视制度改革，建立了包括听取汇报、列席会议、受理信访、召开座谈、个别谈话、查阅资料、民主测评和问卷调查、走访调研、商请协助等巡视方式。党的十八大以来，巡视工作在内容、方法和制度等方面进行了一系列与时俱进的发展。建立了巡视组组长库，组长不固定，一次一授权；巡视对象不固定；巡视组与巡视对象的关系不固定。在巡视方法上，2015年8月颁布的《中国共产党巡视工作条例》开辟了“专项巡视”新领域，由中央派遣巡视组，针对一个地方、部门或企事业单位某个方面、某个领域存在的突出问题进行巡视，在加大反腐败斗争的同时，对为官不为、决策不力也加大监控打击的力度。
3．社会团体及人民群众舆论监控
舆论监控是公众政治参与的重要形式，方式多种多样，主要有以下几种：①直接向各级行政机关提出询问、要求、批评和建议。政府部门决策过程中，尤其是涉及民情民意的重大决策之前，应加强听证制度的实行。这不仅是提高决策透明度、增强公众参与的措施，更应成为各级政府的一项法定义务。②申诉、控告和检举。这是宪法赋予每个公民的基本权利。③通过网络、报纸、刊物、广播、电视等媒体揭露问题，形成强大的社会舆论监控力量。可以形成决策问题讨论、评价、分析良好社会环境，从而较好地帮助政府机关科学决策，及时进行纠偏。
4．司法监控
人民法院和人民检察院，对严重违反党纪国法或因重大决策失误造成损失的公职人员，通过审查、提起公诉、审判等手段加以制约，以此进行决策监控。
5．内部监控
内部监控是从国务院到地方各级人民政府及其所属的各工作部门，按上下级垂直关系所形成的监控。与外部相比，内部监控更加注重决策系统良性运转及决策目标的实现，也是最为经常、直接的决策监控形式。主要包括以下几个方面：①自我监控。凡是存在领导与下属关系的政府部门，都可以进行自上而下和自下而上的双向监控。各级政府职能部门对下级政府的职能部门不论是否存在领导和隶属关系都有权进行监控。国务院各部委、各直属机构对地方各级人民政府相应的工作部门，或上级地方人民政府的各工作部门对下级地方人民政府相应的工作部门也可以进行监控。监控的方式包括：工作报告、工作指导与工作督促；审查、检查与调查等。②行政监察。即在政府系统内部设立专门行使监察权的机关，对所有部门的行政工作实行全面性的监控。③审计监控。即根据会计记录等有关经济资料和国家有关法规，由国家专门设立的审计机关依法审核和稽查政策过程中涉及财务收支、经济效益和财经法纪的情况，做出评价并提出审议报告，以加强经济管理的监控活动。
（二）监控模式
依照监控发生的时间、对象的状态等因素来划分，有如下几种：
1．前端、过程与结果监控
前端监控是在决策执行乃至决策问题进入议程前进行的监控，以最大限度地减少不当问题进入决策议程讨论乃至作出决定带来的负面影响；过程监控是在决策执行中实施的监控，也最常采用的方式，监控的依据真实、可靠性强；结果监控是针对决策执行结果的监控行为，主要作用是总结经验、指导未来。
2．自我、逐级与越级监控
自我监控是指决策者根据决策目标的要求，在决策运行过程中进行自我检查和分析，及时掌握决策实施进度、质量和出现的问题，自行纠偏；逐级监控是指按照决策监控主体的授权关系和监控层次关系，一级抓一级地进行监控；越级监控是指上层监控主体，越过中间层次，直接对下级层次的决策活动进行监控。
3．目标状态与关键点监控
目标状态监控是指以决策目标为核心对决策实施的监控，始终把握决策运行过程中的目标状态，使其按照决策战略和决策目标的要求来运行；关键点监控即对重点的监控，首要的是选准关键点。选取关键点的原则是：重点的决策目标为关键点，决策中的重点内容为关键点，决策中的重要环节为关键点，重点决策主体为关键点。
