政府决策能力现代化

第一节 中枢系统:构建程序合理、环节完整的协商民主体系

|第三章|

决策体系现代化

决策体系因政府部门规模大小不同,功能切割也不尽相同,总体来讲,包括四个重要组成部分:中枢系统、咨询系统、信息系统和监控系统。

中枢系统是决策体系的核心部分。从党委和政府关系来看,我国各级政府重大事项的决策通常由党委作出,政府主要负责拟定方案和组织执行。从中央与地方关系来看,政策制定性决策多由中央政府完成,地方政府主要承担执行性决策。由于我国不同区域情况复杂,地方政府决策空间较大,客观上存在决策权力分散与决策监督困难的情况。从单一一级政府内部看,行政首长负责制在实践中如果缺乏有效监督,有可能导致决策阶段“一把手”“一言堂”,问责阶段“集体担责最终导致集体无责”的情况。在加强决策中枢系统建设,提高党和政府执政能力、治理能力方面,我国进行了长期艰难的改革和探索。特别是党的十八大和十八届三中、四中、五中全会,在深刻总结社会主义民主政治建设的经验和规律基础上,提出健全社会主义协商民主制度,这是完善决策中枢多元参与、协商共治、强化监督的一项重大战略部署。我们将围绕协商民主这一主题,对决策中枢现代化进行探索。

信息系统、咨询系统、监督和评估系统属于决策支持系统。信息是决策的先决条件。传统的政府决策依靠经验判断、主观直觉居多,从基层调研出发,靠信息分析进行决策的意识不强。一些政府部门的决策信息依赖写作班子或者下级执行部门上报,听会议、看简报等手段,往往造成报喜不报忧。在政府部门间,条块分隔严重,造成信息资源“孤岛”现象。因此,建立多元共治的信息资源网络成为决策能力现代化的必然要求。咨询系统是决策支持的重要组成部分,甚至有学者认为,应当将现有的信息搜集系统与决策咨询系统整合起来,发挥作用。在我国,从中央到地方先后组建了一大批咨询研究机构,但作为决策体系的一个有机组成部分来讲,作用发挥还不够明显。特别是高水平的国家高端智库,对经济、技术、社会发展中带有全局性、长远性、综合性的战略问题开展独立研究十分欠缺。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》就此问题提出了明确目标,我们也将以此为重点讨论研究中国特色新型智库的发展道路。决策监督系统一直是我国决策体系建设的薄弱点,监督系统建设的关键一是从制度上解决谁来监督,怎样监督,监督结果怎样执行;二是要实现监督与评估同步推进;三是要实现责任与权力同构,让每个决策者、每个决策环节都做到权力责任边界清晰,将权力的行使纳入制度化的“笼子”。决策执行虽然不属于决策体系组成,却是决定决策成败的关键。发扬“钉钉子”精神,消除“中梗阻”现象,打通“最后一公里”,生动体现了新一届党中央对决策执行的高度关注。怎样建设服务型政府,能不能走“决策”“执行”分离的道路,是决策执行系统建设需要回答的课题。

第一节 中枢系统:构建程序合理、环节完整的协商民主体系

一、怎样理解“中国特色协商民主”

(一)西方概念的“协商民主”

西方协商民主是在对传统公民政治参与形式批判的基础上建立起来的。传统的“政治—行政”二分法认为,政治行使的是决策职能和表达国家意志,而行政则是负责执行决策。公民参与政治会妨碍政府的日常行政,因此,行政应该由职业化的行政官员来掌握,公民参与的主要形式是通过投票选举和院外压力对“国家意志”进行干预。

20世纪60年代,传统的公众参与模式遭到越来越多人的质疑,新公共行政理论应运而生。该理论强调公民参与、分权授权、组织发展等对社会公平、正义的价值追求。基于这一主张,实践者提出了一系列旨在吸引公民参与方案,如“关键公民接触法”“公民调查”“咨询委员会”等。“协商民主”的概念也是在这一时期产生的。1980年,美国学者约瑟夫·比塞特(Joseph M. Bessette)使用“deliberative democracy”一词后,在西方政治学界立刻成为研究热点之一,主要观点大致分为四种:

1.民主治理模式

美国学者乔治·M.瓦拉德兹(Jorge M .Valadez)认为,协商民主作为多元文化社会的一种民主治理形式,能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。协商民主理论的核心是公共协商,是政治共同体成员参与公共讨论和批判性审视具有集体约束力的公共政策的过程。形成这些政策的协商过程不是政治讨价还价或契约性市场交易模式,而是公共利益责任支配的程序;不是狭隘地追求个人利益,而是利用公共理性寻求能够最大限度地满足所有公民愿望的政策 。

