第二章 胸有成竹：科学拼好应急预案魔方_第二节 应急预案设计的主要原则

第二节 应急预案设计的主要原则

应急预案的设计，必须包含基本而完备的要素，并遵循一定的原则，才能确保预案的科学性与可操作性。预案要素是否完备、预案设计是否遵循科学的原则，是领导干部应急能力的重要体现。

一、完备应急预案设计的要素

突发事件通常包括时间（when）、地点（where）、事件（what）、人物（who）、原因（why）、走向（how）等要素。而应急预案必须包括突发事件的以上要素，才能够保证其科学性和可行性。

预案一般应具有6个要素：场域描述、风险描述、决策描述、价值描述、措施描述、逻辑描述。任何一个要素的缺失，都会影响预案的可操作性和应急的实际效果。

（一）场域描述

场域指一切涉及预案编制和实施的有关突发事件的自然构成、社会构成、应急资源构成的总称。场域分为自然性场域和社会性场域。自然性场域，主要是指气象、水文、地质、地理、地缘、生物等自然性因素及其情况。社会性场域，主要指自然性场域内的社会构成及变动（包括建筑、工程、项目、民族构成、经济发展、政治发展、文化发展、人口分布、人口素质、舆论环境）因素及其情况。以上社会性场域描述，主要体现为组织动员能力、公众自救与参与能力、经济能力、预警能力等。

科学、系统、完备、动态的场域描述是预案设计的前提和基石，也是其他几个要素科学进行的基础。没有科学的场域描述，则预案设计就会千篇一律，缺乏实际效用。

（二）风险描述

风险就是特定场域内预案所针对的对象。风险的构成十分广泛，它或是受灾的人（包括民族和特定群体），或是自然现象（泥石流、地震、滑坡、堰塞湖、干旱、洪水），或是工程项目（水坝、河堤、摩天大楼、铁路、公路、建筑）等。风险是突发事件发生所导致的后果，制定科学预案的前提就是要对危险后果进行估计，识别紧急情况和灾害的危害。

（三）决策描述

决策是预案实施的关键环节。在预案设计过程中，必须进行明确的决策者设计，包括核心决策者、决策者团队、决策结构、决策流程、影子决策团队（即候补决策团队，在正式决策团队无法正常工作时进行启动）等。科学的决策必须由科学的决策者团队来做出，因此，决策者团队建设必须结合特定的政治结构来设计和架构，以确保决策有效和决策执行的高效。

（四）价值描述

价值即预案实施所欲达到的最高目的和程度目标。价值往往不是单一的，主要包括经济价值、政治价值、生态价值、社会价值、文化价值、外交价值、人道主义价值等。通常情况下，应急管理的最高价值是人道主义价值，其根本目标是尽可能地减轻突发事件造成的生命财产损失。但是，人道主义目标并非是唯一目标，还应结合具体的场域，进行多价值的设计，从而使得预案具体操作时，可以依据具体场域进行具体抉择。

链接 2002年莫斯科剧场人质事件：无可奈何的强攻

2002年10月23日晚9时左右，四五十名车臣绑匪闯入莫斯科东南区一家剧院，将在那里看音乐剧的700多名观众、100多名演员和文化宫的工作人员扣为人质。非法武装劫持人质的头目巴拉耶夫要求俄罗斯在一周内撤出车臣，否则，他将引爆莫斯科轴承厂文化宫大楼。同时，他们警告：警方每打死他们一人，他们就杀死10名人质。

10月25日晚上7时，普京总统说这次危机的当务之急是“确保人质的生命安全”。晚上8时，普京在电视上再次讲话，说谈判的大门仍然敞开，但他对车臣战争的立场不变。

10月26日凌晨5时30分，特种部队开始发动袭击。他们向剧院发射了迷魂气，并在大楼墙壁上炸开一个洞。双方爆发激烈枪战。6时30分，特种部队冲进剧院，可以听到一系列爆炸声和枪声。30多名绑匪在战斗中被击毙，其中包括绑匪头目巴拉耶夫。所有女性绑匪都系着爆炸腰带。至少有8名人质被打死。特种部队士兵无严重伤亡。