二、决策监控应当与决策评估相结合
决策是人们主观认识作用于客观世界的产物，而人的认识水平和客观世界、环境之间是不断发生变化的。一方面要求决策保持相对稳定性，另一方面又要根据外部环境的变化和认识水平的提高及时作出相应调整，使决策日臻完善。从这个意义上看，决策监控与评估相结合的基本目的就是要处理好决策连续稳定和决策调整变化之间的关系，使决策不断收到良好的绩效。
关于决策评估的含义，一般有三种理解：第一种认为是针对决策方案进行的评估，即通常所说的预评估；第二种认为是对决策全过程的评估；第三种认为是针对决策效果进行的评估，即通常所说的结果评估。为避免与前端监控产生概念重合，这里我们采用第三种说法，即结果评估的概念。后文涉及决策过程中“社会稳定风险评估”的内容，则属于第一种概念，即预评估。
（一）评估体系
1．评估主体
（1）决策者和执行者。决策者和执行者在决策活动中担任着关键的角色，能够比较全面、直接地掌握第一手资料，对决策制定和执行实时开展自评估最为直接方便。但也会受到各种因素的牵制（如固有观念、思维方式、部门利益、上级压力等），从而影响评估的质量。此外，决策评估是一项专业性和技术性都很强的工作，决策者和执行者往往又缺乏这方面的专门训练。
（2）专业学术团体和研究机构。专业学术团体和研究机构具备专门理论知识和技术方法，能够科学、客观地开展评估。但这种客观性取决于是否受到政府部门的干涉、暗示，否则就有可影响决策评估质量。
（3）决策目标群体。决策目标群体既是决策服务的对象，又应当是决策过程的参与者。重视听取目标群体（群众）的意见，也是决策民主化的有效途径。但目标群体对利益的理解难以形成聚合力，难以用长远眼光看待利益，也可能夸大决策的负面影响，甚至采取决策对抗。
2．评估客体
虽然一项具体决策活动中，评估客体是既定的，但并不等于要对整个客体、随时状态都进行评估。评估可以就决策效果的某一部分，某一阶段开展，应以有效性（有没有价值）、必要性（有没有需要）和可行性（有没有条件）为前提，具体问题具体分析。
3．评估目标
即“为什么要进行评估”。一般来说，评估目标涉及三个方面内容：
（1）政治方面。主要评估决策是否影响现有的利益分配格局，是否有利于安定团结，是否合乎现有法律法规，
是否得到社会公众认可与支持等。
（2）行政方面。主要评估某个或某些政府机构能否在决策执行中发挥其作用，是否具备这方面的能力，是否存在权力寻租及利害关系回避，能否有效克服组织管理方面存在的问题等。
（3）方案方面。主要评估决策方案的应用价值，是否达到预期目标，是完全达到还是部分达到，投入产出是否合乎预期要求，决策实施是否对决策环境构成预期的影响等。
4．评估标准
同一项决策，选择不同的标准，很可能会得出完全相反的评估结论。决策评估既是一个事实判断的过程，也是一个价值判断的过程。因此，评估既要建立事实标准，也要建立价值标准。事实标准应以特定事物和既定事实为依据，通过调查、统计等实证方法建立数据、比例等量化关系，旨在确定一项决策事实上产生哪些实际的效果和影响。而价值标准则建立在道德、伦理、观念、文化等社会和政治价值观基础上的，旨在确定一项决策的价值影响。
（1）事实标准包括：①投入与产出、成本与收益间的比例关系。决策成本消耗既包括人、财、物方面的投入，又包括决策目标群体物质和精神方面的付出，还包括决策带给社会和自然的负面影响等。决策收益也要从主体、客体和环境三方面考虑，衡量标准是根据单位成本所能产出的最大价值或最小成本建立的。②目标实现的程度和范围。一般来讲，解决问题的程度、满足决策需求的程度和需要被满足的人数是重要的指标。③决策对社会的影响程度。决策带给社会的影响是多方面的，有主有从，有深有浅，要进行综合衡量。
