分类改革：国企改革新起点_四、明确行业范围—公益性国企改革的前提

四、明确行业范围—公益性国企改革的前提

公益性国企具有显著的公共性特征，并不是真正意义上的市场主体，其经营活动不是以营利为目的，其产品无法通过市场进行有效调节，而这也正是界定公益性国企存在范围的标准。现代经济学研究表明，不能通过市场有效调节的产品主要有两类：公共物品和自然垄断性产品。因此，公益性国企只应该存在于这两个领域，其他领域都应该纳入竞争的范畴，让不同性质的资本（包括国有资本）自由公平地竞争。

最常见的公共产品包括国防、公安司法、义务教育、公共福利事业等，当然现在纯公共产品的范围是比较狭小的，但准公共产品的范围比较宽，如教育、应用科学研究、公路、农林技术推广等，这类产品关系着“国计民生”，承担着保证基础性的供给的特殊社会职能，这些行业应该由国家经营，并以满足整个社会福利要求为目标。

传统意义上的自然垄断与规模经济紧密相连，指一个企业能以低于两个或者多个企业的成本为整个市场供给一种物品或者劳务，在出现规模经济时自然垄断就产生了。例如供水、电力、煤气、热力供应、电信、铁路、航空等都具有自然垄断性质，这些产品都与人们的日常生活息息相关。

如果任由私人垄断，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。例如墨西哥电信巨头卡洛斯·斯利姆·埃卢控制着墨西哥的电信服务市场，电信垄断导致当地用户每年多花费134亿美元费用。这给墨西哥每年带来250亿美元的经济成本，相当于墨西哥GDP的近2%，大大提高了墨西哥的经济成本，并给民众福利带来巨大压

力。

公益性国有企业存在于公共产品领域，没有什么问题，也不存在什么争议。但是自然垄断行业是一个动态、复杂的概念，要正确界定公益性国企的存在范围，必须先弄清楚自然垄断行业的概念和范畴。目前我国关于自然垄断行业的认识还存在误区，主要是对自然垄断与行政性垄断的认识模糊不清，将行政性垄断与自然垄断混为一谈。其实，自然垄断与行政性垄断具有明显的区别：（1）产生的原因不同。自然垄断的产生原因主要在于经济效率或者效益，而行政性垄断则是行政机关或者其授权的组织滥用行政权力所造成的；（2）法律性质不同。自然垄断由于它存在相当的积极性，大多数国家在立法上给予其豁免肯定它的合法地位。行政性垄断是我国经济体制转轨时期的特殊产物，其本质是借行政权力行市场行为，它违背了依法行政原则，因此不具合法性；（3）影响不同。自然垄断往往带来效率经济增加社会总体福利，而行政性垄断则不仅容易导致行政腐败的出现，更会造成市场竞争机制的扭曲。

因此，自然垄断行业应该由公益性国有企业经营，通过规模经济为整个社会都带来福利最大化；而行政性垄断行业应该引入竞争机制，营造各种性质企业公平竞争的市场环境，使资源得到优化配置。

那么，哪些行业是自然垄断的呢？一般认为，自然垄断主要具有以下几个判断：（1）该行业现成的市场中只有一个或者几个提供相似或相同产品的卖者。即该行业的现行市场为垄断或者寡头的不完全竞争市场。（2）形成上述市场结构的主要根源在于经济效率的优先考虑而非行政性安排。（3）一个国家的法律对之

必须持肯定的态度。根据上述标准，我们不难看出目前我国的自然垄断行业主要集中在公共基础设施领域，如供水、供电、煤气、热力供应、电信、交通运输、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统等。

在界定自然垄断行业的问题时，应注意以下两点：

第一，自然垄断是动态的。自然垄断的行业不是固定不变的，它是处于相对时间内不断变革的状态。影响自然垄断发展的因素主要有两个：一是市场需求，市场需求规模的迅速扩大有可能使单个企业的最佳生产规模不能满足市场的有效需求，从而使自然垄断行业失去自然垄断性；市场规模的长期萎缩也可以使原先为竞争性的市场变成为一个自然垄断的行业。二是技术的进步，科学技术的突飞猛进发展，可以使得原来的某些自然垄断行业失去了自然垄断的特点；技术进步能够扩大企业的最佳生产规模，使原本竞争性的领域产生自然垄断性。

因此，公益性国企的存在范围也不是一成不变的，应该根据市场情况有所调整。例如，由于物流的发展和快递需求的旺盛，快递业务已经丧失了自然垄断的特性，成为一般竞争的领域。

第二，有些自然垄断行业存在自然垄断和自由竞争两个环节，公益性国企应该只存在于其中的自然垄断环节。例如，电力、电信、石油、民航、邮政等行业，并不是所有环节都具有自然垄断性质，除网络基础设施部分应该由公益性国企主导外，相当多的生产环节都可以放开市场引入竞争。这样才能让垄断和竞争在各自应该存在的领域相得益彰，既保证了自然垄断的规模经济效益，也兼顾了竞争领域的有效竞争。

（本章完）