|第三章| 决策体系现代化_第三节 咨询系统：建设中国特色新型智库

第三节 咨询系统：建设中国特色新型智库

党的十八届三中全会《决定》明确提出，“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”;2015年1月中办、国办、印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出，推进中国特色新型智库体系建设，重点建设一批高端智库，造就一支决策咨询队伍，建立一整套智库管理体制和运行机制，充分发挥智库咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等重要功能的发展目标。由此上溯到党的十六届四中全会《决定》提出“，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上”。从“多渠道、多形式广泛集中民智”到建设“中国特色新型智库”，要理解这一政策转变，可以从以下三个方面入手。

一、西方智库的基本情况

“智库（think tank）”一词最早出现在二战期间，是战时美军用以讨论作战计划的保密室，在我国被翻译为“思想库”“智囊团”“外脑”等。智库的特点可以有多种归纳方式，美国宾夕法尼亚大学教授麦甘（James G. McGann）将智库特点概括为“三A”，即“学术性（academics）、顾问性（advisors）和倡导性（advocates）”。绝大多数美国学者则将智库的特点概括为三个方面：一是“独立性”，即便研究内容、经费来源与政府有着千丝万缕的关联，美国智库也始终坚持与政府保持“一臂距离”，将“独立性”作为确保决策咨询客观、全面的基础。二是“非营利性”，智库虽然可以以“公司”字样冠名（如兰德公司），但性质上仍属于研究机构，既不以营利为目的，也不直接代表某个利益集团，而是以自身研究观点和成果影响公共决策。三是“现实性”，智库虽然以学术研究为手段，但与纯学术机构有着本质区别，更加关注当下，服务于政府决策，力图解决现实问题。纯粹学术机构的学者过分注重学理研究，并不清楚政府决策的规则，因此他们所提供的建议通常不具有政治可行性 。近年来，世界各国智库普遍快速发展。

表3-1 部分国家智库数量

（一）美国

美国的智库的源头可以追溯到20世纪初。一战结束后，为了分析战争产生的根源，组建成立了后来享誉世界的胡佛研究所负责收集各种资料，直到20世纪40年代末期，胡佛研究所才从图书资料中心转型为一个研究机构，开始招募学者从事研究工作。二战前这些研究机构的领域比较狭窄，主要针对政治、经济以及外交领域。二战后，为配合“冷战”研究制定外交战略，同时解决国内各种经济和社会矛盾，智库开始快速发展。20世纪60年代，智库发展达到顶峰，不仅为政府而且会为一些大型企业进行战略策划。

美国智库拥有著名的“旋转门”机制：四年一度的总统大选，牵涉官员变动多达4000余人。很多卸任官员通常到智库从事政策研究，而智库专家也有各种机会到政府任职。这种机制使得美国智库的影响力渗透到国家决策的方方面面，也使智库成为政府培养和储备人才的港湾。

“旋转门”机制之所以没有产生大量官员、商界、学者群体腐败，源于三个方面：首先，从政治文化传统上看，美国鼓励公民自由参与政治，各种利益集团也有意识地培养政府“代言人”。其次，三权分立的政治制度也为“旋转门”机制提供了动力。无论是国会、行政还是司法部门，权力既分散又有相互监督和制衡。一方面，大家都需要借助中立的咨询机构提供智力支持，使得智库不论在经费来源还是信息来源方面都具有丰厚的土壤；另一方面，有效的监督也适当阻断了官员与商人沟通寻租。再次，由于全社会资金捐赠和监督体系完备，智库经费来源多样性明显，能够在一定程度上保持研究“中立”，不受资金赞助者利益的影响。

（二）德国

德国智库前身也可以追溯到20世纪初。二战后德国智库发展经历了两个阶段。西德（德意志联邦共和国）建立的智库初期也主要服务于“冷战”及福利国家发展。20世纪90年代，“两德”统一后，党派力量的发展变化和国内经济的调整，推动了德国咨询业的快速发展。大批东德（德意志民主共和国）企业在推进市场化的过程中，都有智库的参与。

直到20世纪90年代，“智库”的概念都很少用于指称各种政策研究机构，绝大多数被称为“研究所（research institute）”“政治基金会（political foundation）”或“运作型基金会（operating foundation）”。研究所的主要任务是进行课题研究，以其研究成果辅助政府进行决策；政治基金会的主要任务是对内宣传政策思想，对外宣传价值观和社会发展模式 。德国智库在经费来源上主要依靠政府资助，因而规模较大的智库很少，且分布不集中。智库在向政府提供研究成果的同时，非常注重通过各种媒体自我包装、营销，扩大自身影响力。德国的很多报纸、电视，甚至教堂都成为智库宣传其政治思想的有效途径。

