|第三章| 决策体系现代化_第二节 信息系统：多元共治的公共信息资源网
第二节 信息系统：多元共治的公共信息资源网
信息在决策过程中具有至关重要的作用。某种程度上，决策的过程也就是信息处理和输出的过程：决策者必须首先收集与决策问题有关的信息，然后进行分析，在此基础上形成决策，进入执行环节。因此，有人也认为决策的过程是一个由客观信息转化为主观信息的过程，或者说由状态信息产生指令信息的过程。人类制造信息的能力在不断增强，而处理信息的能力却没有明显改进，海量涌现的信息使越来越多的人成为奴隶。本节将介绍信息熵、信息成本、信息博弈和注意力等客观制约信息收集、处理能力的因素，也只有从这些方面入手，才能提高决策能力现代化的水平。
我国各级政府通常依赖内设信息机构或下级执行部门上报有关决策信息。作为内设机构的信息系统，力量往往相对薄弱，无法形成完整的信息网络。绝大多数行政机关忙于日常事务，无暇对具体问题进行深入分析研究，信息搜集停留在直观、片面、眼前、表象层面。出于部门利益等原因，下级部门在上报信息时也往往报喜不报忧。信息系统缺乏必要的社会参与、监督，这也影响了信息系统的搜集水平。体制外的公共信息部门，由于缺乏信息来源和经费支持，在整合信息资源、提供决策咨询方面的能力和水平都比较低。
本节内容与后文电子政务、大数据时代下的政府决策可以作为一个整体，构成信息系统现代化的基本轮廓，要求各级政府部门打破政府信息封闭系统，消除信息熵现象，推动公共信息资源网络体系建设，构建公开、高效的信息互动系统。
一、决策信息的运行规律与特征
（一）信息熵
“熵”概念是德国物理学家鲁道夫·克劳修斯（Rudolf Clausius）1868年提出的。该理论认为，物质和能量只能沿一个方向转化，从能量较高的状态运转到能量较低的状态，从可利用到不可利用，从有效到无效。“当熵处于最小值时，即能量集中程度最高、有效能量处于最大值时，整个系统也处于最有序状态。相反，熵为最大值、有效能量完全处于耗散的状态，也就是混乱程度最大的状态。”
经过不断发展，熵理论应用远远超出了热力学和物理学的范围，用于标志各个领域资源的自然衰减规律。政府决策领域最具代表性的就是信息熵。信息熵产生的根源是政府部门组织结构的相对封闭、稳定状态，特别是在金字塔形的政府层级结构中，由于层级数量的增加和单个上级面对下级数量的增加，更容易造成信息的衰减和流失。这种流失有两个特点：
1．时间矢——标明信息熵的方向性
信息熵现象在决策过程中普遍存在，并且绝大多数情况下是不可逆的。不论纵向上下级之间的传递，还是横向部门间平行传递，不论传递的形式是口头、书面还是其他，都会因为人们理解、判断能力不同导致信息的衰减或变异。即便不发生位移，信息自产生那一刻起，也会随着时间的推移，发生衰减或变异。这一规律称为“信息不增值原理”。对于相关变量做任何形式的改变都不能使信息增值——至多是不减少，但绝不可能增多。
图3-1 组织结构中的信息熵
政府部门内部的信息必然向着熵最大化方向发展。从信息源产生之后，信息一般都不会朝负熵方向发展，总是朝着正熵值最大方向发展。尤其在决策方案形成阶段，不可能所有初始信息都进入备选之列，总是最能支持方案的信息被排列在最优位置，而这种有选择性的筛选、排序本身就意味着信息的衰减。距离信息的源点越远，熵越大。因此，缩短信息传递的中间环节，减少传递的时间周期，也就能够尽可能地减少信息熵。
图3-2 熵值递增规律
2．状态矢——标明信息熵的对应性
信息熵是一个状态函数，对应政府部门纵向和横向结构以及内部运行规程。按照韦伯的描述，组织结构可以分为纵向和横向两个维度：通过纵向等级，节制权力集中，从而保障其运行过程畅通无阻；通过横向分布使组织内部各部门协调互补，体现权力分散化运行。信息熵与政府部门结构的对应关系表现为三个方面：①熵是组织结构复杂程度的表征。在其他条件相同时，部门纵向层级和横向部门越多，信息熵也越大，也就是我们通常所说的信息传递成本越高，信息的失真度也越大；②熵是组织无序程度的度量。部门之间的关系越复杂，信息熵也越大；③熵是组织不确定性的指标。在所有对应关系中，决策者的目标注意力对信息熵起决定性作用。决策者不关心的信息，从产生那一刻起就会达到熵值最大化。某种程度上，我们甚至可以用信息熵的大小反推评估政府部门结构状态：熵值越大，表明组织结构的层级越多，官僚机构臃肿，效率低下；熵值越小，表明组织结构越精干，效率越高。
