我国农地转用制度改革研究_三、我国农地转用制度改革的前提

三、我国农地转用制度改革的前提

我国农地转用制度改革的前提是明晰集体土地产权。土地产权是一组权利束，而不仅仅是名义上归谁所有。地权是由多种权利组成的，包括法律所有权、剩余索取权、使用权、处置权以及这些权利的可靠性等。

（一）均权赋能的指导方针

土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。如果按照这一思路，那么唯一的选择就是农村土地产权（使用权）“家庭化、个体化”。只有将产权落实到每家每户乃至每个农民，赋予农民完整的土地产权，产权才能够真正清晰起来，才能够通过土地的市场化流转实现最优配置。事实上，成都自由迁徙条件下的地权改革已经具有了上述特征，只不过碍于现有土地制度的框架制约，没有明确提出而已。结合成都确权实践，加上作者的理解，作者认为，以“均权赋能”为产权改革方针比较合适。在此，作者用“均权赋能”，而不用“还权赋能”，主要是基于三点考虑：

1．还权容易引发关于产权原始归属的争论

还权意味着土地原来就是现有的农民的，对此，实际上是有争议的，在新中国成立之初的以没收地主土地、均分给农民为核心的土地改革之前，土地有一部分属于城市富有阶层，一大部分属于地主，那么，如果提还权，是不是要追溯到土地改革之前呢？无论是新中国成立后的土地改革，还是合作化运动过程中对不同集体的土地资源配置，都是完全由政府主导的地权再分配，事实上是政府对农民或农民群体的赋权（实质是生存权赋予），如果提还权，是不是要还给政府呢？

2．均权更符合我国发展所面临的复杂形势

这里提出的均权，虽带有平均的含义，但主要是指均衡，平均化也只是在某些领域的一种选择。这种均衡过程实际上是政府面对我国经济社会发展目标和趋势而做出的一种战略选择，具体包括四个维度的考量：第一，不同主体（农民、市民、政府、企业等）产权的均衡；第二，不同区域（东中西部之间，不同省份之间，城市与农村之间，近郊农村与偏远农村之间）产权的均衡；第三，不同用途（农用地、建设用地与未利用地，不同的农用地之间，农村建设用地与城市建设用地之间，公益性用地与市场化用地之间，建设用地内部不同用途之间）产权的均衡，以实现整体利益，减少外部性成本；第四，不同期限（长期、中期、短期）产权配置的均衡，以实现土地资源配置的最优化。在上述方针确定后，无论是对产权内涵的规定，还是配套措施的实施，都要服务于均权目标，从而确保土地财富的再分配能够公平地进行。

（二）产权改革方案的设计

根据不同土地用途，产权改革方案做如下设计：

第一，农业用地。在现用途的范围内，可以自由转让、永久交易。如果涉及农地转用为市地，有两种情况：被政府征收，但前提是必须符合公共利益（或更宽泛点，在城市规划区以内），并且要按转用后的市地价值（或规定市地价值的一定比例）予以补偿；不符合公共利益的（或更宽泛点，在城市规划区以外），不得征收，而是由农民与将来的开发主体（包括政府）自主协商确定转让条件。

第二，宅基地。在现用途的范围内，可以自由转让、永久交易。因政府规划调整，符合公共利益确需征地的，按照该土地的市场价值予以补偿；不符合公共利益的，不得征收，通过市场由农民自主流转。

第三，集体共有的其他土地和财产。如果多数集体成员（如2/3以上）认为，有必要、有意愿保留某些集体所有的土地和财产，则按照现代企业制度对该集体所有实体进行公司制改造，按照集体协商确定的原则分配股权或均分股权。对转制后企业土地和财产的征收按照前面的两项规定进行。实践中，具体改革做法可能存在一定差异，比如，可能要将村集体所有的全部土地重新均分，也可能以现有的土地承包经营权为基础做适当调整，这个需要考虑各地的实际情况，但目标都是一样的，那就是从根本上建立清晰、稳定、均衡的土地产权体系。

（三）均权赋能的突出优势

这种方案的优点非常突出，相对而言，能够解决一些长期性、根本性问题：第一，产权界定得非常清晰，避免了集体所有者缺位或虚置的“委托—代理”问题，因而能有效地降低交易成本，提高土地资源的配置效率。第二，在城市化的背景下，农民可以根据自己的愿望、梦想和禀赋条件自由地选择生活方式，自主地配置不同资产，而不是被迫固守在农地上。第三，有望彻底实现一定范围（至少是集体范围内）的公平问题，避免基层政府和少数村干部再借助“集体所有”的名义截取本该归属大多数农民的土地收益。第四，对政府征地权构成了有效抑制，在很大程度上避免了公权侵犯私权、官民争利所带来的社会矛盾。第五，通过土地确权、提高征收补偿和市场化流转，能够提高农民收入和财富水平，缩小城乡差距。