7时10分，特种部队士兵将活着的绑匪押出剧院，许多被救人质也陆续离开。还有一些尸体被抬出。官方后来宣布：750名人质被救，67名人质死亡。有34名绑匪被击毙。

俄罗斯卫生部门透露，10月23日至26日在莫斯科发生的恐怖分子劫持人质事件中，共有118名人质死亡。（这个是因为特种部队使用了特殊的化学药品，结果很多人质吸入气体后导致死亡）

（资料编写依据《2002年莫斯科剧场人质事件：无可奈何的强攻》，凤凰网，2010年08月24日，http://news.ifeng.com/history/shijieshi/detail_2010_08/24/2213842_1.shtml）

上述资料中尽管俄罗斯总统普京宣布人质安全为第一原则，但是，面对恐怖分子的无法达成的要求，俄罗斯特种部队进行了强攻，尽管快速击垮了恐怖分子，但，仍然使得100多名人质死于非命。因此，应急预案必须依据具体场域进行多价值描述，从而为应急行动的具体选择提供必要准备。

（五）措施描述

场域描述、风险描述、决策描述、价值描述都是前置性的工作，都是为具体应急的措施做准备的。措施就是在特定场域条件下，应对特定风险、实现特定价值的具体方式、方法和手段。措施可以包括硬措施和软措施。硬措施就是进行风险消除（如修补加固河堤、加固易滑坡山体等），这主要是物质性的，需要必要的经济支撑。硬措施的完备，还需要必要的软措施，包括营造良好的舆论氛围、培育良好的应急意识、建设应急动员能力和应急经济机制、建立灾情预警系统、完善灾害研究状况、制定防御灾害方案等。

改革开放以来，我国经济逐渐强大，为应急管理提供了强大的经济基础。但是，我国的应急管理硬措施至今仍不完备，这是政府和社会的应急管理意识缺乏、应急管理机制不健全、政策不系统的后果。软硬结合，是推进应急管理的措施科学化的关键所在。以德国为例，联邦政府内政部应急管理机构下辖联邦技术救援署（THW）。该组织建立于1950年。THW在全国有8个跨州间的协会，66个跨县市间区域办公室，有668个地方技术救援小组，还有1个物流中心以及2个培训学校。全署共有800名专职公务员，另有80000名志愿者。THW主要职责是组织、教育、培训公民参与紧急救援工作，强化公民的紧急救援意识，普及和提高救援知识和技能。可以说，德国其应急管理之所以卓越出色，除了强大的物质硬支撑外，更为重要的是具备同样强大的软支撑。

（六）逻辑描述

应对突发事件的价值往往有多个，实现价值的措施也必然有多种。但是，价值之间的排序，不同危机的场域环境变化等，都要求措施之间的逻辑关系必须清晰，对措施的采用、时间的排序、人员的配备、物资的调度等必须科学、合理。比如，同样是火灾，如果是一般的居民楼火灾，则通过常规的灭火手段，在确保人员安全的情况下，尽力挽救相关的财产；但是，如果是危险化学品仓库火灾，则常规灭火手段不但难以奏效，反而有可能导致非常严重的后果。因此，两类火灾的应急措施的逻辑就完全不同，这一点必须在应急预案中进行明确的逻辑描述，否则预案就难以得到有效的实施并达到预期的效果。

链接 一样的火灾，不一样的灭火方式

2006年10月5日晚9时38分，美国北卡罗莱纳州的埃佩克斯镇一名当地居民开车经过EQNC（EQNC主要从事危险废物及非危险废物的包装、浓缩、储存和转输业务）时看到浓烈烟雾，并闻到氯气味道，埃佩克斯镇911

呼叫中心派遣人员前去调查。

埃佩克斯镇消防人员在EQNC装置内发现了一个有“沙发”大小的着火点，着火点就在盛装氧气发生器的箱子附近，在事故现场找到的氧气发生器，由于暴露在大火中时产生氧气从而极大地助涨了火势，美国化学安全委员会（ US Chemical Safety Board，简称“CSB”）推断正是由于这些未耗尽的氧气发生器导致火势迅速蔓延至易燃危险废物储存区域。几分钟时间内，火势向易燃物体储存区蔓延，引起200升的易燃危险废物桶爆炸，爆炸的火球升至30多米高，危险废物仓库坍塌，周边居民听到一连串的爆炸声，约39次。