（2）价值标准包括：①决策是否满足人民群众利益。②是否有利于社会生产力的发展。③是否有利于增进安定团结。④是否坚持社会公正原则。决策评估既应强调效率，也应强调公平；既应重视事实判断，也应重视价值判断。公平原则是第一位的，价值判断是起主导作用的。
5．评估方法
评估是否准确往往取决于方法是否正确。评估方法多种多样：有经验型方法，也有演绎推理型方法；有定性分析的方法，也有定量分析的方法；有传统的方法，也有现代的方法。最常见的有：
（1）前后对比法。将决策执行前后有关情况进行对比，包括：①简单对比分析。决策对象在接受决策作用后产生的某种变化值减去此前得到的值，两者之差就是决策效果。②投射对比分析。将决策执行前的倾向线投射到决策执行后的某一时点上，代表若无该决策的实施此点会发生的情况，然后与决策执行后的实际情况进行对比，以确定决策的实际效果。这种方式一定程度上考虑了一些非决策因素的影响，因而从结果来看比简单对比方式前进了一步。③“有—无”对比分析。在决策执行前后两个时点，分别就有决策和无决策两种情况进行对比，然后再比较两次对比的结果。这实际上是投射对比分析的拓展，它包括决策执行前的倾向线投射和决策执行后的倾向线投射两个方面。④实验性对比分析。在决策执行之前将评估对象分为两组，一组为实验组，另一组为控制组。前者施加决策影响，后者不施加决策影响，然后比较这两组在决策执行后的情况，并对决策效果作出评估。这种方式实际上是社会实验法在决策评估领域的具体运用。这种方法带有决策试点的性质。我国改革开放初期设立的深圳特区，以及近期开辟的上海自由贸易区，就属于决策改革的试点。
（2）专家评估法。组织有关方面的专家审定各项有关决策的记录，进行实地考察以确定决策执行的效果，撰写评估报告。
（3）目标群体评估法。由决策目标群体以自己的亲身感受和对决策的个人理解来评定决策执行效果。这种方法往往需要通过科学的抽样进行，并根据具体情况确定调查的规模和程度。
（4）执行群体评估法。决策执行人员对决策影响和目标实现程度进行评估。因为决策执行人员对决策内容、决策环境、决策对象和决策过程比较了解，并掌握相对充分的决策信息，因而在决策评估活动中是最有发言权的群体。
（二）评估的方式和类型
1．效果评估与价值评估
通常所说的决策效果泛指政府决策已经实施的内容，如兴建铁路、扩建机场、增加教育和科学研究经费、增加国防投入等，以及与此相关联的一系列的统计或经济数字，如国民人均教育经费占比等。但这充其量只是向人们描述政府做过了一些什么，而不能告诉人们决策行为产生了什么结果或影响。决策效果真正要回答的问题是既定决策行为对目标群体、环境或政治系统所引起的变化，包括决策对目标群体的影响、对目标以外群体的影响、对目前和未来的影响、决策所负担的直接和间接的成本等。这些影响表现为由既定决策所引发的一系列具体的事件，如增加教育经费对改善办学条件、提高教师积极性、提高学生综合素质有什么样的影响等。
效果评估以效能和效率为中心。效能评估主要通过对预期决策目标与实际决策结果的差距性分析，确定决策实际实现的程度；效率评估主要是通过对决策投入与决策效力或决策投入与决策产出之间比例关系的对比分析，确定决策的合理化程度。效率评估属于经济考量的分析方法，具体手段有很多，其中成本利益分析和成本效能分析是最常用的方法。通常需要估价决策的全部支出成本和全部的利益收益，包括直接的和间接的，具体的和象征的。