（四）劣势、担心与配套措施

对于这种方案，有很多质疑之声。客观讲，有些质疑的确反映了这种方案的劣势，但有些质疑缺乏依据，只是一种想象。

1．土地流转会导致社会稳定风险吗？

由于产权清晰了，土地可以自由转让，农民可以自由支配其土地，可能会导致一些农民因生活所迫或投资需要而变卖土地，成为失地农民，对社会稳定带来影响。事实上，社会稳定与否，取决于整体的社会环境、就业机会和社会保障的完善程度。从趋势上看，我国的经济增长潜力仍然较大，社会保障体系也在逐步完善，随着人民收入水平的提高和社会保障体系的健全，农地的社会保障价值肯定会呈现下降趋势。

2．区域（区位）间的公平性如何解决？

局部的公平并不代表整体的公平，因为我国不同地区或同一地区的不同地段，农地转用后的市场价值差别很大，因此，私有化方案无可避免地导致苦乐不均。这种看法的确揭示了我国区域或区位差异较大，也看到应解决土地级差地租的合理分配问题，因而有一定道理。但这同样不是一个无法解决的问题，而是可以通过土地税收（包括占有环节和出让环节）措施来加以平衡，特别是建立从发达地区到不发达地区、从东南沿海地区到中西部地区、从城市区域到农业区域的利益转移机制，以实现土地发展权的合理配置及土地增值收益的公平分配。

3．能保证确权过程的公正性吗？

即使在同一个集体内，也可能因为历史原因形成土地资源的不公正占有情况，因此，根据占有现状确权颁证会造成不公平，而要重新确

认这些历史上形成的复杂产权关系，交易成本很高。对于这个问题，有两个办法：第一，从作者调研和相关报道的情况来看，成都发动群众、借助村民自主的力量确权，取得了比较好的成效，也就是说，借助农民的自我监督和自我治理机制，可以部分地解决这个问题。第二，在确权过程中，要保证政府的利益中性，确保过程的透明和政府的公正性，要借助信息化、行政、司法等手段，对一些强权、强占行为坚决打击。

4．会带来土地的无序利用吗？

由于农民可以自主转让土地，会导致农地资源的无序开发，如非农化使用、非粮化耕种或土地细碎化等问题。这种担心可能没有太多道理，原因在于无论是哪种所有制和产权安排，都不能脱离用途管制，土地的使用必须符合国家规划，这是土地监管的基本目标。至于在土地规划用途范围内，农民种植什么、如何使用，则是激励机制问题，要通过激励手段和市场手段调动种粮积极性。此外，在市场机制配置土地资源的条件下，农地资源及相关生产要素会自发地优化组合，最终形成所谓的农业最优规模。这一规模因区域、禀赋、要素价格等不同而各异，而不是凭借人为想象所规定的。

5．是否导致地区竞争力下降？

由于私有化后，政府征地成本提高、征地难度增大，因而，可能会影响地方招商引资的进度，从而降低地区竞争力。特别是中西部地区，正处于投资驱动发展的关键期，这一问题更为严重。作者认为，这种担心完全有可能转换成事实。但在此我们需要对某些概念作出区分，需要结合我国的经济转型和结构调整战略重新作出利弊判断。抑制征地权扩张，本来就是下一轮改革的重要任务之一。征地速度慢了，政府为招商引资提供土地的能力和给予优惠的幅度，自然也会降低。但长期看，这有利于提升工业用地价格，有利于集约节约使用土地，从而推动存量土地的优化开发。至于地区竞争力的降低，则需要辩证地看，首先我们需要建立一种新的、良性的地区竞争格局，改变过去以土地价格补贴换取竞争优势的老路。其次，由于这项改革是全国范围内进行，因此，对于所有地区的影响是相对均衡的，即使是中西部地区，按照市场定价的原则，征地成本也不可能像沿海地区那么高。并且，允许投资企业与农民自主协商、自主开发，在某些情况下还能节省政府主导土地治理（低效率和腐败问题）所带来的高成本。

