我国农地转用制度改革研究_二、我国农地转用制度改革的基本框架

二、我国农地转用制度改革的基本框架

（一）改革的多重目标

土地，虽然只是生产要素之一，但它是联系自然、人与社会的纽带，涉及到发展的诸多领域。因而，土地制度改革应该兼顾多重目标，而不是单一目标。在中国，土地改革问题就更为复杂，它与财政、户籍、社保等方面问题交织在一起，构成了我国转型过程中的一个独具特色、非常难解的“中国结”。从土地资源直接相关的方面出发，概括起来，农地转用制度改革要兼顾三个目标：第一，能够促进经济社会发展，为城市化和工业化进程提供土地资源保障，促进人口城市化与土地城市化的协调发展。第二，有利于保护稀缺的农地资源，特别是保障耕地数量的基本稳定，以提高经济发展的稳定性，实现可持续发展。第三，有效均衡土地利益的分配，特别是维护农民的正当土地权益，以维护社会稳定，增强长期发展的动力。三个目标相互依存、相互制衡，构成了我们衡量农地转用制度改革的三个核心标杆。此外，从更大的框架来看，还需要协调土地领域改革与其他改革的关系。

（二）改革的主要原则

1．根本原则

改革的根本原则主要从土地的自然属性和社会属性两个大的方面出发来加以界定：在自然属性方面，应该是促进土地资源的集约节约利用；在社会属性方面，应该是促进土地权益的均衡分配。新中国成立以后的相当一段时期，特别是改革开放30多年以来，我国一直以加快经济增长为第一要务，因此突出强调了土地的自然属性和生产功能。也就是说，土地仅仅被看作是满足经济快速增长的一种资源手段。另一个方面，土地的社会属性和分配功能被严重忽视（无论是有意还是无意），土地资源的配置、土地利益的分配一直按照政府（尤其是地方政府）认为“最优”的方式进行。

基于这一判断，在新一轮改革中，应该更加强调第二个根本原则。而在土地收益的分配方面，现有格局集中体现为农民利益的整体失衡。因此，这轮改革应以“维护农民正当土地权益”为基本出发点。具体而言，这一原则包含以下几层含义：第一，面对处于弱势地位的广大农民被剥夺和侵占的现实

，必须维护农民的正当利益。不能为了加快经济增长和推进城镇化，为了满足建设用地需求，就大范围、大幅度地侵害农民利益。维护农民合理的土地权益，依靠的是政府和农民两方面的共同努力，依靠的是土地产权的清晰化，依靠的是征地程序的完善化，依靠的是完善法制。

第二，必须将农民作为一个整体看待，必须看到除了城乡差距之外，不同地区间的农民、拥有不同类型的土地的农民之间，在土地增值收益分享中的显著差异，苦乐不均。土地“变性”（所有制变化）、“变色”（用途变化）中的巨额增值利益应在全体农民中平均分配。

第三，应维护农民的正当土地权益，而不是将农民土地权益绝对化。一方面，农民对土地资源的直接开发必须符合国家的各种规划要求；另一方面，在市场竞争的基础上，应该让其他土地投资开发者合理分享土地人工增值成果，实现国家、地方、开发者、农民的利益平衡，以提升效率、促进增长。

第四，土地的“权”和“益”都要兼顾。在征地过程中，除了要保证农民获得一定比例的土地增值收益、保护农民的正当利益外，还要在维护农民权利方面下工夫，界定清楚国家、开发主体、农民集体和农民个人之间的土地产权关系，保障农民在征地过程中的知情权、话语权和诉讼权，通过国家监管保护和农民有序维权两个渠道来捍卫正当利益。

2．实施原则

结合我国国情和目前的实际，在改革方案设计和实施过程中应该采取以下几个原则：第一，发挥市场作用。市场机制利用不足，是目前我国土地制度体系的最鲜明特征之一。一方面，要推进市场化的资源配置方式，另一方面，要在征地制度下充分利用市场手段。第二，坚持循序渐进。作为我国尚需改革“攻坚”的领域之一，土地改革既艰难又复杂，因此，需要采取渐进的方式，积极而稳妥推进。第三，综合配套推进。土地改革必须和财政、户籍、就业、社会保障、行政管理、立法司法等领域改革配套、协调推进才能取得长期实效。第四，坚持国家统筹。在改革的执行主体方面，为了实现整体的最优，必须坚持国家统筹，以便在措施上保持步调一致，在利益分配上保持区

域平衡。第五，考虑地区差异。土地改革应该考虑不同地区在资源禀赋、经济发展、城市化模式等方面的差别，在中央统筹的基础上赋予地方一定自主权。

（三）改革的总体思路

服从和服务于2020年全面建成小康社会和全面深化改革开放的阶段总目标；以加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式为指导；在总结地方改革探索经验的基础上，结合我国城市化加快发展的基本背景，以促进经济可持续发展、合理利用土地资源、协调土地利益分配为目标；以维护农民的正当土地权益为重点；坚持市场主导、循序渐进、综合配套、国家统筹、因地制宜的原则；以产权制度改革为基础，以加快推进征地制度改革和探索推进集体土地非农化流转为两条主线；加快转变政府土地管理方式，修订和完善土地管理法律法规，注重协调土地改革与其他领域改革的关系；通过改革最终实现经济效率与社会公平的有机统一。

1．注重发挥市场机制的作用

2020年建立起完善的社会主义市场经济体制是我国改革的基本目标。作为要素市场重要组成部分的土地市场，应在各个领域全面引入市场机制，以解决政府失灵带来的种种弊端。在农地向城市转用环节，要抑制政府的土地非农化冲动，同时推进以农民为受益主体的市场化流转。建立符合社会主义市场经济体制要求的新型土地制度，是必须坚持的基本改革方向。

2．分阶段有序推进改革

按照2020年的市场经济体制建设目标，“十二五”是体制机制攻坚期，“十三五”是体制机制修补和完善期。服从于上述总体改革目标，土地制度改革的目标也可以分为“十二五”和“十三五”两大阶段。“十二五”时期：城乡二元土地制度改革的阶段目标是初步构建起符合社会主义市场经济要求、有利于保护农民利益的新型土地制度的基本框架。鉴于我国土地制度改革已经明显滞后，所以，“十二五”期间，改革的重点任务是积极探索、发现问题、找准方向、明确思路、奠定框架。“十三五”时期：城乡二元土地制度改革的阶段目标是全面、深入推进城乡二元土地制度改革，初步建立新型土地制度。

（本章完）