从信息熵的“时间矢”和“状态矢”两个方面可以得出结论：信息在组织内部发展的主要方向是按照最大化原则运行和存在的。信息熵越大，距离终极态越近；熵越小，距离终极态越远。根据熵增原理，政府部门公开政务，减少不必要的行政审批、政策逐级传达的中间环节，就能够做到最大限度地减少信息损耗。
如果说“时间矢”和“状态矢”只是表明了信息的客观运行规律的话，各种人为因素导致的信息熵情况更为复杂，最典型的有三种：一是“歪曲”，表现为下级理解传达上级决策内容“走样”“变形”。二是“损缺”，表现为断章取义，使决策内容残缺不全，整体功能得不到有效发挥。三是“对立”，表现为“上有政策，下有对策”，阳奉阴违，“唱对台戏”等。这些形态的信息熵往往根源于部门利益或个人利益，不仅要靠全面推进政府机构改革来解决，而且要从法律、制度、道德、文化等层面，全方位长期综合治理才能见效。
（二）信息成本
信息成本包括两层含义：一是信息的搜集成本，二是信息辨别、处理成本。美国心理学家菲斯克（S.T. Fiske）和泰勒（S.E. Taylor）研究发现，人们往往采用复杂问题简单化的办法来降低决策成本，手段通常是：①忽略一部分信息；②重复使用某些熟知的信息；③接受一个不尽完美的选择。
政府决策除了考虑搜集和处理信息的投入/产出比之外，更重要的是考虑行政效率和目标公平性等因素。成本最小化的“理性计算”，使得信息在决策行为的各个环节都不是被全面、完整利用，而是根据决策者的主观判断有选择性地忽略掉一部分“无用”信息。信息搜集成本与时间之间的关系如图3-3。
图3-3 信息搜集成本、时间与利润的关系
从时间轴来看，搜集信息的时间越长，成本越高。而信息量增加所带来的效益则呈现不同变化：最初，信息量增加也会带来效益的增加，但随着时间推移，收益开始低于信息搜集所花费的成本，甚至因为时间拖沓丧失决策的良机。当信息搜集成本超过了所能提供的效益的时候，决策也就失去了价值。
信息成本还与搜集的深度、范围有关。如果决策者对决策问题所涉及的领域缺乏了解，就很难快速建立目标，并进行有效信息搜集，势必扩大信息搜集范围，导致耗费在无用信息搜集和处理上的时间增多；决策者对决策行为缺乏绝对控制力，尤其是组织内部的权力博弈也会使信息的搜集量徒增，使搜集行动拖延，丧失最佳决策时机。从图3-4可以看出，以同一个最佳决策
时机A点来看，决策控制力越高，信息搜集范围越小，无效信息越少；控制力越低，信息搜集范围越大，无效信息量也越多。
图3-4 信息搜集范围与控制力的关系
（三）信息博弈
理论上，信息搜集和使用都应当是中立的。然而实际上，决策过程中各种利益因素的考虑使得信息使用通常是策略性的。如果决策者只依赖一家信息搜集单位提供信息，搜集部门可以通过向决策者传递有利于自身的信息，诱导决策的方向，提高或者降低作出决策的速度。当决策者由于对信息搜集部门不信任，而有选择性地甄别信息时，又容易忽略真正有用信息，这种现象称为“连带效应”。推而广之，信息不论在搜集环节、传递环节还是对外输出环节，都存在因利益博弈而导致信息不对称的现象。博弈各方通常关注三类信息：
第一类是利益信息，即有关利益关系确定和分配的信息。例如深化国有企业改革政策出台前，哪些企业有可能被纳入改革范围的传言，就成为股票市场上影响个股波动的重要因素。
第二类是制度信息，即决策过程中哪些利益关系可以纳入制度的范畴，得到制度的保护。制度信息一般包括两个方面：①成文制度，如法律、法规的明文规定；②各种政策或制度解释。制度信息的有效利用意味着某种利益是否能够得到国家机器的支持和保障。