6．对地方投资、经济增长与城市化进程的影响严重吗？

由于私有化后，按照或参照建设用地的市价补偿，会使得农民分享土地增值收益的比例显著提高，会造成政府土地财政收入的大幅下降或净收益的显著减少，政府投资能力会受到显著影响（投资于基础设施、保障房、农田水利设施乃至教育）；而这不仅会影响经济增速，而且会影响农民的非农就业；此外，在城市进程加快推进的背景下，城市化投入的不足也会影响城市速度。这个担心可能是政府最常见的看法。的确，在分税制下，地方政府财权、事权不匹配问题相当突出，对此，除了中央政府的转移支付外，土地财政就成了一个重要支撑。征地补偿成本提高、收入和净收益下降，的确会影响地方政府的财力，从而影响各项公共支出和投资能力。这个问题并非是无解的，国家完全可以通过加快推进财税体制改革来部分地缓解或解决。

对于政府投资的重要性，从已有的分析来看，学者们普遍持负面态度。例如，某学者分析指出，2002年每增加1元GDP所需要的投资是1.78元，到2010年每增加1元的GDP所需要的固定资产投资高达5.99元，将近6元，投资效率大幅下降（2.37倍）。如果能够通过提高征地补偿藏富于农，就能在很大程度上扭转我国城乡收入差距不断扩大的趋势，进而刺激农民消费，推动农村消费，而这也是我国转变经济发展方式的要义之一。从这个意义上讲，从宏观经济运行模式来看，存在着政府投资、政府消费与居民消费（特别是农民消费）之间的替代效应。只有赋权于农、提高补偿，才能真正扩大内需，从而有利于促进我国经济发展方式转型。至于城市化进程的减缓，就更是经不住推敲的问题了。土地城市化过度、人口城市化不足，是我国城市化模式的重大弊病。降低地方政府的土地财政依赖，适当减缓政府主导的城市建设投资，恰恰能够抑制土地城市化过快扩张。另一方面，人口城市化滞后的重要原因，是农民（特别是70后、80后、90后农民）缺乏进入和融入城市的能力（而不是进入城市意愿）。维护了农民的地权，也就等于农民能够以土地为财富跳板，更快、更稳妥地在城市立足和发展。

（五）产权期限与退出机制

上述分析并没有考虑到产权期限和退出机制问题，加入了这方面的因素，问题就会变得更为复杂。这也是一个悬而未决的重大战略问题，应该尽快明确。在此，作者提出一些尚不成熟的拙见。

1．关于农地使用权收回的规定

对于农业用地，政府明确指出要赋予农民更加充分而有保障的土地使用权，土地承包关系长久不变。国家采用了“长久不变”这个词，而不是“永久不变”，因此，肯定是有期限、有条件的，而不是一旦确定就永久固定。在城市化加快推进的背景下，对于进入“城镇”土地承包经营权的退出处理，有两种不同的主张：

第一种主张：以2003年发布的《农村土地承包法》为依据，认为进入设区的市，农民应该退出承包地。《农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”农村土地承包法中所称的“小城镇”，包括县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇，而“设区的市”主要是指地级市。

第二种主张：以2007年颁布的《物权法》为依据，认为承包经营权是农民的用益物权，是一种财产权利，应得到法律保护。农民进入城市（包括设区的市）并纳入到城市社保网络，是他的公民权利。《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”不能让农民以财产权利换取本该普遍享有的公民权利。

按照“下位法服从上位法”、“前

法服从后法”的原则，从法律位阶和出台时间来看，在判定承包经营权是否收回时，应以《物权法》为准，而不是《农村土地承包法》。

对于宅基地，国家尚无统一的法律法规，但各省普遍出台了一些专项地方法规，各省（如山东、陕西）普遍以户口是否在本村、是否在本村居住等为依据确定能否收回。例如，《山东省农村宅基地管理办法》第十八条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地。有下列情形之一的，由村集体依法收回宅基地使用权：（一）一户超过一处以上的宅基地；（二）经批准新划宅基地后原有的宅基地；（三）户口已迁出本村且已不居住的宅基地；（四）集体供养的五保户腾出的宅基地；（五）其他应当收回的情形。”

在“房地分离”制度之下，虽然宅基地使用权可以在一定条件下收回，但房屋仍是农民的私有财产，如果因收回宅基地而强占农房，同样构成了“征收”，理论上讲，不经法律授权，村集体没有这样的权利。此外，《物权法》也将宅基地使用权当作一种用益物权加以保护。同样的道理，地方不能因为农民进入城市后享受了社会保障这一公民权利而剥夺其宅基地使用权和房屋所有权。

2．关于农地使用权的期限

对于农地使用权的期限，宅基地并没有具体规定，只要是集体成员，理论上是永久使用。

对于承包地的使用期限，我国《物权法》第一百二十六条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”因此，只要农民继续保留集体成员的身份，就能够一直享有土地使用权和收益权。

