我国农地转用制度改革研究_一、我国农地转用制度改革的基础
我国农地转用制度改革研究
陈伟
征地补偿是征地制度的核心问题，征地补偿矛盾也是现实土地征收的最突出矛盾，但不能孤立、简单地“就补偿论补偿”，而应在农地转用制度的大框架下提出征地补偿优化的方向和措施。
一、我国农地转用制度改革的基础
（一）政治基础
我们可以借用《尚书·毕命》中的一句话来分析改革的政治基础，即“道洽政治，泽润生民”。这里面大致有两层含义：一是“政”，即政治力量的均衡与有序博弈；二是“治”，即治国纲领能够反映人民的意愿，符合人民利益。在“政”这个层面，我国有8亿多农业户籍人口，仍是“人民”的主体，其中，有大约2.3亿是常年在城市工作与生活。随着农民新老交替，一大批新生代农民工的政治意识和权利意识不断增强，参政议政能力不断提高，话语权也会日益增强。以剥夺农民利益的现有农地转用模式必然会受到日益强烈的反对。另一方面，现有农地转用方式所衍生的高房价也遭到了城市居民的反对。在“治”这个层面，形势也在逐渐发生根本性变化。现有的农地转用模式与本届政府的执政纲领存在着内在冲突。无论是科学发展观，还是对“中国梦”的追求，都强调了以人民幸福为执政效果的标准。随着行政考核机制（特别是主体功能区规划的逐步落实）的调整，地方政府的行为模式也必然发生变化，短期化的行为动机会受到一定抑制。实际上，政府系统文件已经为我们的土地制度改革确立了框架，例如：“缩小征地范围”, “城市规划圈外的非公益性项目”允许农民以集体土地“参与开发经营”, “逐步建立城乡统一的建设用地市场”。
（二）经济基础
我国刚刚步入中等收入国家行列，人均GDP目前只有美国的不到20%，改革现有的农地转用方式，会不会影响我国的经济发展，改革在经济上具备条件吗？这是一种普遍存在的疑问。对于改革的担心，主要有四个方面：一是现有体制衍生的土地财政及土地金融，是地方经济发展的基础，而地方竞争是我国经济保持经济发展活力的重要源泉；二是现有体制下的房地产行业是我国经济的支柱和引擎，如果改革可能会危及经济稳定；三是现有转用模式是维护粮食安全的制度保障，推进市场化流转可能会导致农地大量损失；四是高额利润会导致强烈经济动机，因而既得利益者会形成改革的强大阻力。
对于第一个问题，虽然我国仍处于发展阶段，底子还不算厚实，但依然较大的经济发展潜力和财政收入的稳定增长为改革还是奠定了
比较坚实的物质基础。更重要的是，改革并不是要削弱地方经济发展，而是要调整地方经济发展方式，畸形的“土地财政”和无限扩大化的政府投资，牺牲了经济发展的后劲，不可持续，并且与我国扩大居民消费的经济发展方式转变方向不符。此外，国家提出经济结构战略性调整，而不是一味追求增速（“十二五”时期增速目标降至7%），这就为深化改革提供了时间和契机。
对于第二个问题，首先要正确认识房地产行业的地位，房地产行业的确是我国的支柱性产业，但从开工、在建、竣工等指标来看，它已经失去了所谓引擎地位。近年来，房地产行业规模的扩大主要依托的是房价上涨，而不是建设规模的扩大。此外，改革现有转用方式，改变人们对土地供应缺乏弹性的预期，反而有利于房地产行业长期持续发展，从而真正成为经济增长的持久动力。