价值评估更多地侧重决策价值观评价分析。任何一项决策从制定、执行到评价和监督都体现着决策主体的价值观。由于价值观包含了诸多要素，且这些要素之间互相影响、互相依赖，并受到来自外在环境的各种影响而表现出诸多复杂性。因此，对决策价值的评估更多地侧重于决策认知、情感、态度、理论等伦理道德、精神层面内容的考察。
2．正式评估与非正式评估
正式评估指事先制定完整的评估方案，严格按照规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。正式评估是占据主导地位的评估方式，其优点是评估人员具有较高素质，有系统的评估资料、充足的评估经费、科学的评估方法作保障，因而能使评估活动顺利进行，评估结论较为科学。但正式评估也有其自身的缺点，主要是对评估条件要求比较高，要求有充足的资金、系统全面的评估资料，评估者具备较高的素质。
非正式评估方式灵活，简单易行，既可以专门召开座谈会，也可以通过走访调查；评估者既可以是专家学者，也可以是普通百姓；不限定评估范围和内容，有利于全面评估决策的真实效果。但这种评估资料全靠个人搜集，往往难以做到充分；评估者的素质参差不齐，评估结论往往比较随意、粗糙。
3．内部评估与外部评估
这两种评估方式，在评估主体部分已有介绍。除这两种评估外，还有一些评估是由社会组织、团体和个人自发进行的评估。这种评估没有机构或部门利益，反映的是社会公众的观点，因而评估的态度最为客观，但由于信息不对称，评估结论往往也不被重视。内部评估和外部评估在实践活动中应综合利用，才能获取科学的评估结论。
三、决策监控的关键是实现权责同构
党的十八大报告在“建立健全权力运行制约和监督体系”一个段落中两次强调建立决策问责制和健全质询、问责制。习近平总书记在十八届中纪委二次全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，高度概括了新时期“三位一体”的惩腐防败体系。可以说，问责制是构筑“三位一体”权力“牢笼”的政策落脚点。问责制作为我国推进政治文明建设的一项探索，经历了不断发展完善的过程：从2003年“非典”期间一批高官被免，海外媒体评论“中国政府掀起问责风暴”；到2004年党的十六届四中全会正式提出依法实行问责制，加强对权力运行的制约和监督。十多年来，问责制在提高决策科学性、加强政府执行力等方面发挥了积极作用，但距离系统化的制度设计还有很大差距。
（一）问责制的根本目的是实现权责平衡，但在以往实践中却被片面理解为“责任追究制”
公权力的所有者和行使者理论上应当是同一的。然而，在人类政治实践中，除古希腊城邦制国家实行直接民主外，任何其他形态国家的公权力都不是由统治阶级全体成员共同执掌的，都必须让渡给本阶级的少数代表来掌握并运行。在权力让渡过程中，实际掌握权力者的“私利”必然影响公权力，使公权力的价值取向发生偏离。这种“公有”属性和“私掌”状态的矛盾是公权力运行不可避免的一种状态，为解决这一矛盾，人类进行了长期的制度探索。
卢梭在《社会契约论》中指出：公权力让渡过程中，政府和公众之间存在一定委托关系。权力不能大于责任，否则就有可能导致权力滥用或者侵权；权力也不能小于责任，否则将没有人愿意履职尽责。当效率与公平，集权与控权成为鱼和熊掌关系时，问责制的出现就成为实现“权力”和“责任”平衡的一个砝码。
问责制（accountability）在西方国家由来已久。国内很多学者将其简单等同于“责任制（responsibility）”。实际上，问责的含义十分丰富，包含以下基本内容：①控制权力滥用，预防腐败发生；②提高决策的透明度与合法性；③提高效益，确保公共资源为公共利益服务。