对于进入城市工作乃至定居的那些保留集体成员身份的“农民”而言，他们还可以依法将土地流转出去。《物权法》第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未依法批准，不得将承包地用于非农建设。”

通过上述分析可以发现，保留集体成员身份是关键。而按照现有规定，是不是集体成员的判断标准，就是户口所在地是不是“集体”所在的村。这就解释了为什么多数农民即使举家到城市定居，也不愿意将户口迁移。除了现实的收入外，一旦户口迁往城市，国家土地政策变动所带来的相关利益将无法再享有。

那么，农民进城后户口留在农村就没有成本吗？当然有。除了办理准生证、户口登记过程中的往返成本和“交易成本”外，更重要的是，我们国家现有的一些公共服务供给是以户籍为依据的，农民与本地市民在子女上学、就医、申请保障房等方面还存在着一些差别化待遇。这些往往也是农民申请城市户口，“自愿”放弃农村土地使用权的重要动力。但从趋势上看，随着基本公共服务均等化的推进和公共服务信息化建设的加快，上述门槛问题预计会在2020以年前逐渐消除或弱化。

将来，对于集体成员的认定方式，如果继续维持现有的户口标准，会平添一些麻烦，不如像成都那样，允许在农地确权的同时赋予公民自由迁徙权。因此，通过上述推理可以看到，在现有政策轨道下，成都确权模式的长期结果就是现有“农民”（无论是否居住在农村，无论是否从事农业生产）永久而稳定地享有了土地产权。至于《农村土地承包法》和《物权法》规定的承包期，在成都确权模式下已经失去了意义，只会造成土地产权的周期性波动，给那些具体负责农地管理的“代理人”以寻租机会。

3．所有制、产权结构与农业组织方式

这样一来，现有的广大农民（基于某一时点）就会成为土地的实际支配者，成为“农地之主”，其中相当一部分人是城市地主。至于名义上是继续维持集体所有制，由集体成员完整、自主地支配和使用土地，还是干脆承认他们对土地的私有，抑或是国家宣布拥有名义上的所有权，都不再是关键问题。所以，成都采取了暗度陈仓策略，以隐秘方式实现了农地产权私有化。

正如某学者所指，中国公有土地产权制度改革道路是“搁置公有土地所有权明晰化诉求，在公有土地之上创设出私人性质的土地用益物权”，目标是借用益物权制度界定公有土地利用活动中的私人领域，并由此建立起公民个体实现其私人目的和利益的土地利用机制。但到目前为止，土地用益物权在中国现行农地制度框架中还没有取得应有位置。同样，成都确权模式也未能脱离现有不合理产权制度的束缚。

确权清楚之后，由于农民拥有了完整的支配权，所以，可以根据自己的情况做出选择，例如：自己继续拥有，还是转让给他人；自己耕种或开发，还是在一定期限内流转给他人。在这个过程中，不可避免地会出现土地产权的集中（无论是所有权意义上的集中，还是使用权意义上的集中）和优化重组。有人担心土地过分集中所带来的垄断及其他社会风险问题，这个可以通过政策来加以矫正，可以通过用途管制、社会保障体系的完善来降低风险。但这个市场驱动的产权结构调整能够带来农业生产效率的提高，并导致组织方式的变革。

对于我国的农业生产组织方式，2013年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，“着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”, “鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。有的学者也认为，应该坚持农地农用，让大公司成为农业经营主体，让农民成为农业工人，不是我们国家农业经营体制改革的方向，要确保农民的家庭经营占一个主导地位，要防止在农业人口稳定地转移之前形成大规模的土地兼并现象。

的确，即使到了2030年，我国人口城市化率超过70%，按15亿总人口计算，仍有4.5亿农民生活在农村，人均耕地也只有4—5亩，土地仍然是稀缺资源。因此，我国农业生产组织方式主体可能是小农场的精耕细作。但作者认为，最终的农业组织方式是以市场选择为基础的，在市场失灵的情况下，政府干预才有理由，并需要权衡政府干预的成本问题。在市场化潜力尚未激发的条件下，就人为地确定乃至规定具体的农业生产组织方式，可能欠妥。并且，不同地区的情况差异也比较大，因而不能“一刀切”。综上所述，产权改革是集体土地使用权清晰化、可流转、有效配置的重要前提。在此基础上，加快推进征地制度改革和集体土地的流转，是改革的两大重点任务，此外，还应同步推进其他领域的改革。

（本章完）