2.民主政治体制

比塞特本人认为,协商民主的现实体现是美国建国者设计的代议民主体制。美国政府体制是基于人民主权原则建立的,既尊重多数又保护少数的政府。在此基础之上,爱尔兰学者梅维·库克(Maeve Cooke)指出,协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府,是一种事务受其成员的公共协商所支配的共同体 。

3.社团或组织形式

美国学者科恩(Joshua Cohen)认为,协商民主意味着一种事务受其成员的公共协商所支配的社团。这种社团的价值将民主本身视为一种基本的政治理想,而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想。

4.决策方式

著名学者米勒(David Miller)将协商民主研究推上一个新的高度,他认为,如果决策通过公开讨论过程而达成,并且所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同意见的话,这个民主体制就是协商性质的。

我国学者在翻译时,一方面认识到“deliberation”包含“consideration(慎思)”和“discussion(讨论)”两层含义,没有原搬使用中国人民政治协商会议中的“协商(consultation)”含义;另一方面也没有采用台湾学者“审议民主”的译法,而是采用“协商民主”翻译,既区别于政协的“民主协商”,又没有全盘西化。

(二)中国特色的协商民主

决策意义上的协商民主早在革命战争年代就已产生。1941年,抗日根据地政权建设实行“三三制”原则。民主政权中人员的分配,共产党员、左派进步分子、中间分子和其他分子大体各占三分之一。“三三制”政权是中国共产党领导的抗日民族统一战线性质的制度,团结了各抗日阶级、阶层,争取了中间力量,孤立了顽固势力,巩固和发展了抗日民族统一战线。周恩来曾经指出,“三三制”有两个特点:一是共产党不一定要在数量上占多数,而争取其他民主人士与我们合作。任何一个大党不应以绝对多数去压倒人家,而要容纳各方,以自己的主张取得胜利。第二个特点就是要各方协商,一致协议,取得共同纲领,以作为施政的方针 。在新中国筹备建立过程中,尤其是拟定《共同纲领》过程中,也充分体现了共产党和各民主党派充分协商的决策过程。

1954年,第一届全国人大召开以后,人民政协不再代行全国人大的职能,政协组织如何定位、调整曾经有过比较大的争论。毛泽东在1954年参加政协部分党外人士座谈会上指出,“人大和国务院是国家的权力机关和国家管理机关,如果把政协也搞成国家权力机关,岂不成了两元论了吗?这样就重复了、分散了,民主集中制就讲不通了。”“**”期间,人民政协制度遭到了破坏,直到1978年才得到恢复。1982年《宪法》在序言中对人民政协作了这样的界定:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。”2004年,政协十届二次会议审议通过了新修订的《中国人民政治协商会议章程》,对政协的界定是:“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。团结和民主是中国人民政治协商会议的两大主题。”2005年,《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》指出:“政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分,是实行科学民主决策的重要环节,是中国共产党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策前和决策执行中进行协商,是政治协商的重要原则。”2006年,《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出:“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造,是中国共产党同各民主党派、人民团体和各族各界人士风雨同舟、团结奋斗的伟大成果”, “是我国的一项基本政治制度”,“是我国政治体制的重要组成部分,在我国政治生活中具有不可替代的作用”,“是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织”。

上述文件充分表明,人民政协是我国政治体制的重要组成部分,其存在和发展的基础不是权力分立与制衡,而是中国共产党领导下的统一战线组织。在参政议政尤其是推进民主决策方面,人民政协发挥着重要的协商民主作用。近年来,人民政协组织不断扩大,具备了多元化和代表性的坚实基础。2013年政协十二届一次会议以来,恢复了“双周协商座谈会”制度 ,每两周举行一次,每次20人左右,全国政协主席、副主席和有关界别委员及专家参加,围绕经济、社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商,充分发挥了协商民主的重要作用。

在基层协商民主方面,改革开放以来,以村民自治建设为代表的实践活动从未停止。近年来,尤其以浙江温岭“民主恳谈活动”最具代表性。温岭“民主恳谈活动”始于1999年,当时浙江省开展全省“农业农村现代化教育”活动,台州、温岭两市选取松门镇作为试点。虽然浙江农业农村现代化教育活动之前已经连续搞了12年,但教育方式都是“开动员大会”“宣传发动”“给群众上课”,实践成效微乎其微。松门镇试点工作组提出了“农业农村现代化教育论坛”形式,变“干部向群众说教”为“干部与群众对话”。镇里提前五天在每一个村以及镇里的闹市区张贴公告,告知何时、何地召开何种主题的论坛,群众自愿参加。论坛召开时,镇党政领导、职能部门负责人坐在台上,群众在台下就关心的问题提出意见,干部解答。第一次“农业农村现代化教育论坛”召开后,引起了巨大的社会反响,受到群众热烈拥护。温岭市委迅速推广松门镇经验,如灵山镇的“便民服务台”、泽国镇的“便民直通车”,还有“村官承诺制”“民情恳谈”等,虽然名称各异,但都聚焦干群对话,解决实际问题。为了统一组织,进一步规范这种民主的形式,不断推广、深化,温岭市委决定采用“民主恳谈”的名称在全市统一开展,一直沿用至今。