消防队长在询问工厂厂长时，厂长不能提供厂房中详细的产品清单，由于不了解燃烧的化学品的性质和不知道爆炸的桶内装的是什么物质，现场总指挥只能采取防御性措施：

让大火继续燃烧并消耗装置内化学物质；

最小化消防员和社区居民的风险，命令数千当地居民从危险区域疏散；

控制通往事故地点的道路；

停止通过社区的铁路运输……

事故造成30多人由于呼吸困难和恶心到当地医院接受治疗，另外一些人进行治疗但并没有进行统计，事故影响范围内约3300名居民撤离，包括消防中心、911呼叫中心、市政厅、警察局。当局在撤离范围外的安全区域建立了应急处理中心（EOC），供应急指挥和州政府及联邦官员、媒体代表工作，但是由于风向的转换，应急处理中心迁移了五次，由于爆炸后的废墟中有阴燃，浓烟持续，有复燃的可能，现场总指挥要求疏散持续了两天。

北卡罗莱纳州的环境和自然资源局（NCDENR）的空气质量、水质、环境健康和废物管理部门以及环境保护局（EPA）对事故作出了响应，在6日早上（在事故报告5个小时后），NCDENR和EPA开始在疏散区域内进行空气监测和土壤监测。

环境质量公司（简称“EQ”）也联系了专业进行环境监测、测试和评估的公司从6日开始进行空气监测。事故发生后一个月，NCDENR通过对土壤取样、室内环境和室外进行取样分析，在11月17日根据监测结果宣布，EQ的火灾没有给厂区外的环境造成污染。

（资料编写依据赵建民：《美国危险废物转移工厂爆炸事故回顾》，《劳动保护》2015年第10期）

环境质量公司事故发生后，在仓库方也不能提供准确的物料信息的情况下，整个应急处理采用了完全不同的处理逻辑和方案，进行得有条不紊，成功地控制并应对了危机，值得我们学习。

二、完备应急预案的设计准则与内容框架

完备应急预案的设计有着特定的准则与内容框架，尽管不同国家、地区有着不尽相同的要求与规定，但基本上是一致的。

（一）完备应急预案的设计准则

应急预案设计要素完备只是一个必要条件，但并不意味着有了完备要素，就一定会生成成功的预案。预案设计在考虑六要素的基础上，还必须遵循以下设计原则。

1．科学性原则

达尔文曾经给科学下过一个定义：“ 科学就是整理事实，以便从中得出普遍的规律或结论。”科学是建立在实践基础上，经过实践检验和严密逻辑论证的，关于客观世界各种事物的本质及运动规律的知识体系。科学的根本要求就是从本质上认识事物、揭示事物运动的内在规律性。因此，科学性就主要体现为规律性和实事求是性，而不是脱离现实的纯思维的空想。

预案的科学性，就是在预案设计和构建过程中，必须遵循各种突发事件的内在发展规律的具体规范或原则，即预案的制定必须建立在对特定突发事件的发生、发展、可能的灾变的机理的规律性把握之上，以保证预案在实施过程中能真正发挥效果。例如，针对地震的预案，就必须对地震发生的突然性、破坏性、短暂性来进行科学设计；而针对地震的预案，就无法运用在大规模瘟疫的防治上，因为二者的发生、发展、运行、影响等机制完全不同。

2．可操作性原则

预案必须结合场域的具体情境来设计，包括具体的自然条件、社会条件、物资条件、人力资源条件等，也就是必须具有在非常态下可执行的特点要求，才能体现其价值。例如，在应急资源丰富的区域的预案，到应急资源储备相对贫乏的区域就完全或部分失灵，就在于其丧失了可操作的原则。因此，预案必须具有适用性才能体现其强大的实用性，否则就失去了应有的价值。

3．动态性原则

突发性事件以及由此所导致的公共危机并非静止不动：一方面，突发事件可能转瞬间就结束，例如地震、溃堤、溃坝、泥石流等，但是由此所引发的公共危机却会延续很长时间，并且会产生许多伴生危机；另一方面，公共危机的爆发、演化也会推动新的突发事件的爆发和持续。两者之间的内在互动和影响，导致了应急管理必然是一个动态的过程，因此，预案必须将这一点考虑在内，具有动态可调整性，能够适应突发事件异变和伴生公共危机，从而提升预案的科学性和可操作性。

