全面推进我国土地制度改革的构想_七、相关机制设计

七、相关机制设计

（一）建立保护基本农田的机制

《全国主体功能区规划》把960万平方公里划分为4个功能区：优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区。其中，限制开发区就是粮食主产区。但由于目前主要是采用行政手段来保证粮食安全，把粮食指标当作政治任务层层分解，以至于种粮大省往往都是经济弱省，财政穷省，靠种粮为主的农民不能脱贫，从而导致地方政府会把基本农田变成非基本农田，把非基本农田变成非农业用地，而农民也缺乏种粮和保护农田的积极性。既然农业这么重要，民以食为天，为什么种粮反而不能脱贫致富呢？为什么农地价值又那么低呢？一方面是因为国家对农业保护力度不够，粮价太低，必然导致农业用地价值太低；另一方面是因为农村剩余劳动力转移太慢，进城务工的农民还不能斩断与农地的联系。如果我们通过土地制度改革建立一种机制，一方面给农民工建立起社会保障，另一方面使他们从农地上有偿退出，这样以家庭为单位的农地经营规模才能成倍扩大，逐步达到100亩以上，农业现代化才有望实现。而如果粮价提高到一定程度，给农民的直补达到一定程度，农民就会安心种田；如果中央财政转移支付力度足够大，使地方政府的财政收入加上中央政府的转移支付足够多，地方政府保证粮食安全的责任就会变成自觉的行为。

如果从制度上限制农地转用，就应该从政策上保证种粮的农民不低于土地转用后的收益。因此，建议不仅要对新增建设用地征收耕地占用税，而且要对新中国成立以来所有占用的耕地，都要征收耕地占用税。由此形成耕地保护基金，用这个基金的收益

，按照比例补贴给承担了耕地保护的地区和农民。总之，既然民以食为天，既然粮食安全如此重要，就应该让种粮农民的收入不低于从事其他产业和职业所获得的收入。

建议加大农业补贴力度，完善农业补贴政策，确保用于农业的投入每年有效地较大幅度地增长，建立国家公共财政对农业投资稳定增长的机制。增加对重要农产品和“菜篮子”产品的生产性补贴，加快健全粮食主产区利益补偿机制，使主产区的大县、大市、大省的财政收入和水平逐步达到全国平均水平。对河南、黑龙江、吉林、江西等产粮大省和700个产粮大县，在农业补贴方面予以特殊倾斜。较大幅度提高粮食价格，对种粮的补贴要和粮食产量、粮食的商品化率挂钩，进一步调动粮食主产区政府和广大农民生产的积极性。同时，完善与农资价格挂钩联动的农资综合补贴动态调整机制，增强农民对农资价格上涨的承受力。

各级人民法院，要无条件地受理违法占用耕地的案件，对于农民保护耕地的举报、上访和诉讼行为，要给予保护和奖励。只有这样，确保国家粮食安全的目标与粮农致富的目标才能一致；中央政府保护耕地的政策与地方政府保护耕地的自觉行为才能一致。

（二）建立土地开源节流机制

我国未利用土地面积总计超过40亿亩，其中至少9亿～12亿亩适宜改造。目前我国盐碱地数量在5亿～15亿亩之间；滩涂地为3000多万亩；沙化土地26.0955亿亩。只要改造其中的10%～20%，至少可以新增可利用土地3亿～6亿亩。全国的低丘缓坡土地约占土地总面积的10%，与全国耕地保有量基本相当。那么，假设开发低丘

缓坡土地中的5%，也有将近6亿亩土地，可以用于建设、生态或者农业。全国因工矿生产建设挖损、塌陷和压占废弃的土地约6000万亩，复垦可补充耕地的潜力为2300万亩。总的来说，只要允许开发后的未利用土地按照一定比例用于建设用地、生态保护用地和农业用地，就会调动社会的资本和技术力量加大未利用土地开发力度，缓解我国人地矛盾。

此外，当前我国不少农村地区正在进行土地整治，如果我们设立一种机制，使通过土地整治多出来的地部分地留给农民作为建设用地，可以直接搞房地产开发，这样村民、村委会和乡政府、县政府才有积极性。有了这样的机制，土地整治和土地的整片开发才能有效推进。

另一方面，当前我国工业用地浪费太大，地方政府为了招商引资往往是以零地价或非常低的价格出让工业用地。要使当前闲置或利用率较低的工业用地更有效地利用，可以设立一种机制，允许工业企业和工业园区通过集约使用土地而节省出来的部分工业用地转变成商业用地。比如，原来1000亩工业园区有效利用只有500亩，节省的500亩，50%政府拿走补充城市建设用地，另外50%留给园区变成商业用地，从而使其价值一下子提高几倍、十几倍，有了这样的机制，开发商和工业园区就会主动提高土地的节约和集约使用。

（三）建立加快人口城市化的机制

中央政府可将地方政府把外来务工人员转变为本地市民的数量与下拨的新增城市建设用地指标挂钩，与中央政府的财政转移支付挂钩，与官员的政绩考核及升迁挂钩，从而使推进农村转移人口城市化成为地方政府官员的自觉行为。

（本章完）