如果说传统的民主形式更加注重通过选举或票决的方式,实现不同利益群体之间偏好聚合的话,协商民主则更加注重民主的过程和实质,注重偏好的形成和转变。在协商的过程中,通过互动而不是压制、控制或欺骗的方式凝聚共识。也就是说,协商民主可以做到通过互动交流的方式,实现选举、决策、管理和监督等方面的全覆盖。虽然近年来很多地方政府也召开各种形式的听证会、电话(电视、网络)问政会,也在探索与公众不同利益群体之间协调沟通,但从程序上看,温岭“民主恳谈”活动更接近于协商民主的真实要求。根据《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定(试行)》,民主恳谈包括议题选定、对象选定、程序规范、监督反馈。经过10多年的实践,“民主恳谈”的各个环节都具备了参与性较强、复合程度较高、协调性较好等诸多特点,为中国特色的基层协商探索了道路,积累了经验。

2015年1月中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(本节以下简称《意见》)开宗明义指出,“社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造,源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践。党的十八大和十八届三中全会深刻总结我国社会主义民主政治建设的经验和规律,作出健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展的重大战略部署。协商民主在我国具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础,为发展中国社会主义民主政治丰富了形式,拓展了渠道,增加了内涵。”《意见》同时为中国特色协商民主下了一个明确定义,即,“协商民主是在中国共产党领导下,人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,在决策之前和决策实施之中开展广泛协商,努力形成共识的重要民主形式。”这一定义表明中国特色协商民主区别于西方的四个方面:一是协商的领导力量——中国共产党;二是协商的主体——人民内部各方面;三是协商的内

容——改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益实际问题;四是协商的方式——决策之前和决策实施之中。《意见》同时对社会主义的各种协商渠道及其发展途径采取了这样的表述:继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商,积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商,逐步探索社会组织协商。2015年12月,中共中央办公厅印发《关于加强政党协商的实施意见》,除充分肯定人民政协这一党际协商形式之外,明确提出中国共产党与各民主党派、无党派、工商联的日常协商也是政党协商的一项重要内容,具体形式包括会议协商、约谈协商、书面协商等。新的中国特色的协商民主体系建设已逐步推开。

(三)中国特色协商民主的时代新内涵

从《意见》提出的指导思想和基本原则内涵来看,中国特色协商民主的基本特征包括:

1.协商主体多元、平等

协商民主强调通过互动而不是灌输的方式在政府和公众之间形成良性沟通。决策者不仅可以向公众传导思想,而且可以从公众反馈中修正不恰当的判断,使得决策不再是意见的简单“聚合”或程序上的“多数决定”,而是更有质量的、理性的选择。要想实现这一设计初衷,就要求协商主体多元化,并且每个主体都可以自由、平等地表达观点。

传统政治参与理论认为,普通百姓具有政治冷漠的特点,热衷于参与政治的人往往难以代表民众的真实意愿,公众参与不仅增加了公共管理的成本,而且容易造成政策传导的扭曲。因此,精英治理代替公众参与是政治的发展方向。现代参与理论认为,公众参与政治的动因既有争取、实现和维护个人利益的经济因素,又有来自法律对参与权确认和保障的因素,还有来自价值观等精神文化层面的因素,以及有效信息为基础的保障因素 。由于相应的参与制度保障不到位,信息不对称,很多老百姓虽然是政策的利害关系人,但只能是决策的被动接受者。长期的边缘化,促成了人们漠视政治生活,这也正是影响主题多元、平等的关键。因此,实现协商民主首先要从制度上激励公众参与,保障公众参与。

