食品安全监管的改革阻力与出路_三、监管体制改革的阻力何在？

三、监管体制改革的阻力何在？

食品安全问题是转型期诸多社会问题的一个，不能简单看作某一行业内部的问题，而是中国社会系统问题的缩影。

事实上，无论是监管体制设置，食品安全法典、标准，还是风险检测技术，都能从发达国家和地区的经验中找到借鉴。况且，我国的食品安全并非无法可依，2009年开始实行的《食品安全法》已经强调了从农田到餐桌的一体化动态监管。但是，即便中央政府已经采取了一系列监管机制改进措施，食品安全问题却屡禁不止。不得不反思是什么深层的原因牵制了食品安全监管制度的有效运行。

（一）道德滑坡

观察近年来的食品安全事故可以发现一个共同点，即行业内部“集体沉默”。比如，三鹿乳业三聚氰胺事件曝光之时，网上传言三聚氰胺在乳制品企业内部，早就是个公开的秘密，区别只在于到底是往奶粉中掺杂三聚氰胺，还是在三聚氰胺中添加奶粉。更有乳制品企业坦言，整个行业都这么做，自己若不做，成本上就要高出很多，在市场上自然无法同其他同行竞争。之后的毒胶囊事件，亦是如此，涉及到的药品企业既有“修正”一类的大厂，也有其他小厂，其在药品行业内的覆盖范围可见一斑。但是，对“三聚氰胺”、“毒胶囊”这些行业内公开的秘密，产业链上下游企业虽然一清二楚，却无人举报，若不是媒体揭发，不知道这些秘密还会隐藏多久，也不知道还有多少没有被揭发的业内秘密。

整个行业为何“集体沉默”？答案无非是利益使然。作为利益共同体，企业即使明白行为违法或者不道德，也缺乏举报动力，迫于行业内部的竞争压力，于是同流合污，丧失了道德底线，一心一意谋求经济效益。

食品安全问题所暴露的道德缺失，向全社会发出了预警信号。事实上，这种唯利是图的心态不仅存在于食品行业，而且弥漫于各行各业。比如，房屋桥梁偷工减料，汽车轮胎用返炼胶作原料，儿童玩具用废弃塑料制作，棉被褥子用烂棉花填充……整个社会的诚信环境恶劣，道德土壤贫瘠，投机主义盛行，这已经成为当下不容忽视的大问题。究其原因，是社会给予了这些道德沦丧行为太

多的“宽容”：一方面，消费者维权无力，不懂维权或者渠道不通，侧面助长了企业的违法投机行为；另一方面，治乱未用重典，法律威慑力不够；另外，监管部门出于各种目的“睁一只眼闭一只眼”，给违法行为打开一路绿灯。正是这些“宽容”，鼓励了违法行为变本加厉、铺天盖地，逐渐成为一种恶劣的社会风气。

（二）寻租泛滥

中央政府自2009年采取的一系列措施从理论上是可以改善食品安全状况的，但是此后的食品安全事故并未因此减少，一个重要原因是中央的政策到了地方就变了身，以至于真正起作用的是地方自己的“游戏规则”。当一个造假企业刚刚兴起时，由于规模小、不起眼、隐蔽性强，监管部门往往不予重视，等造假企业形成一定规模，甚至成为当地一个产业后，一些地方的监管部门又将该企业当作“GDP功臣”和“纳税大户”来加以扶持，而当造假企业成为当地的支柱产业后，权力与资本又会勾结起来，出现权力寻租进一步升级，资本绑架政治的现象。比如河南瘦肉精案，背后就有26位监管人员渎职。

究其原因，首先是干部绩效考核制度不完善。因为缺乏有效的绩效考核机制，政府在“经济理性”和“政治理性”的双重支配下，会为了追逐地方、部门以及个人利益而出现权力异化和寻租，导致政府监管的价值违背初始目标，甚至出现监管者与被监管者的“合谋”。

问责机制不完善是原因之二。当前对食品安全监管的问责主要集中在一些明显违法的行为上，对于“懒政”、不作为等未被确定为违法的行为则很少涉及。于是，一些地方政府监管部门可能会抱着侥幸心理，玩忽职守，对存在食品安全隐患的企业“睁一只眼闭一只眼”。

（三）法治步履维艰

从根本上说，食品安全问题可以反映出我国当前步履维艰的法治现状。

中国当下的现实是：法律并非至高无上。种种潜规则的盛行，地方保护主义、部门本位主义畅通无阻，人情意识、圈子意识和宗族观念根深蒂固，执政者“以言代法，言出法随”、“权大于法”的现象在实际生活中依然存在。以致在一般民众看来，打官司就是打关系、讲

人情。“人情重于法律”使得法律的普遍性和平等原则遭到践踏，甚至会导致司法腐败。无法实施的法律比没有法律更很怕。

法律的权威无法得到保障时，消费者司法救济的途径便走不通。当食品安全事故发生时，受害人或是维权意识薄弱，或是对法治的信心不足，不一定通过诉讼方式解决。即便采取了诉讼方式维权，但由于司法公正性问题，受害人不一定能胜诉。而即便胜诉，由于法律执行力不够，也不一定能有效执行。如此，企业的违法成本便会大打折扣。

（四）“特供”蔓延

在食品安全不断恶化的背景下，一些政府机关开辟农产品“特供”渠道，建立绿色农产品基地，高标准保障其部门和单位内部供应。特供食品的存在，将食品生产流通链区隔成两部分，一种是特殊人群享用的安全系数极高的特供食品，另一种则是普通民众被迫面对的充满各类化学元素的有毒食品。

特供食品的蔓延，使特供食品阶层得到有效保护，这也是政府部门，尤其是对食品安全负有监管责任的部门对于食品安全事件反应迟钝、执法不严的原因所在，没有受到有毒食品的威胁，又怎可能急迫得起来。监管者选择了先确保自己的食品安全，权力部门这样做，这就说明，不管监管者自己是否明确意识到头脑里的特权思想，社会依然客观存在特权和等级现象。一个社会，要完全杜绝特权和等级是不可能的，总会基于各种条件产生特权和等级，这并不可怕，可怕的是人们竞相去效仿，建立自己的特权圈子，而社会并不去阻止。现在中国的问题恰恰是，“特供”食品并不只是媒体曝光的一些案例，而是大面积存在，几乎各级政府都有自己的特供农场和蔬菜养殖基地与渠道，从商家喜欢为某种产品打上“特供”来看，社会也普遍存在着“特供”心理需求，这又进一步反证了目前的食品安全的确堪忧。

事实上，“特供”食品只是当下中国权力特供体系的一个品种，除此之外，医疗保健、子女教育，休闲旅游，甚至连空姐和飞行员都可以是特供的。特供系统虽然稳定了干部队伍，但对社会发展毫无贡献，相反，会逐渐加重民众的“仇官心态”，引发官民冲突，不利于社会稳定。

（本章完）