分类改革：国企改革新起点_三、国企分类改革框架

三、国企分类改革框架

将国有企业明确划分为公益性和营利性，确立不同的发展目标和考核方式，将会为下一步国企改革提供新的方向，增添更加实际的具体内容。公益性国企的发展方向是承担社会责任、实现国民福利；营利性国企的发展方向是公平竞争、保值增值。

（一）改革的前提是明确范畴

公益性国企改革的前提是明确范畴。因为公益性国企与人们的生活息息相关，其存在的领域应当明确、合理，范围过小则不能满足人们的消费需求，范围过大则不利于竞争而影响资源配置效率。例如，将中石油整个企业划分为公益性企业就是扩大了公益性企业的范围，导致了最赚钱的国企是公益性企业的尴尬。

营利性国企改革的前提是国有企业资本化。因为营利性国企存在于一般竞争性领域，如果它由国家直接经营，必定会由于其特殊性质导致不公平竞争。例如，目前国有企业在贷款、租金、资源等方面具有显著的优势，不断地挤压民营企业的生存空间。因此，国有企业应该成为真正独立的市场竞争主体，不再享有种种特权。为了实现这个目标，需要促进国有企业的资本化，国有股份从控股向参股转移，改变国企的特殊身份，真正实现竞争领域各企业的公平竞争。

（二）改革的关键是预算

随着国有企业改革的不断深入，国有资产管理进入了以“资本管理”为核心的新阶段，由此也提出了建立国有资本预算制度的新课题。但是，学术界对于国有资本预算制度的建立存在争议，一些人强调国有资本的公益性，认为它应纳入公共预算；另一些人鉴于国有资本的营利性，建议编制独立的国有资本经营预算。其实，国有资本与其他资本一样，总是表现为一般性与特殊性的统一。国有企业的一般性就是资本的经济属性，要求保值增值；特殊性在于出资人是全体国民，要求资本的最终目标是社会福利最大化。

因此，国有资本具有经济属性和社会属性的双重属性，具体表现在公益性国企和营利性国企不同的经营目标和所承担的功能上，国有资本预算应该是表现、履行这两种不同功能的工具。为了让两类国企更好地发挥各自的功能，应该分类编制两种国有资本预算，并保持彼此的独立，这是国有企业分类改革的关键所在。公益性国有资本预算应该纳入国家公共预算，由财政部管理；营利性国有资本设立国有资本经营预算，由国资委管理。通过这样的国家财政体制的改革，可以从根本上解决国有资本战略布局的问题。国资委不再仅仅是国有企业的经营管理者，更是国有资本配置的机构；财政部亦不是出纳与会计的身份，而真正成为国家财政统筹规划的机构。

（三）改革的保障是转变绩效考核的方式

国企是全民所有制企业，按理说其生产经营及发展的成果理当由全民共同分享，但现在一些垄断性国企过于追逐经济利益，与民争利、损害公众利益的情况时有发生，例如一个又一个的“地王”、一次又一次的“油荒”、一轮又一轮的“涨价”背后都有国有企业的身影。为什么会出现这些现象呢？原因在于现有国企干部的绩效考核导向是以经济效益为首要，而社会效益长期被忽略。

将国有企业分为公益性和营利性两类，指明了国企改革的新方向，表现了国有企业公益本位的回归。但是，如果不改变现行单一的、经济效益导向的绩效考核方法，国企的公益性只能流于形式。只有根据企业类型的不同，建立不同导向的绩效考核模式，才能避免公益性国企也紧盯着经济效益的指标不放，分类改革的成功才会有保障。

（本章完）