第三类是对手信息。博弈模型中有一个著名的“智猪博弈”：两头猪关在一个猪圈里，一头大猪，一头小猪。猪圈里有一个按钮，按下就有10个单位食物进入食槽，但按下按钮需要付出2个单位的成本。如果小猪踩动踏板，大猪就会在小猪跑到食槽前吃光所有的食物；如果大猪踩动踏板，则还有机会在小猪吃完食物之前争吃一点残羹。所以，小猪为了吃到食物，只能在食槽边等待，而大猪显然不能也选择等待，否则大家都会饿死。因此博弈的最终结果是，小猪将舒舒服服地等在食槽边，而大猪则奔波于踏板和食槽之间。在一些地方政府，常常出现经济实力、综合竞争力强的地区反而不如经济实力弱的地区钻政策空子、搭便车获利多的情况。如果合理的“帮扶”措施能够解决落后地区困难，促进其自我造血功能发展的话，这种“搭便车”现象也未尝不可，但问题是，“大锅饭”思想养成的习惯很难使观念、方法落后的“小猪”也跑起来，“大猪”也未必能够按照“理性”的思维，肯为一口残羹奔波，养活小猪。
权力寻租的存在往往与信息博弈现象密切相关。正是由于人们对政府部门决策运行的过程不了解，信息不对称，才增加了寻租行为。腐败往往滋生于决策信息的不公开、不透明。惩腐防败，除了对寻租与被寻租者加大处罚力度之外，更重要的是揭开决策信息的面纱，让决策过程更多地接受公众的监督。
（四）注意力分配
面对滚雪球一样日益膨胀的信息资源，人们经常感到无所适从，这就是所谓“注意力”匮乏现象。现代决策科学很早就提出“注意力”问题，但没有引起人们的广泛关注。直到20世纪90年代随着网络信息资源的进一步发展“，注意力经济”才开始被人们广泛接受。迈克尔·戈德海伯（Michael H. Goldhabe）1997年发表的一篇题为《注意力购买者（Attention Shoppers）》指出，在以计算机网络为基础的信息社会中，各种信息浩如烟海，对人们来说，信息已经不再是一种稀缺的资源，而是相对过剩，稀缺的资源是人们的注意力。影响政府决策注意力的因素有：
1．结构和规则
决定政府部门注意力分配的，首先是决策权力的配置、运行以及责任归属等方面的规定。任何组织内部，信息的传递、沟通方向和流量都不是随意的，而是必须遵循一定程序和规则的。很多程序和规则是显性的，体现在各种规章、制度中。但更多的规则是隐性甚至多变的，体现为政府在一定时期内倡导的舆论导向。此外，政府部门的闲置资源对注意力的影响作用也非常明显。闲置资源越多，部门间灰色地带越多，决策注意力就越分散。
2．组织目标
在面对多目标决策时，政府部门只能在一定时间内把注意力集中到少数几个问题上。这种注意力暂时堆积的情况会随时间的推移产生变化，心理学称之为“注意力调度”。调度的动力来源于组织目标：一旦发现偏离目标时，就会自发地对注意力进行调节。
3．环境条件
这里的环境条件包括自然环境、社会政治与经济发展阶段和状况、人文教育情况、信息充分性与决策技术的发展程度，以及有关利益群体的干预等。
我国历史上很多重大决策都跟“注意力”相关。新中国成立初期，经过对资本主义工业、农业、手工业、工商业的社会主义改造，1956年召开的党的八大提出，国内的主要矛盾，已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。党和全国人民的主要任务，就是要集中力量来解决这个矛盾，把我国尽快地从落后的农业国变为先进的工业国。然而1957年召开的党的八届三中全会上，又重新调整认识，提出无产阶级与资产阶级、社会主义道路与资本主义道路之间的矛盾是当前社会的主要矛盾。受“以阶级斗争为纲”“抓革命促生产”的长期极“左”思想影响，决策者对政治斗争的注意力关注大于经济建设，社会主义道路的探索因此付出了巨大的代价。1980年，党的十一届五中全会首次明确提出了党在现阶段的政治路线最主要的是搞经济建设的思想。1987年，党的十三大第一次系统、全面地阐述了社会主义初级阶段的理论，并首次把“以经济建设为中心”写进了党的政治路线。1992年，党的十四大报告强调：“坚持党的基本路线不动摇，关键是坚持以经济建设为中心不动摇。”