2.协商过程公开、法治

协商民主不仅要求讨论的事项公开、结果公开,而且要求过程公开。近年来,很多公共危机事件应对中,老百姓最关注的是政府的公开态度。2005年11月13日,吉林石化分公司发生爆炸,国家环保总局11月23日才公开向媒体通报松花江严重污染事件。其间10天时间,当地政府未向公众作出任何的真实情况的通报或者解释。哈尔滨市政府对市区市政供水管网设施进行全面检修时,与有关地震的传言一同在社会上产生了负面影响,哈市居民纷纷抢购生活用水,造成了一场严重的社会危机。相反,2015年12月,深圳市在应对一场突然发生的山体滑坡灾害时,所表现出的公开态度赢得了社会舆论的称道。12月20日,深圳城郊红坳余泥渣土受纳场发生滑坡事故造成数十人遇难。深圳市政府在积极组织救援与时间赛跑的同时,新闻披露工作也在与社会上各种猜测和炒作赛跑,随时报道救援进展、死伤人数、伤员救治等情况。12月25日,深圳市党政负责人在新闻发布会现场集体鞠躬道歉,获得舆论好评。“头七”当天,广东省和深圳市党政军官员与抢险人员现场默哀和献花的场景,令不少中国网民“点赞”。日本《产经新闻》在报道中称此“很少见”,希腊希中新闻网评价整个救援过程中,“信息发布公开,很及时”。一位港媒记者承认,与以往内地灾害事件新闻报道相比,这次“自己跑料的收获,远不如守在新闻中心获得的信息那样多和快”。近年来,各种突发事件,不论是“东方之星”号客轮翻沉,还是天津港特别重大火灾爆炸事故,灾情公开越来越快捷,政府危机应对越来越成熟。

公开需要法治捍卫。协商民主是一种重要的民主治理形式,而民主与法治具有共生性关系,离开法治的民主是难以有效运转的,离开民主的法治是“法统”而不是“法治”。因而,推进协商民主法治化也是协商民主制度本身的内在要求 。为保证民主真正实现,必须保证协商的规范化、制度化和法治化,不仅保证协商在党的领导下有序推进,而且保证协商的过程法定、责任法定、公开透明。

3.协商要求理性、合作

任何社会都存在不同的利益群体,每一项政府决策都有可能产生矛盾和冲突。非理性的辩论并不能够协调利益冲突,很多以“民主”自居的国家,议会是各方政客大打出手的舞台,竞选演说则是敌对各方对骂争吵的别称。协商民主强调的是理性对话,而不是争吵、辩论。通过参与者真诚、理性的讨论,既能够提升民主的质量,又能激发合作的力量。

近年来,我国多个城市在建设垃圾焚烧处理厂过程中,屡屡遭遇当地群众抗议甚至引发严重冲突。事实上,垃圾焚烧处理项目在世界各大城市均有先例。为什么同样的项目在国外没有引起大的**反对,原因就在于政府推进下的多方利益协商。英国政府将垃圾管理权与社区利益相结合,推动当地社区共同拥有垃圾处理厂的所有权,在这个前提下,再辅以各种专业的解释、宣传动员,有效地消解了矛盾,这些方法为我国提供了宝贵经验。

某些情况下,参与和协商是一对矛盾体,参与度越高,决策的时间效率反而越低。因此,协商民主在强调参与的同时,也强调直接参与和间接参与的统一。在直接参与难度大、效率低的情况下,由公众推荐代表参与间接协商,采用理性的方式,尽可能避免因无主题、无组织讨论而导致的低效率。

二、我国各级政府决策中枢的现状

(一)党委决策和政府执行缺乏明确的界定和规范

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,在决策中枢系统中必然处于最高层级。在正确处理党—政关系上,我们党经历了艰难的探索。在深刻反思“**”教训的基础上,1980年8月邓小平在中央政治局扩大会议讲话中首次提出“以党代政”“党政不分”和“权力过分集中”是今后党和国家领导制度改革的关键。1987年,党的十三大报告正式提出“党政分开”原则。1989年以后,中央文件没有再出现“党政分开”字样。党的十八大以来,党中央提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”,明确了党和政府的关系,勾画了清晰的国家治理体系架构。

党中央对国家和社会事务管理的方式有两种:一种是直接管理,如党的历次代表大会和中央全会通过会议文件形式,对国家政治、经济、文化、社会和生态文明建设的各个方面实现统筹领导。二是间接管理,以“切块儿”“归口”管理形式实现对国家和社会事务的领导,把握政治原则、政治方向、重大决策领导和向国家政权机关推荐重要干部。1958年,中共八大二次会议决定成立中央财经、政法、外事、科学、文教5个小组,归口管理政府事务。此后,各种形式的中央“领导小组”几经废立,但在我国政治生态中始终成为党领导改革和发展的重要形式。有关“领导小组”的内容,我们还会在后面章节专门讨论。

各级党委决策的程序是,同级政府拟定决策方案,经党委商酌和通过后再进入地方人大及其常委会的审批程序。经过多年探索,党委决策机制不断朝着科学化、民主化、法治化的方向发展。但在现阶段实践中,也还存在党内决策规范过于抽象化、原则化,缺乏可操作性的问题。例如《中国共产党农村基层组织工作条例》规定村党支部主要职责是:“领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”怎样领导和推进,如何体现选举、决策、管理、监督的民主,并没有操行性的规定。此外,党内决策权力过于集中,党委书记如何履职,决策责任如何承担等问题都缺乏系统的规定。