（三）英国

英国智库起源可以追溯到19世纪，1884年成立的“费边社（The Fabian Society）”被认为是世界上最早的思想库。英国著名剧作家萧伯纳（Bernard Shaw）、作家威尔斯（Herbert George Wells）等都是费边社成员，在其成立的一百多年时间里一直为左派政党献计献策 。二战后，英国智库也呈现出蒸蒸日上的局面，但发展速度远落后于美国、日本。在地区分布上，英国智库几乎集中在伦敦政府办公区，这种密集分布营造了一种与政府高效互动的氛围。英国思想库党派服务意识很强，在政治主张方面跟自身服务的党派几乎一致，并且智库的研究针对性很强，时刻跟随政府的脚步，而不是搞纯学术研究，政府和社会关注的问题就是智库要研究的问题。根据党派的主张，智库提出相应的改进计划和方案，并在媒体上宣传自己的观念、研究成果和决策建议，引起公众关注。在某种程度上，也替所服务的党派作了宣传，因而受到所服务党派的重视和支持。

相当长一段时间里，英国人都不爱使用“think tank”一词指代决策咨询机构，认为这个词汇是一个外来语。20世纪70时代，英国保守党内阁办公室成立了“中央政策评议小组（The Central Policy Review Staff，简称CPRS）”。该机构的目的在于突破部门界限，帮助政府协调政策，创立者将其宗旨归纳为“确保对政府战略进行持续评议并定期以报告形式提供评审意见”。在此后一段时间内，“think tank”作为一个特指短语进入了英国政治词汇表。即使撒切尔政府于1983年解散了该机构之后，公众依旧把CPRS视为智库的代名词。

（四）日本

日本智库早期多以情报搜集部门形式出现，如1906年成立、1945年终结的满铁调查部，高峰时期情报工作人员达2000多人，在其36年历史中，提供调査报告6200件，储藏资料、书籍、杂志、报刊总计5万件。不仅针对中国，而且指向美国、德国，搜集经济、地理、民俗、文化、政治、军事等各类情报，是一个著名的特务机构。二战后，日本疲于恢复经济生产，咨询业尚未出现。20世纪50年代中期，由于日本经济高速发展，对各国市场分析研究需求极其旺盛，咨询机构开始迅速崛起，70年代，出现了如野村综合研究所、三菱综合研究所、日本综合研究开发机构等一批著名咨询机构，借助于信息技术的广泛运用，日本咨询机构后来居上，迅速赶超了欧洲国家。

日本咨询机构分为官方和半官方两种。官方咨询机构经费来源依靠政府资助，并受政府委托提供决策建议。半官

方咨询机构与政府没有直接隶属关系，经费有的来自于政府，有的来自于企业赞助。日本咨询机构的研究范围很广，从宏观经济到内政外交，几乎囊括了现代社会所有问题。而日本的咨询机构规模普遍偏小，并且多以年轻人为主。政府、大学或企业经常向咨询机构派出研究员，福利待遇由派出单位发放，工作2～3年后再回到原机构任职。这种制度为咨询机构源源不断地提供了新鲜血液，也为各行业培养了精英人才。

二、怎样理解中国特色新型智库

（一）我国决策咨询系统的发展历史与现状

新中国成立后，各省区纷纷建立“政策研究室”，一般属于办公厅（室）下设二级机构，工作性质上偏于秘书工作，主要任务是开展各类调查研究、搜集情况。到“文革”前，除宁夏、青海等少数地区，全国各省级部门都建立了省委政策研究室、政治研究室等。国家层面的咨询机构，一般以1949年11月政务院设立的“参事室”为主要标志。

改革开放后，我国决策咨询机构快速发展，特别是20世纪80年代官方决策咨询机构快速发展，如，1981年国务院先后成立了经济研究中心、技术经济研究中心、价格研究中心和农村发展研究中心等4个研究中心，1985年成立国务院发展研究中心等。20世纪90年代，高校研究机构和民间咨询机构快速发展，如，北京大学中国经济研究中心、清华大学国际问题研究所、零点研究咨询集团等。2004年《中共中央关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》明确提出，“党委和政府要经常向哲学社会科学界提出一些需要研究的重大问题，注意把哲学社会科学优秀成果运用于各项决策中，运用于解决改革发展稳定的突出问题中，使哲学社会科学界成为党和政府工作的‘思想库’和‘智囊团’”，从而推动决策咨询机构进入了快速发展时期。

