全面推进我国土地制度改革的构想_三、对入市农地的动态调整

三、对入市农地的动态调整

（一）农村集体经营性建设用地不能仅限于过去的乡镇企业用地

十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”那么，农村集体建设用地中哪些是经营性的呢？农业部部长韩长赋指出，农村集体建设用地分三部分：集体经营性建设用地、公益性建设用地和宅基地，十八届三中全会允许入市的是集体经营性建设用地。中农办主任陈锡文在解读党的十八届三中全会决定时说：“农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和乡镇企业用地。只有过去的乡镇企业用地才算作经营性用地，才可以在符合规划和用途管制的前提下，进入城市的建设用地市场，享受和国有土地的同等权利。”问题在于，农村集体建设用地总量大概有16.5万平方公里，其中至少70%以上是宅基地，真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占比例很小，约占10%。如果把农村集体经营性建设用地仅限于原有的乡镇和村办企业用地，如此建立起来的所谓城乡统一的建设用地市场中，农村集体建设用地所占比重和发挥的作用就微不足道了。

这里首先应该明确的是，之所以要在农村土地中划分出部分建设用地，无非是为了在满足农村居民基本的自住房建设需要和公共设施建设需要的前提下，通过兴办乡镇企业增加农民的非农收入，其最终目的无非是让农民脱贫致富。而只要能够增加农民的非农收入（包括财产性收入），在保证满足农民自住房需要和公益性需要的前提下，应该允许农民对集体建设用地构成和用途进行必要的调整，这样做是完全符合党和国家惠农富农政策的。

其次，根据十八届三中全会的精神，要使市场在土地资源配置中起决定性作用，也应该允许农村集体建设用地的结构根据工业化、城市化发展的需要，按照市场规律进行如下动态调整。

其一，随着大量农村人口向城市转移以及新村建设和旧村改造，农民自住性宅基地所占比例会逐步缩小，公共设施用地也会相应减少，应允许由此节省出来的建设用地调整为经营性建设用地，从而逐步扩大农村集体经营性建设用地进

入市场的规模，以满足工业化和城市化对土地的有效需求。

其二，在新农村建设中，由于旧村改造和新村建设使农村居民原有的宅基地得以集约使用，由此节省出的大量宅基地应允许调整为经营性建设用地并与国有建设用地同地入市。

其三，即使是列入城市规划圈的农地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式变成国有建设用地，而应该允许农民集体所有的农地直接转变成经营性建设用地进入市场。

也就是说，随着国家公益性用地范围的确定以及相应的征地范围的缩小，应该根据工业化、城市化、信息化和农业现代化协调发展的需要适时调整农村集体建设用地结构，实现经营性建设用地动态管理，才能构建起全国城乡统一的建设用地市场，使土地资源在全国范围内得到合理有效配置。

（二）应允许农村集体宅基地使用权转让、出租、抵押和担保

按照现行的《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《担保法》以及国务院有关政策，农民的住房虽然是私有财产，农民拥有占有、使用、收益和处置的完整产权，但其宅基地所有权是集体的，不能出租和转让给集体成员之外的人使用，这实质上是限制了农民住房财产权抵押、担保和转让，从而堵塞了农民增加财产收入的渠道。有鉴于此，十八届三中全会决定指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”这无疑为增加农民财产性收入开辟了新的渠道。

然而，陈锡文主任在解读这段话时却说：“宅基地不等于农民住房财产权。宅基地是我国的特有概念，简单来说就是‘自有的土地、自用的建筑’，即只能由本集体经济组织的成员申请，用于自住，不能建商业住房。农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。”

农村宅基地是属于集体所有，但既然同样属于国家所有的城市土地可以有偿转让给包括国内外私营企业以及城市居民在内的私人使用，为什么农村集体所有的宅基地不能有偿转让给集体所有制成员之外的人使用？

不仅如此，财产权是一种权利束（property

rights），农民私有的住房是财产权，农民集体宅基地的使用权同样是农民住房财产权的组成部分，正如同城市国有的宅基地使用权是城市居民住房财产权的重要组成部分一样。（事实上，城市居民为住房支付的高额房价中，绝大部分是为使用国有宅基地支付的。）从前后文来看，十八届三中全会决定中所说的“农民住房财产权”明显地包括了集体宅基地使用权。

农村目前现行一户一宅政策，且宅基地大都无偿使用。随着农民收入水平的提高和人口向城市的转移，宅基地的分配应在保证一户一宅的基础上，允许一户两宅，从而至少允许非自住性宅基地使用权担保、抵押和转让。要建立进城落户农民宅基地有偿退出机制，赋予其农村宅基地使用权出租、担保、抵押和转让的完整产权，允许进城落户的农民用宅基地使用权换房（通过城乡建设用地增减挂钩），对于符合享受公租房条件的农民工，不能强迫无偿放弃原宅基地使用权。

这里又引发我们进一步思考：国有建设用地，除了公益性用地，无论是工业用地还是商业用地和商品房用地，都是通过招拍挂进入一级市场的，为什么对农村集体土地入市仅限于经营性建设用地呢？如果城市的工业用地、商业用地和非保障性住宅用地使用权可以在二级市场上转让、出租、入股、抵押，而农村集体建设用地中的宅基地则不允许进入市场，何以构建城乡统一的建设用地市场，城乡建设用地又何谈同等入市、同权同价？这里显然还是存在着对农村集体土地产权的歧视。

我们认为，要做到城乡土地同地同权同价，可以将城乡土地都划分为公益性用地和非公益性用地：城市非公益性用地中，除了划拨的保障房用地，其他土地均可视为经营性建设用地；而农村非公益性用地中，除了农民自住房宅基地外，其他建设用地（包括农民个体或集体兴建的非自住房宅基地）均可视为经营性建设用地，而只要符合规划和用途管制（关键是在制定城乡统一规划和实行用途管制时，不要对集体土地所有制加以歧视），农村集体经营性建设用地就可以用于商业和房地产开发。按照这种划分标准，所谓城乡统一的建设用地市场，就是城乡统一的经营性建设用地市场，农村集体经营性建设用地（包括非自住性宅基地）应该与城市国有经营性建设用地同等入市、同权同价。

（本章完）