对于第三个问题，首先要看到，我国实施用途管制后的十年（1999～2008），也是我国耕地数量减少最快的时期。近年来在“耕地存量”意义上取得了一定成绩，但这个成绩建立在两个基础上：第一，它是在“占补平衡”、城乡建设用地“增减挂钩”的框架下，以大范围征收农民宅基地和拆迁农房实现的，是以遗留大量经济社会发展“后患”来换取的；第二，不能否认国土部门近年来的工作成绩，但这种成绩是强化管理实现的，而不是一种“制度红利”，并且，这种刚性的管理方式是以牺牲经济效率和社会公平为代价的。对于市场化流转是否会影响耕地保护和粮食安全，关键在于我们建立什么样的农地向市地的市场化体系，我们同样可以用更为科学、严格的用地管制来实现耕地保护目标，而不是借助于“所有制管制”。
对于第四个问题，首先需要分辨这种动机“公益”或“公害”程度，很明显，无论是从利益分配的比例，还是从利益获取的方式（包括贪腐行为），追求土地垄断利益的动机都不具有多少公益性，相反，在很大程度上是一种公害，甚至引起了“公愤”。其次，从动机的强弱来看，随着征地拆迁成本的提高，这种垄断利润也在逐步降低。拆迁补偿费用占征地总收益的比重由2009年的30%上升到2011年的70%。
（三）经验基础
行政主导的农地城市转用方式已经延续了近60年，形成了一整套完整的框架和具体的流程。现在改革这一传统转用，是否积累了足够的实践经验以确保改革能够稳妥地推进呢？首先，从我们国家整个改革进程来看，都是在前无古人的情况下通过大胆探索渐进深化的。改革不可能没有风险、没有争议和一
定成本，已有的渐进式改革实践为我们推进土地制度改革提供了丰富经验，有助于我们降低土地改革的风险和成本。
其次，从要素领域的其他改革来看，无论是城市劳动力市场体系的重构（减员增效），还是金融体系改革（尤其是国有银行改革），虽然推进过程会遇到一系列复杂的情况和问题，但从结果上看，都大大提升了我国的要素市场化程度，尽管还存在不足，但总体而言，取得了比较好的成效。
第三，从土地制度领域自身的改革来看，如前所述，改革开放后，在我国逐步构建起现行的农地城市转用模式的同时，以集体建设用地流转、让农民分享土地增值收益的征地制度改革等，就一直在同步探索。进入新世纪以来，成渝在城乡统筹下的土地制度改革探索、浙江的土地发展权交易以及海南“三让征地”模式等，都为我们深化改革提供了丰富的实践经验。
（四）认识基础
对于深化改革可能带来的问题、改革的方向、思路和措施等，目前的争论不可谓不激烈，似乎改革尚未形成共识，因此，需要再酝酿和讨论。这是一种比较常见的看法，也会成为不愿改革者的一种说辞。很明显，这种担心不无道理。但深入思考一下，可能情况就不同了。首先，任何一项改革都不可能没有争论和分歧。例如，改革开放之初，人们对是否需要改革开放本身都存在疑问。又如，在国有银行改革前，很多人认为这是一道无解的题，因而态度十分消极，但随后的改革远不像人们想象的那样艰难。粮食流通体制改革、股权分置改革等，都存在着类似的争论。目前的土地制度改革正处于一个重要关口，考验的是政治家的视野、勇气和决心。
其次，我们需要透过分歧和争议看到共识。目前的分歧更多停留在如何改革上，对于是否改革则并无争议。而在如何改革方面，各界（包括官方）普遍认为要维护农民利益，要更好地发挥市场机制的作用。目前的分歧主要体现在所有制形式、市场化程度和领域、农民分享增值收益的比例和方式及其他一些操作细节方面。
最后，通过系统化的改革设计形成一种折中的方案，能够在很大程度上弥补分歧程度。改革方案的设计是一个利益博弈过程，最终的方案肯定不会完全倾向于任何单独一个或少数几个利益群体，而是不同利益之间的平衡。其中，政府（尤其是中央政府）的角色就是维护长远效率和社会公平的大局，保护弱势群体的合理权益。
综上所述，按照市场化的基本方向，以维护农民利益为立足点，系统化地改革我国现行的土地制度，具有十分重要的意义。
（本章完）