实施问责制必须满足五个基本条件：①必须具有明确清晰的权力、责任划分标准；②必须使问责成为一项长期化的制度；③问责的内容必须具有可列举性，使每一个当事人都了解行为可预见的后果；④必须通过问责形成一种激励文化，而不是简单地追究责任；⑤执行过程中，必须保证每个人有申辩的权利。
可见，“责任（responsibility）”与“问责（accountability）”有着本质的差别：“责任”所表述的是一种相对静止的状态，与特定的行为后果相关，如法律责任、过失行为责任等；而“问责”则是一个复杂的动态过程，不仅包含了对行为后果的责任追究，而且包含了通过明确权责关系，提高当事人自律意识，预防不良后果发生的内涵。准确讲，问责制包括了权力授予、明确责任、全面实施体系化控制三个方面的内容，问责的最终目的是要从积极预防的角度实现权责的和谐统一，保证管理活动基本目标的实现。
我国政治实践中，问责不仅降格为一种责任追究制，而且责任认定缺乏明确标准，经常取决于“民愤极大”或上级领导的主观意志。这使得问责
出现了各种各样的操作偏差：一是把问责纯粹作为一种事后惩罚手段。二是把问责简单理解为“上”问“下”责。三是问责过程中责权不均等，责任无限放大。四是被问责官员近年来频频复出，在制度建设尚未完备的情况下，增添了人们对问责制严肃性的怀疑。历史经验告诉我们，一项体系化的制度建设不能依赖暴风骤雨的“运动”来推进，而应当沿着法治化的轨道循序渐进，不断完善。
（二）建立问责制，要权责同构，明确权力和责任的边界
德国著名哲学家韦伯的科层制结构，其实质就是以“责任”为核心架构权力体系。韦伯对公权力进行了两种形式的分配：一种是根据等级的不同进行纵向划分，从而形成结构性权力，并强调下级对上级的绝对服从；另一种是根据作用客体的不同和各自承担任务的不同，进行横向水平分割，进而形成功能性权力，使权力运行主体呈现专业化的差别。纵向等级节制实现了权力集中，保障权力运行畅通无阻；横向分布体现了权力的分散化运行，使部门之间相互协调、互相监督。在韦伯设计的组织结构体系中，人总是和特定岗位联系在一起的，岗位的权力就是其权力，岗位的责任就是其责任。下级对上级的服从并不是针对某个人的人格服从，而是对特定制度的服从，并且，这种服从也仅局限于岗位所确定的责任范畴之内。根据韦伯的理论，责任和权力的配比应当是正向统一的，不论政府还是行政人员，行使一定的权力就必须同时课以相应的责任。
我国正处于市场经济转型过程中，科层制的正面作用尚未充分发挥，负面问题反而表现得比较突出，具体表现为：
第一，权力过度集中。决策权、财权、人事权集于一身的“一把手”，责任又明显不对等，组织行为被个人行为取代。在追责情况下个体责任又被明显放大，所谓“一把手工程”实际上是夸大一级行政领导者个人责任的代名词。个人独断独行不仅不利于提高决策科学性，而且容易滋生主观主义、官僚主义，使权力蜕变欺上瞒下、压制民主、营私舞弊、贪赃枉法的渊薮。
第二，“职权同构”和“权力自我膨胀”。除国防、外交等少数专属中央职权外，一些政府部门的设置和职权划分如出一辙，上级部门每新增一个机构，下级部门就会对应增设“一块牌子”。从新机构诞生之日起，就有“理性经济人”自我生存、自我膨胀和“追权弃责”的本能。很多机构因人设职、因人设岗，造成层次重叠、人浮于事、手续繁杂、效率低下，严重影响了科层组织专业化分工积极性的发挥。