2015年12月修订的《中国共产党地方委员会工作条例》除体现新一届党中央高度重视全面从严治党、制度治党、依规治党原则,将作风建设摆在首位之外,在很多关乎决策体制的问题上也作出了明确规定。如,一个党委有几个常委,新条例首次明确省级11—13人,市县两级9—11人;根据各级党委班子配备职数改革的总体要求,副书记的职数大幅减少;“书记办公会”这一实质上替代党委常委会决策的机制退出了历史舞台。

(二)决策权分散与决策监督困难

我国政府机构分为中央和地方两级,中央人民政府,即国务院一级;地方政府分为省、自治区、直辖市—县—乡(镇)三级。具体到不同地方政府,与县同层级的还有自治县、县级市以及县级区。在省(自治区、直辖市)与县(自治县、县级市)之间,还设有地级市、自治州,个别地方还有省级派出机构、地区行署(理论上不构成地方一级政府)。与西方国家立法、行政、司法“三权分立,相互制约”体制不同,我国实行“议行合一,相互分工”的政治体制。从中央层面来看,全国人民代表大会是最高国家权力机关,人大常委会是其常设机关;国务院是国家最高权力机关的执行机关。地方各级人大是地方权力机关,地方各级人大常委会是其常设机关;地方各级人民政府则是地方权力机关的执行机关。

根据《宪法》第105条规定,各级政府行政首长均拥有一定的对地方性政治、经济、文化、教育、卫生等重大事项决策权,但事实上,地方政府决策的参与主体是多元性的,同级党委在多元决策主体中发挥着主导和核心作用。地方人大及其常委会作为权力机关虽然拥有地方政府决策的最后审批权,但我国现行宪法和法律却未规定人大与同级党委是否可以行使监督权。倘若一项重大决策在贯彻执行中受挫或因决策失误造成严重后果,问责和追责难度较大。多元性决策主体之间最有可能出现的问题,一是相互推诿扯皮,决策效率低下;二是监督困难,责任追究无从落脚。

(三)行政首长负责制如果缺乏有效监督有可能出现“一言堂”现象

1982年《宪法》明确规定,国务院实行总理负责制,各部、各委员会实行部长、主任负责制,地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。从广义上看,各级政府既要贯彻执政党的大政方针,又要执行权力机关的法律、法规,接受监督质询,任何一项决策都不是行政首长个人拍板定案,而是要接受来自不同机关、团体或组织的参与、评估和论证。同时,在任何一个单位内部都实行领导班子集体决策。

集体决策和行政首长负责制,从体制设计上来讲并不矛盾。世界各国实行行政首长负责制政府,一般都设立了以下法定规则或程序进行制约:行政首长在决策中枢中居于领导地位,对决策中枢其他组成人员有提名或任免权;决策会议由行政首长召集或主持;重大决策问题必须由决策中枢组成人员集体参与讨论决定;行政首长有最后决断权;重大事项表决必须记录在案,以便在责任追究过程中区分集体决策失误的责任轻重。

我国除了具备以上原则外,1996年,十四届中纪委六次全会公报还明确了“三重一大”的决策原则,即重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用,必须经集体讨论作出决定。相对于集体合议制,行政首长负责制效率更高,更符合行政管理的特点。但由于缺乏有效的权力监督,首长负责制在现实中有可能蜕变为“家长制”和“一言堂”。具体表现为:议题确定“随心所欲”;会议规格“避重就轻”开大会决定小问题,开小会决定大问题,不开会决定重要问题;会议主持“大权在握”,讨论议题的顺序,发言人的选择,发言时间控制等都由“一把手”说了算;末位发言“一锤定音”,除“三重一大”明确要求票决外,其他事项均可以采取随机选择的表决方式,具体什么算重大事项,多大数额、多高级别应该归入“三重一大”没有明确规定。同时,由于任何一项决策基本都是“集体领导”“集体决策”的产物,在出现决策失误时往往由“集体担责”最终变成“集体无责”。

(四)决策观念滞后、决策方法陈旧

很多市场化的问题应该交由市场按照其自身特定的运行规律自我调节。特别是,由于政府在整个社会生态体系中所处特殊位置以及自身封闭性的特征,不利于真实、全面地掌握和传递信息。相对来讲,非政府组织专业化、专家型的特点,以及自身灵活应变开放性的结构,更有利于应对各种突发性事件,成为政府决策的有益补充。然而,由于受人治文化传统以及计划经济下全能型政府职能观念影响,一些政府不该管、管不好的事情依旧处于政府决策的范畴,不仅加大了社会运行的成本,而且使政府角色经常处于一种混乱状态,既当裁判员又当运动员。