从历史的角度来看，“以经济建设为中心”对于转变“以阶级斗争为纲”，停止姓“资”姓“社”纷争，把注意力转向一心一意发展经济，改善民生，是具有里程碑意义的。但“以经济建设为中心”在贯彻落实过程中，也确实存在“走偏”的现象。一些地方政府大搞资源能源损耗型发展，忽视社会全面协调可持续发展，引发了很多新的社会矛盾。因此，党的十七大提出科学发展观，改变眼睛向上看，只盯着领导满意不满意，只盯着“数字”出成绩的注意力偏好。2014年12月，习近平总书记在江苏调研时提出“四个全面”战略布局，更完整地展现出新一届中央领导集体治国理政总体框架。克服局部思维，注重全面协调可持续，是新时期政府决策能力现代化的重点方向。
二、我国目前决策信息系统存在的问题
（一）决策信息化意识不强，信息观念薄弱
信息意识不强的表现形式主要有三方面：一是对信息工作认识程度不够，电子政务建设的关键是决策层、领导层摆脱传统政务流程的旧框架，重新勾勒出一个全新的电子政务工作流程，而不是依旧靠开大会、作动员，依旧在纸质文件上画圈、批示处理公务。目前电子政务类、专网建设多以自下而上为主：基层业务电子化程度较高，而领导层则基本回归到传统办公状态。这种流程设计思路实际上将电子政务变成形同虚设的辅助手段，甚至门面招牌，信息传递的关键环节没有发生大的改变，信息熵现象也难有改观。二是决策过程依靠经验判断、主观直觉，从
基层调研出发，靠大数据分析决策的观念和意识不强。三是决策过程不公开、不透明，缺乏主动向社会公开、接受群众监督的意识。
（二）信息系统体制机制难以适应现代化信息决策需要
从垂直系统看，决策层信息来源渠道主要靠政府内设班子或者下级执行部门上报，信息上报手段主要依靠听会议、内部简报、统计资料等。内设机构和上下级部门之间出于各种利益因素考虑，往往报喜不报忧，信息的中立性难以保证，上级部门难以及时掌握各地区与各部门的真实情况。从横向部门看，横向条块分隔严重，每个部门都搞小而全一套系统，各自为战，互相之间很难实现有效的信息资源共享。特别是在电子政务建设过程中，存在“重建设轻整合”的现象，缺乏统一指导，部门间数据库、应用系统兼容性、交互性差，导致形成互联网大潮中的一座座信息和资源的“孤岛”。作为独立于政府之外的公共信息网络发展较为迟缓。
（三）信息系统运行的机制不配套
信息化有关的法律规范不健全，政策环境不够完善，责任追究制度不明确。由于缺乏统一的规划指导，各级政府信息系统建设参差不齐，信息沟通方式陈旧，信息管理人员素质不高，有效信息率低。信息搜集过程中存在“三多三少”情况，即：会议文件信息多、经验成果信息多、局部情况信息多，基层调研信息少、反馈信息少、预测分析信息少。信息工作整体水平低，必然影响决策水平和行政管理水平。
三、构建多元共治的信息资源网络
（一）提高信息化决策意识
各级政府必须树立明确的信息观念，提高认识，才会有对信息工作的热情和关心，才不会出现信息搜集部门可有可无的现象。信息化和电子政务建设首先要求强化决策层、管理层的电子政务行为模式，将电子签名、电子文件法律效力、电子化办公安全保障等作为内、专网建设的重点。同时，“不断完善在统筹规划、顶层设计指导下的各司其职、各负其责、相互配合的工作体系和机制”，甚至应将信息化、电子政务知识、技能考核作为各级领导选任的重要标准，将相关能力培训作为各级政府部门常规培训的重要组成。
（二）构建多元化的信息系统
信息系统分为两种，一种是政府内设信息系统，另一种是政府外部相对独立的信息咨询系统。单一来源的信息系统往往难以确保信息的客观、全面、中立。构建多元化的信息系统，首先要着力加强体制外信息系统建设，有意识地发挥市场机制作用，扶持公共信息资源网络建设。
可以作为公共信息资源网络的现有单位包括：公共图书馆、档案馆、高校、科研院所等公共信息服务和准信息服务事业单位；各类行业协会、学会、商会等行业信息服务团体；各种社会、市场中介组织和信息咨询机构等有偿收费性民间组织。我国政府信息资源的市场化运作程度很低，商业化供给的质量和水平都非常有限，政府缺乏对信息资源的深度开发与利用。在政府信息供给中引入市场机制已成为提高科学化决策水平的关键。一方面，应将一部分专业性强的信息资源服务职能让渡给社会，采用课题招标、税收优惠等经济手段提高公共信息资源服务部门的积极性。另一方面，将及时向社会公开有关信息，甚至交付给公共信息资源服务部门，分类加工处理后有偿向社会提供。