目前，我国决策咨询机构的常见形式有：①政策研究室。各级政府内设或下设的信息搜集和决策研究机构；②各类专业研究机构。如国家经济研究中心、中国科学院各类研究所、社会科学院各类研究所、科技情报研究所等，本身并非咨询组织，但提供咨询服务也是其本职工作中的一部分；③各类相关高等院校。学者出于个人研究领域，能经常提供一些有价值的咨询研究报告，但相对较为零散，难以有效整合，很多成果偏于学理研究讨论较多，决策针对性和实用性差；④民间咨询公司。如零点研究咨询集团等；⑤专家顾问委员会。根据2003年《国务院工作规则》的有关规定，很多中央和地方政府部门都专门成立了顾问团队或专家咨询委员会。

（二）中国特色新型智库“特”在哪里

有学者统计，我国现有各类智库2400—2500家 ，数量甚至超过美国。是否真有其实，我们姑且不讨论。缺乏“独立性”是美国学者非议我国智库的焦点，一些人甚至据此坚称中国没有真正意义上的智库。实际上，“独立性”应该从三个角度衡量：

一是经费来源。按国际通行标准，一个机构每年研究经费超过80%来源于政府，实质上就属于官方咨询机构。由于我国缺乏民间资本支持公共事务的法律许可和政策环境，除极少数民营舆情调查机构外，我国大多数智库实际上都属于吃皇粮的“国”字号。

二是存在形式。智库在美国的发展与其政治文化传统和经济社会条件密不可分。从政治文化传统看，三权分立的体制使美国政界青睐于采用非政府手段解决大多数社会问题，政府基本不设立决策咨询部门，这为智库的发展提供了广阔的空间。从经济社会条件看，战后美国商业界作为一支政治力量，发挥的作用越来越突出。一方面，法律鼓励商业资本支持社会公共事业发展，另一方面，工商业资本家也需要在政治上扶持代言力量。早期的研究机构，包括布鲁金斯学会在内，都由资本家直接投资设立。这种智库形式显然很难直接照搬到我国：根据我国《社会团体登记管理条例》规定，任何正式注册的民间组织都要挂靠业务主管单位，且必须是政府部门或企事业单位。

三是成果观点。思想独立是智库“独立性”的最终体现。我国智库研究成果“缺乏观点独立性”“忙于为领导讲话作注解”是最主要的缺点之一，也是我国智库能力和水平建设的短板。

那么，是不是只有做到“经费独立”“存在形式独立”才能实现“观点独立”呢？显然不是。以英、法、德为代表的欧洲国家，智库理念和发展模式各具特色，并没有因为“经费和形式的独立性”影响“观点思想的独立性”。例如，英国的智库在“独立性”特征上最接近美国标准，但由于英国实行常任文官制，政府机构不需要过多依赖外界提供的政策建议，并且英国社会也缺乏私人或私营团体为政策研究提供资助的传统，使得很多智库不得不反复炒作旧话题，以吸引公众眼球，引发短期轰动效应为研究目标。2008年，工党领袖布莱尔因“政治献金”丑闻成为众矢之的，也使得智库饱受批评和质疑。

法国是单一制中央集权国家，政党规模小且数量多，政府为了保持政令统一和执行高效，需要同各种政治力量、观点及专家保持某种正式或非正式的关系。很多政治精英和意见领袖个人就能够掀起或领导公共舆论，这在很大程度上，挤占了智库的空间。与英国一样，由于缺乏私营部门为公共政策研究机构或智库提供资金的政治文化传统，智库在法国的生存发展也面临诸多困境。通常情况下，法国的公共政策研究机构既不会给自己贴上“智库”的标签，也不认为自己归属于某个清晰且易划分的团体。

德国政府有为应用型基础研究，特别是经济研究提供资金支持的传统，独立于政府之外的政策分析和研究相对较少。据估测，至少75%的德国政策研究所依赖政府提供经费。

从欧洲国家智库情况看，不难得出两点基本判断：一是智库本身是一种美国现象，世界各国因政治文化和经济发展等国情差异，对智库的理解和要求也千差万别，并不存在某种固定的衡量标准；二是建设“中国特色新型智库”，是我国进一步推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化的必然要求。中国特色的智库没有必要按照别人的标准削足适履，事实上，在中国国情下探讨壮大民间智库力量，非但难以聚集起人、财、物等各方面力量，而且在对外交往过程中，也难以得到国外同行的认可。中国特色智库应在立足本国国情基础上，吸收借鉴各国有益经验，在制度创新中谋求发展，在发展过程中推动制度创新。