决策观念滞后、方法陈旧的表现,一是决策内容包罗万象,大到国际经济发展,小到针头线脑都成为政府决策的范畴;二是决策过程缺乏民主、法治意识,既不注重有效调用政府下设各类研究咨询和信息搜集机构的作用,也不注重专家和社会公众的参与。政府权力过大,管得太多,一方面容易限制市场活力,另一方面更容易造成政府决策能力和水平的低下。2007年,兰州牛肉面价格上涨,兰州市物价局紧急出台最高限价。部分商贩改变策略,采用价格不涨,减少面条里牛肉厚薄程度和数量的办法对抗。物价局立即针锋相对采取措施,一方面处罚部分“不法”摊

贩,另一方面在全市牛肉面摊点采用挂牌经营的办法,树立“守法”典型,号召市民到挂牌摊点就餐。7月7日,国家发改委表态:“即使牛肉面经营者确实存在串通涨价行为,政府部门用行政手段去干预本应当由市场调节商品价格的做法,也不符合市场经济发展规律,略欠妥当。”7月9日,兰州市物价局针对国家发改委所提质疑作出回应,“这是由于(国家发改委)不了解牛肉面对兰州市民的重要性所致”。物价局负责人指出,物价部门对市场调节价格应是放得开、管得住、管得好,此次“限价”是经甘肃省物价局授权而进行。从初衷来看,物价局的行为似乎并无不妥,但政府部门竟然细微到直接干预牛肉拉面价格,显然是典型的计划经济的回归 。这是观念滞后、方法陈旧的另一个表现。近年来,中央政府力推“权力清单”“责任清单”和“负面清单”,2014年中国机构编制网上公布了1235项行政审批事项后,当年取消和下放取消632项,2015年取消和下放311项。简政放权一方面激发了市场的活力,另一方面也有利于政府部门集中精力抓大事,真正提高精准决策的能力。

三、协商民主视角下的决策中枢建设

(一)积极培育发展非政府组织,促进政府与公众多渠道、良性互动与合作

非政府组织是从英文Non-Governmental Organization翻译而来的一个概念,缩写为NGO。根据美国约翰·霍普金斯大学教授莱斯特·萨拉蒙(Lester Salamon)的定义,NGO有5个特征:组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性。非政府组织是伴随着公民社会发展而兴起的。17世纪,西方出现了一些带有政府色彩的社会团体和以开展慈善救济为主的社会组织。19世纪末,又出现一批致力于科教文卫等公共事业的社会团体。二战后,国际政治舞台出现了一大批关注人权、和平、发展以及致力于扶贫、环境保护等工作的非政府组织。

这里特别需要指出的是非政府组织所谓的“志愿”,并不是不要报酬的服务,而是指出于自发的、个人或组织自由意志选择的行为。理论上讲,非政府组织的出现源于“市场失灵”和“政府失灵”理论。所谓“市场失灵”是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某种限制,使得单纯的市场机制不能或难以实现资源的有效配置,通常表现为垄断、外部负效应、周期性经济危机、贫富差距悬殊等。所谓“政府失灵”是指由于政府机制存在的缺陷,无法使资源配置效率达到最佳的情形,主要表现为决策失误、公共物品供给低效率、政府权能自我膨胀、寻租和腐败等。从发生环境来看,实际上非政府组织成熟的条件是市场经济环境的成熟,甚至有人总结认为,越是发达国家非政府组织也越发达。

非政府组织的主要领域是教育、医疗和社会福利服务,目标是实现整个社会的主动治理而不是被动管理。随着现代社会分工日益精细,越来越多的专业领域是政府难以掌控的,尤其在应对突发公共危机时,政府往往难以快速启动应急响应机制。这种情况下,非政府组织的专业性、灵活性优势,就充分地体现出来。2008年,汶川地震当天,重庆绿色志愿者联合会迅速行动,联络企业连夜生产5万个面包送到成都;成都根与芽环境文化交流中心直接参与一线救灾;四川省农促会等组织,两天内组织130名志愿者,筹集药物、帐篷、食品等物资;厦门绿十字环保志愿者中心广泛募集救灾物资,为灾区人民送上急需的棉被、帐篷、婴儿用品、药品,等等。