常识告诉我们，公权力不可能凭空增长。机构膨胀新增的职权从何而来？除了少部分因现代公共事务日益复杂化、专业化带来的公权力“惯性让渡”之外，相当大一部分权力实际上是政府从公众手中褫夺而来的。因此，精简机构，转变职能，不仅是政府管理瘦身、提高效能的必然要求，也是回归民主、还权于民、激发市场主体活力的必然要求。构建全方位问责体系，首先要对各级政府部门进行权责同构，不仅要做到权力和责任数量上对等，而且要做到结构上对称，主要从两方面入手：
第一，部门内部权责同构。一是要避免权力过度集中，“一把手”或部门负责人不得直接分管或兼任人事、财务。二是要从制度上强化分权分责，建立并完善集体决策讨论记录、表决结果备案制度。在责任追究时，倡议者和赞成票者负主要责任，弃权或者反对票者承担次要或者无责任。三是实行“一体承担责任制”，大权力—大责任，小权力—小责任，从主要责任主体到次要责任以及无责任，形成纺锤形逐级递减的权责分布，避免出现某一级职位责任无限放大，或者“集体负责”最终导致“集体无责”。
第二，部门间权责同构。要重新定位部门的核心权责，防止权责关系交叉或者脱节。我国的各级行政部门的职责规定通常过于宽泛，部门间的权力博弈、交叉扯皮往往产生很多管理“真空”或“灰色”地带。“灰色地带”也正是权力腐败易发和多发地带。挤压“灰色地带”泡沫一是要合理定性、定量各部门核心任务，“权力清单”“责任清单”和“负面清单”并举，通过推进大部制改革、大部门改革，使每一级政府或部门形成专属管辖权。二是要逐级放权。李克强总理在国务院机构职能转变动员会议讲话中强调，要“充分发挥好地方政府贴近基层的优势，从有利于地方政府更好履职的要求出发，把一些确需审批但由地方实施更方便有效的投资审批事项，以及量大面广的生产经营活动审批事项，坚决下放给地方”。这段讲话的中心思想，就是要“一级给一级作表率”，推动从中央到地方全面深入的权责体系改革。
（三）健全问责制，要惩防并举，建立全方位的监督体系
问责的目的是为了防范。通过让权力代行者明确可以预期的责任后果，主动遵循民主公开程序，提高决策科学性，减少甚至避免权力滥用对公共利益造成的损失，而不是就事实结果简单论处责任。从保护公共利益角度看，问责可分为预防问责、过程问责和结果问责三种，只有与纠错制并行才能最大限度地减小损失，只有与监督机制并举才能最大限度地避免损失。制度“牢笼”的一个重要特征，就是从每一个角度观察都透明和可监督，而不是把制度建成一个封闭的堡垒，让权力的行使者和监督者铁板一块。构建监督与问责并举的机制可以从以下两方面入手。
1．坚持“主动公开”和“全面监督”并行
政务公开是现代政府治理的基本要求，主动公开和被动接受监督都是政府的职责，缺少其中任何一环都谈不上问责。提及政务公开，国内多数学者的观点都主张加快实体法立法进程。但立法不可能一蹴而就，法条更不足以穷尽一切社会现象。现实生活中，“有法不依”比“无法可依”的社会颠覆性更强。从边摸索边实践的角度，各级政府不妨先公开百姓关注的重点和热点：在继续推进晒“三公”的同时，结合新闻发言人制度，公开重大事项应对方案和处理结果；结合听证制度，公开重大决策过程；结合政府职能转变，公开行政审批事项，把政府权力运行的各个相关环节都置于阳光之下。
我国的监督体系包括内部监督和外部监督两种，强化内部监督是监督体系建设的重点。近年来，随着“表哥”、“房叔”、雷政富、刘铁男等人的曝光和查处，网上一度出现“反腐靠情妇”“反腐靠网络”的说法。为什么腐败行为在一些地方已成为公开的秘密，却要依赖网络的力量成为“压倒骆驼的最后一根稻草”呢？答案或许有很多，其中最重要的就是，我们的监督机关依附于同级政府，独立执法不严。因此，剥离各级监察部门、审判机关、检察机关受垂直上级业务部门和平级行政部门的双重领导关系，确保各问责机构的人、财、事权垂直接受上级业务部门的领导，是增强独立行使监督权的关键，也是加强内部监督最重要的环节。