（三）中国特色新型智库“新”在何处

中国为什么要建设新型智库呢？《关于加强中国特色新型智库建设的意见》在分析思想文化等软实力建设对于提升大国发展进程重要意义的同时，也冷静分析我国智库（决策咨询机构）目前存在的主要问题：智库的重要地位没有受到普遍重视，缺乏具有较大影响力和国际知名度的高端智库，高质量研究成果不够多，参与决策咨询缺乏制度性安排，智库建设缺乏整体规划，资源配置不够科学，组织形式和管理方式亟待创新，领军人物和杰出人才缺乏。从“政策咨询机构”到“中国特色新型智库”，要具备什么样的新型功能和新使命呢？

1．通过“谋”“断”分离，提高决策科学化水平

长期计划体制下，我国的政府机构设置追求“上下同构”，各级政府自身功能建设也追求“小而全”，不论自身职能是否需要，都要配齐班子、部门和职数。一方面，极易造成机构膨胀，决策咨询部门与信息部门职能重叠、形同虚设；另一方面，咨询部门以“命题作业”为主，缺乏主动性、科学性和客观性，难以真正发挥咨议辅政作用，甚至彻底变成领导秘书写作班子。

建设中国特色新型智库，首先要从下放权力入手，推动机构精简，促进职能转变，逐步实现“谋”与“断”分离，使政府从“政策生产者”

向“政策消费者”转变，使“信息”和“方案”成为政府采购的新内容。其次要提高各级政府社会治理能力。决策可以分为“问题导向型”和“答案导向型”两种。问题导向型的决策虽然能够集中人财物力，短时间取得突破性进展，但这种消防队“救火”式的决策，很难真正提高政府执政能力。智库发挥作用的着力点，正是通过更多的“自选动作”而不是“命题作业”，为决策提供正确、全面、客观的方案，推动从政府部门“社会管理”到“社会治理”的职能转变。

2．通过协商民主体系，促进民主政治建设

决策和执行的过程，实质上应当是一个民主协商的过程。任何一个决策者都不可能未卜先知，任何一项决策的执行过程也不可能一成不变，在决策的各个环节都必须兼顾不同利益，随时对设计欠缺进行调整。同时，决策和执行的全过程也是一个逐级动员号召的过程，在动员过程中实现决策目标的逐级分解。现代管理理论认为，目标分解就是动员各级执行者，包括全社会公众形成共同愿景，从“要我做”变成“我要做”，明确各自责任，最大限度地保障决策目标实现的过程。党的十八届三中全会《决定》将建设“中国特色新型智库”纳入到“推进协商民主广泛多层制度化发展”总体框架下，也正是出于这样一种政治设计的需要。中国特色新型智库建设的一项重要任务，就是在政府和公众之间搭建公共政策讨论的平台，加强政府与公众之间的沟通与交流，为公众政治参与提供更广泛的渠道 。

3．通过开展公共外交，营造积极有利环境

各国智库的一项重要职能就是开展公共外交和对外政策研究：美国智库发展的巅峰源于二战以后，一个重要原因是因为政府抛弃了战前对外孤立主义立场（isolationism），力图称霸全球。对公共外交政策建议需求量的日益增长，刺激了一批智库开展对外关系研究，这批智库作为“二轨外交”，代表政府在对外交往中传播美国价值观和国家形象。20世纪60年代，法国国防部、外交部也引入美国智库模式，成立了公共外交研究机构，而在德国，涉及外交及国家安全政策研究的智库约占27%。

新中国为赢得世界的承认和支持，不断开辟公共外交的新渠道，从“一边倒”到“全方位”，从“乒乓外交”“围棋外交”到“熊猫外交”，创造了大量“人民外交”的成功案例。进入新世纪以来，随着我国经济快速发展，一方面国际地位大幅提升，另一方面“中国威胁论”“中国崩溃论”“中国责任论”“中国强硬论”纷嚣于耳。大力开展新时代背景下的公共外交，不仅是中央，而且是各级政府部门的一项重要职责。智库在公共外交中有着无可比拟的优势：首先，智库是知识精英的储备所，最便于影响各国政府。利用国际惯例，开展公共外交，是时代赋予中国智库新的使命。其次，智库作为“思想工厂”，代表着各国政策的风向标，而其民间身份又易于超越政治壁垒，起到国与国之间关系“润滑剂”的作用。引领加强走出去的能力建设，拓展国际视野，是我国新型智库建设的重要任务。