完全符合国际标准的非政府组织在我国几乎不存在。我国更多地使用“民间组织”“社会团体”等概念泛指各种非营利、公益性组织或事业单位。非政府组织在我国发展缓慢的原因除了市场经济发展还需健全外,更主要的是目前尚无专门的立法规定。根据我国法律,任何正式注册的民间组织都要有业务主管单位。由于准入门槛过高,很多实际上履行非政府组织职能的社会团体没有进行注册登记。由于“先天不足”,我国非政府组织实际独立运行能力也较弱,既谈不上“民间性”又谈不上“自治性”。49.9%的组织经费来源于政府拨款或财政补贴,2/3的管理人员来自于业务主管部门的派遣或任命 。非政府组织在我国发展缓慢的另一个原因是非政府组织自身管理也存在很多问题:2011年6月21日,郭美美在新浪微博上发帖,自称“住大别墅,开玛莎拉蒂”,其身份是“中国红十字会商业总经理”。由此引发的“郭美美事件”使整个中国红十字会系统都受到很大影响。当年7月,河南红十字会仅收到一笔捐赠物资,深圳红十字会收到的社会捐款仅有100元,佛山红十字会则一分钱捐款也没有收到。

尽管发展存在种种困难和问题,非政府组织进入公共管理领域却是不争的潮流和趋势。一个有效的政府,必须是有限的政府。从“全能型”向“治理型”转变,是政府职能转变和我国政治体制改革的基本方向。

1.非政府组织参与是提高协商民主,增强决策科学性、民主性的重要手段

近年来,各类体制外的研究、咨询、信息机构和各类民间政府决策研究团体日益增多,不仅应政府部门要求,提供决策辅助信息,而且主动通过自媒体渠道发声,引领社会公众舆论和决策参与。这就要求政府要不断提高决策研究过程的开放度,充分利用体制外的决策研究组织所具有的更大的独立性和客观性,与体制内政府决策研究组织相辅相成,形成优势互补,形成强大的决策参谋后盾,建立起一种交互式的决策研究模式和开放性的决策成果评价体系。

2.非政府组织参与是实现权力监督的重要手段

虽然政府以维护公共利益为出发点,但也不能排除政府部门中存在各种各样的利益集团或个人私利,组织中的“管理人”也存在维护自身利益最大化的行为本能。缺乏监督的决策难以保证公平、合法和正义。非政府组织参与是社会公众行使权力监督的重要途径,也是防止决策权力异化的重要途径。

3.非政府组织参与为公民个体协商民主提供了道路

普通公民与政府力量对比悬殊,作为个体存在的公民经常不得不被动接受政府决策。特别是在转型期中国社会利益多元化的情况下,非政府组织决策更便于平衡各种利益诉求。有学者认为:“现代化过程实际上是一个世俗化过程,这一过程最基本的特点就是原来集中于中央政府的许多权力,渐渐转移到社会各种利益集团、自治团体以及独立承担风险和收益的个体身上,体现到社会稳定上,就是支撑力量的转移:不光取决于一个稳定而强大的中央政府,而且取决于社会利益集团行为的有序化和个人行为的理性化。”

(二)完善决策听证制度

听证制度是一种将司法审判模式引入行政和立法程序的制度,起源于英美。1996年,我国颁布《行政处罚法》,明确规定了行政处罚决定前应当告知被处罚人听证权利以及听证程序。1998年制定的《价格法》正式提出“价格听证”。

从法律渊源来看,我国听证制度的相关规定目前分散在各类行政法律法规中,大多过于原则化。“什么人听证”“什么问题听证”“听证结果如何公布、如何执行、有无效力”等问题始终没有得到根本解决。“价格听证逢听必涨”,听不听一个样儿的现象使得听证会很大程度上变成了走过场。2009年,哈尔滨水价听证会上,一直得不到发言机会的退休老教师刘天晓一怒之下,将矿泉水瓶扔向物价局副局长,被网民赞为“中国百姓维权第一扔”。2012年6月30日21时,广州市政府召开新闻发布会通报,7月1日零时起,对全市中小客车试行总量适度调控管理,一个月内广州全市暂停办理中小客车的注册及转移登记,后续各个月度平均分配增量配额,配置指标的具体办法和相关程序将于7月底前发布。“限牌令”发布当晚,广州赛马场汽车城几乎所有的车行都取消了先前的优惠、折扣和促销活动,工作人员争分夺秒通知之前有买车意向的消费者赶快来交钱,刷卡柜台前排起长队,有些店铺更是简化手续,挑车后先刷卡开发票再完善购车合同。限制大中城市汽车保有量并非广州独创。上海采用拍卖车牌方式解决拥堵。一块“沪”字头小铁皮相当于一辆微型轿车的价钱。北京的摇号政策也使车牌奇货可居。在广州市交通主管部门看来,出台“限牌令”似乎有足够的理由,事后有关部门也确认,限牌规定事先得到了地方人大的认可和授权。然而,广大市民依旧不解,如此关系百姓民生的重大决策,难道不经过“听证程序”就发布了吗?