当前，政府信息公开中涉及的很多信息资源是不能营利的，甚至需要大量资金来补贴。与其让这部分宝贵资源因资金问题得不到利用，不如先采取市场方式，将信息资源的处理权移交给公共信息资源服务部门，这样能够发挥市场机构的技术、资金优势，也能解决政府因精力有限无法实现对信息资源处理和管理的难题。当然，有偿服务的收费标准应以信息加工的成本费用为基准点，公开项目，自觉接受社会监督。
实现信息供给的多元化模式，仍应强化政府主导地位，并且应不断提高政府信息管理的效率。这是因为：首先，建立完备的信息资源服务体系是一项复杂而艰巨的系统工程，只有政府先期构建非营利信息资源管理和服务机构，才能夯实基础，激活市场需求。其次，我国公共信息资源80%掌握在政府手中，政府是公共信息资源的最大拥有者，也是信息的最大服务者，有义务提供这些信息给群众，实现信息资源社会效益的最大化。
（三）健全信息管理制度
健全信息管理制度，一是要完善各项法律法规，规范政府行为，防止信息阻断、信息交易等行为。加强计算机网络立法工作，一方面保护网络信息安全，另一方面确保公民知情权。二是要修改完善现行信息管理的法律条文，以适应信息社会的发展和变化，特别是要改变目前按照部门分工各自为战、政出多门的管理现状。三是要加大信息管理监督和执法力度。一方面，努力简化办事程序，在组织内部形成一套灵活的办事制度，允许多方授权，简化审批层级。另一方面，要加强信息资源管理的监督，特别是上级部门对下级部门的监督，平行政府部门之间的监督，社会团体和广大公众的监督。落实信息管理奖惩制度，着重培养决策主体的工作责任心和犯错即罚的警戒意识，有效地对信息决策行为予以引导、测评、纠正。对决策行为要科学设定考核项目和考核指标，剔除那些没有实际意义的考核项目和指标。
（四）完善决策环境
一是要营造公开、透明、创新、高效的决策文化，建立上下级部门之间、平行机构之间、个人与个人之间良好信息沟通方式，规范组织内外信息服务竞争秩序，确保信息的客观性、准确性。二是要创建公众与决策机构信息交流的平台。近年来，我国互联网发展突飞猛进。截至2015年12月，我国网民规模达6.88亿，互联网普及率为50.3%。网民数量上已超过美国，跃居世界第一位。充分利用网络，发布信息，实现互动，促进参政已经成为近年来的一种发展趋势。三是要加大宣传力度，大力开展信息技术和信息环境保护知识普及教育，提高信息受众的信息技术能力、信息素养、信息权利和责任意识，防止各种形式的虚假信息制造、传播，营造积极和谐的政府与公众信任关系。
（五）加快信息化人才队伍建设
人是管理的关键因素。一些部门把信息化建设当作“面子工程”，政府信息公开网建成后，内容长年无人更新，硬件设备购买后，长期无人使用。信息化建设是一项持久的系统工程，队伍建设至关重要，人才培养的关键是信息意识、信息能力和信息道德。所谓“信息意识”来源于正确的价值观、政绩观，当决策信息和利益联系在一起时，拥有正确价值观的人会更好地调整个人与公共利益之间的矛盾。所谓“信息能力”主要是信息搜集、分析、加工和表达的能力，特别是培养创新思维，寻找信息生长点，发现与创造新的信息。所谓“信息道德”要求决策系统的工作人员在信息获取、加工、利用等过程中遵守伦理规范和法律制度，不得损害公共利益，危害社会。
（六）推进信息技术建设
信息化建设是一项高投入工作，对经济基础薄弱地区的信息基础设施建设要适当倾斜，给予重点支持。也可以采取信息资源共享优惠方式，吸引其他社会力量多渠道筹集资金。信息化建设特别要注重技术引进和自主研发相结合，完全依赖引进一方面成本高昂，另一方面容易陷入被动局面，因此要注重技术引进过程中的人才培养，自主创新，获取信息技术的主动权。
（本章完）