2．区分监督主体和问责主体权能，强化问责主体独立行使问责权
监督主体、方式和渠道多样，固然是民主政治的一大体现，但同时也存在两个悖论：一是监督主体是否都自然而然地可以成为问责主体？会不会出现公众舆论、媒体观点或者专家意见干扰问责的现象？二是问责主体之间如果没有理顺分工，会不会造成新的越权行事，互争管辖或互相推诿？公众和社会舆论是监督的主体，但不宜直接成为行政问责的主体。现实生活中，一旦媒体介入便以“民愤极大”为由，加重处理——这不是政治生活的正常现象。“打铁还需自身硬”，应强化人民代表大会对同级政府问责，行政系统内部问责，司法系统问责——唯其如此，监督与问责才能常态化、深入化，政府的公信力也才能得到真正提高。
（四）巩固问责制，要德法纪并行，提高问责的效力，维护权威性
通常意义上，问责的内容包含法律、纪律和道德三个方面。法律问责包含民事责任、刑事责任、行政责任和违宪责任四个部分，是由司法系统依法履行的一项重要权能。很多人的观念里，对腐败官员疾恶如仇，但对决策失误、权力滥用者却似乎网开一面。事实上，重大决策失误造成的损失比贪污腐败更甚。近年来，有呼声建议设立“决策失误罪”，遭到学者质疑和反对 ，但如何以司法形式加强对重大决策失误的责任追究，对于推进问责制建设具有重大的法理意义。最高人民法院和最高人民检察院2013年《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》，为重大决策失误问责提供了法律依据，但实践中遇到以“集体决策”为保护伞，开脱个人责任的情况如何问责的问题仍没有得到解决。应考虑从权力和责任关联的角度，加大“集体决策”失误的处罚力度，否则难以有效扭转官员不良政绩观，改变“拍脑袋、拍胸脯、拍屁股”三拍决策的行为方式。 此外，还应加强同级司法机关独立行使问责的职权，形成一套快速反应、透明公开的侦办处理机制，解决目前法律问责处理周期长，给老百姓“冷处理”“大事化小，小事化了”的印象。
关于纪律问责的范畴。很多政府部门的实际决策者是书记，但由于“党委领导”属集体责任，问责过程中，行政一把手被撤职查办居多，而党委领导却很少被问责，或者行政一把手同时被纪律和法律问责，而党委领导只被纪律问责。理顺党政关系，应从权力责任统一关系入手，实行“党政一体问责制”, “一把尺子丈量”，同奖同罚。关于纪律问责严肃性，近年来，很多被问责官员撤职、免职期间并不影响其工资待遇，避一两年风头之后就又东山再起的情况频发，使纪律问责被讽喻为“带薪休假”。这里，姑且不讨论被问责官员是否真的“人才难得”，仅就巩固问责制本身来看，问责官员的轻易复出就有损害问责制权威性、严肃性和有效性的嫌疑。事实上，纪律问责和法律问责一样，都应具有相对稳定性，应考虑实行问责官员职务资格永久限制和剥夺的严惩措施，唯其如此，才能起到威慑作用，使问责制的威严得到应有的维护。
道德问责既涉及行政人员因特殊岗位要求所体现的道德责任，又包含一般性的社会伦理道德规范所涵盖的责任。权力的法定性往往得到制度的认可，而责任的认可目前很大程度上依赖于主体自我认知，即道德的力量。因此，法律、纪律、道德三方面问责应作为一个整体联动操作，方能发挥全方位作用。如果只注重与岗位职责相关的纪律、法律问责的话，势必忽视了官员作为“管理人”和“社会人”的双重道德。事实上，道德问责在所有问责内容中，最具有“破冰”意义。在“依法治国，以德治国”的理念下，官德是“德治”的基础，具有举足轻重的作用。将问责制内容拓宽到道德领域，既表明道德在从政中的特殊地位，又丰富了问责制的内涵。
（本章完）