政府决策过程是一个价值判断与事实判断磨合匹配的过程。是否符合公共利益,不是政府部门一家说了算,需要政府和社会公众不断进行协商,相互达成一致的结果。决策听证无疑是一种有效的制度设计。决策听证不仅要求做到决策依据、信息和决定“三公开”,而且要允许和鼓励参与听证的各方,特别是利益相关群体,就决策事项进行陈述、质证和理性辩论,在一定程度上融合了决策咨询、参与、监督、评估、反馈等多种功能。因此,决策听证本质上就是一种协商对话,是通过协商渠道推进决策民主、科学的有效形式。实践表明,政府决策听证体现了决策的公正与民主,是一种特别有利于公众参与,防止决策权力滥用,保证决策公正和反映、维护相对人利益的制度。推行政府决策听证制度是增强政府决策体系与公民协商,提高公民对政府决策体系的支持和认同程度,是实现协商式民主决策的有效制度安排之一。社会主义市场经济的进一步发展,必然要求在政府决策领域广泛引入决策听证程序。

(三)推进决策公开的制度建设

决策公开是指政府部门依法、依规主动或依照申请,采用法定形式向社会或利益相关者公开(除涉及国家秘密、商业机密和个人隐私之外的)决策过程、结果及其相关信息的活动过程。决策公开属于政务公开的一种形式,但与一般的政务公开不同,决策公开是实现协商民主的前提。社会公众只有知悉相关情况,才可能有效地参与协商,参与国家治理。决策公开不仅是政府部门的一项责任和义务,更是提高决策科学化、民主化、制度化的重要手段。决策公开不仅有宣传、普及、动员的目的,还可以释放“决策气球”,对施政过程中可能出现的误差预先试探、纠偏。没有决策公开,也就无所谓公民决策参与;没有真正意义上的决策参与,也就无法形成决策过程中政府与公民之间的合作与协商。

虽然我国2007年就颁布了《政府信息公开条例》,但实际执行收效甚微,在一些政府部门来看,信息公开不是一项义务,而是一项负担。一些政府部门对“公开范围”的理解偏于狭窄,宁可少公开、晚公开,也不愿冒失密、泄密的风险。新闻发言人制度是决策公开的更早形式。1983年2月,中央宣传部、中央对外宣传领导小组联合发布《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的意见》。同年11月,中央对外宣传领导小组制定并下发《新闻发言人工作暂行条例》,标志着新闻发言人制度正式形成。然而一些部委和地方一直将新闻发言人工作视为外宣工作的一项内容,直到2003年“非典”爆发,卫生部连续召开60多次新闻发布会,新闻发言人制度才与公共危机应对一道,成为各级政府政务公开、决策公开的一项内容。从新媒体技术公开方面看,截至2015年年底,新浪平台认证的政务微博客账号15万个,较2014年增加2万多个,但很多基层政府微博建设与前几年“摆设网站”“作秀博客”如出一辙,“僵尸微博”“哑巴微博”“官腔微博”“应付微博”的状况并没有多大改进 。种种情况表明,政务公开、决策公开在各级政府实践中,依旧处于相对滞后的状态。

2011年6月,中办、国办联合印发《关于深化政务公开加强政务服务的意见》明确提出推进决策公开。要求逐步扩大决策公开的领域和范围,推进决策过程和结果公开。凡涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目,在决策前要广泛征求群众意见,并以适当方式反馈或者公布意见采纳情况。完善重大行政决策程序规则,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为必经程序加以规范,增强公共政策制定透明度和公众参与度。2013年,国务院部署进一步加强政务公开工作提出,要完善政府部门新闻发言人制度,使之成为政务信息公开的重要制度安排。要主动回应社会关切。重要政策、法规出台后,要通过多种方式做好科学解读,让公众更好地知晓、理解政府经济社会发展政策和改革举措。要强化责任,抓好落实。把政务信息公开作为依法行政的重要内容,加强督查问责,着力提高实效。2016年2月,中办、国办联合印发《关于全面推进政务公开工作的意见》提出,要以公开为常态、不公开为例外,推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开,推动简政放权、放管结合、优化服务改革,激发市场活力和社会创造力,打造法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。关于决策公开,《关于全面推进政务公开工作的意见》提出,要实行重大决策预公开制度,除依法应当保密的外,在决策前向社会公布决策草案、决策依据,广泛听取公众意见,探索利益相关方、公众、专家、媒体等列席政府有关会议制度。

(本章完)