三、建设中国特色新型智库的几个着力点

《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确了我国智库体系的构成包括8类，即：党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库。到2020年，智库建设的目标是要重点建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库，造就一支坚持正确政治方向、德才兼备、富于创新精神的公共政策研究和决策咨询队伍，建立一套治理完善、充满活力、监管有力的智库管理体制和运行机制，充分发挥中国特色新型智库咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等重要功能。实现这一目标的五项改革措施包括：深化组织管理体制改革、深化研究体制改革、深化经费管理制度改革、深化成果评价和应用转化机制改革、深化国际交流合作机制改革。

从智库体系目前的构成来看，各级党委和地方政府所属的研究室、发展研究中心在经费、信息来源和沟通渠道等方面占据先天优势：中央政府部门81.5%的课题流向国务院及各部委所属研究机构，地方政府83.5%的课题流向地方政府所属研究机构 。在信息资源方面，官方和半官方机构实质上属于一级政府部门，在调用相关统计数据方面，比民间机构有优势。在沟通渠道方面，官方机构可以通过内参简报或专件送阅方式直接向上传递意见。据国务院发展研究中心官网统计，2012年中心报送各类研究报告572篇，其中，中央领导对145篇作出批示271次。相比而言，党校、社科院、高校、企业以及民间咨询机构经费来源不足，主要依靠公众媒体、学术刊物、论坛等发表观点，间接影响决策层，力量较为淡薄和零散。也正因如此，2014年教育部专门制定《中国特色新型高校智库建设推进计划》、2015年中共中央印发《关于加强和改进新形势下党校工作的意见》、2015年中央全面深化改革领导小组第十八次会议通过《国家高端智库建设试点工作方案》。围绕智库建设的一系列专项文件表明，中国特色新型智库不是另起炉灶，而是要坚持官民并举，民办官助，相互促进，共同发展的道路，着力深化制度创新，促进薄弱环节改革，打造高端智库。笔者认为，从以下三个方面创造“体制内”和“体制外”智库公平竞争的制度环境尤为重要。

（一）政府主导，多元化的投入保障机制

在数量增长迅速、质量普遍不高的情况下，财政应该重点支持一批高端智库发展。不宜采用直接拨款形式，而应以招标为基础，通过竞争方式选择智库。对于涉密课题，也应该建立在采购服务合同基础上，对政策问题、研究方法、数据采集、实施进度、经费预算等作出明确规定。对于高校、社科院等半官方智库，应结合事业单位改革尝试以基金制形式支持发展（既可以在某一智库设立基金，又可以在社会上建立基金会）。基金设立一方面应坚持政府主导，另一方面又要通过税收优惠政策鼓励企业和个人捐资捐赠。

（二）科学合理的监督评价机制

各国智库都非常重视质量管理，建立了一套严格的成果评价制度，例如，兰德公司著名的“内部评审制”（或称“同行评审制”），对每一项研究计划通常都聘请两位未参与该项目的资深研究人员作为评审，负责中期和结项审查。课题研究小组必须对评审意见做出回答，或者接受并进行修改，或者拒绝接受并解释理由，请委托人认定。兰德公司还从社会上聘请了约600名各类高级专家作为特约顾问，主要任务是对重大课题进行研究分析和成果论证，以确保研究的水平和权威性。我国的智库成果监督评价应包括对课题研究本身的评价和政策运用评价两部分。前者主要考察智库对项目操作是否科学合理，包括：对设立宗旨理解是否准确，团队组织是否符合专业水平，研究过程及数据搜集是否保持中立，是否存在学术不端，资金管理使用是否符合效益原则等。后者属于政策评估环节，主要考察成果运用效果与政策设定目标之间的偏差。将两方面评估分离，有利于区分“谋”与“断”的责任，从而鼓励和保护智库独立思维的积极性。智库成果评价的主体，既包括智库自身（内审），又包括国内外同行专家、发包方的政府及其上级主管部门，还可以包括社会公众的舆论监督和评价。

（三）机会均等的信息资源共享机制

解决“体制外”智库资源不对等问题，应尝试构建广义的“公共信息资源网”，打破政府信息资源垄断。

智库建设并不只是中央一级政府部门，也是各级地方政府的时代重任。地方政府同样必须不断增强政研室、政府部门研究机构的服务决策能力，充分发挥社科院、党校、行政学院、高校人员多、学科全、综合分析能力强等优势，从整体上提升决策现代化能力。

（本章完）