4．系统性原则

完备的预案应体现出严密的体系性、高度的完整性、极强的拓展性。这主要是与突发事件的多类别、多级别、可用应急资源的多来源相对应的。在完整的风险和可用资源调查基础上，采用科学方法、原则、程序等设计、制定的预案，必然是一个多层次、多级别、多种应急资源调配方案的体系。突发事件具有种类多、分布广、损失大、影响深等特点，在构建应急预案体系过程中必须覆盖影响各领域、各行业的各种类型的突发事件，具有系统性、完整性和广泛性。同时，这些体系之间应具有高度的可拓展性，确保每个预案能够独立运行的同时，还应具备统一的联动接口，从而为预防系统性风险和突发事件异变做好准备。

（二）完备应急预案的内容框架

依据2004年国务院办公厅印发的《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》，应急预案的基本内容主要包括总则、组织机构与职责、预测预警、应急响应、后期处置、保障措施、宣传培训和演习、附则、附录等九个部分。

1．总则

（1）编制目的。简要阐述编制应急预案的重要意义和作用。如加强和规范管理、提高保障和处置能力，有效预防和应对突发事件、减少危害及保障安全等。

（2）编制依据。主要依据国家相关法律、法规、政策规定和国家相应应急预案。

（3）适用范围。适用于本行政区域内可以预见的各类重大、特别重大突发公共事件。各类重大、特别重大突发公共事件的专项预案是总体预案的组成部分。

（4）现状。简要说明本行政区域各类突发公共事件的现状与趋势。

（5）工作原则。要求明确具体。如以人为本，依法规范、职责明确，统一领导、分级负责，条块结合、以块为主，资源整合、信息共享，依靠科学、反应及时、措施果断，平战结合、军民结合、公众参与等原则。

2．组织机构与职责

（1）应急组织机构与职责。明确本行政区域应急领导机构、指挥机构、日常工作机构及其职责、权限。

（2）组织体系框架描述。以突发公共事件应急响应全过程为主线，明确各类突发公共事件预测、预警、报警、接警、处置、结束、善后和灾后重建等环节的主管部门、协作部门、参与单位及其职责。要体现应急联动的要求，最好附图表说明。

（3）应急联动机制。明确本行政区域应急机构与行政区域内中央有关单位、军队、武警的应急联动机制。

3．预测、预警

（1）信息监测与报告。收集发生在本行政区域内外和境外

对本行政区域可能造成重大影响的有关突发公共事件信息。按照早发现、早报告、早处置的原则，明确突发公共事件信息交流与报送的渠道、时限、范围、程序、监管等要求。建立常规数据监测、风险分析与分级等制度。

（2）预警。明确报警、接警、处警的部门和第一响应队伍，明确其工作要求与程序。明确预警的方式、方法、渠道和落实情况的监督措施。

（3）预测预警支持系统。预警服务系统要建立相关技术支持平台，信息传递及反馈要高效、快捷，应急指挥信息系统要做到资源共享、运转正常、指挥有力。

（4）预警级别及发布。明确预警级别的确定原则、条件和发布程序等。按照突发公共事件严重性和紧急程度，可分为一般（Ⅳ级）、较重（Ⅲ级）、严重（Ⅱ级）和特别严重（Ⅰ级）四级预警，并依次用蓝色、黄色、橙色和红色表示。

4．应急响应

（1）分级响应。明确本行政区域各类突发公共事件等级标准、预案启动的级别及条件、相应级别指挥机构的工作职责和权限。按突发公共事件可控性、严重程度和影响范围，原则上可按一般（Ⅳ级）、较大（Ⅲ级）、重大（Ⅱ级）、特别重大（Ⅰ级）四级启动相应预案。突发公共事件的实际级别与预警级别密切相关，但可能有所不同，应根据实际情况确定。明确突发公共事件发生后通报的部门、程序、时限等。对于跨国（境）、跨区域、跨部门的重大突发公共事件，可针对各种不同情况制定相应的分级响应程序和措施。要避免突发公共事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。

（2）信息共享和处理。建立健全突发公共事件快速应急信息系统。明确常规信息和现场信息采集的范围、内容、方式、方法、传输渠道及要求，信息分析和共享的方式、方法、报送及反馈程序等，并符合有关信息公开的规定。

如果突发公共事件涉及或影响到行政区域外的，要明确通报相关省（区、市）的程序和要求。

如果突发公共事件中有港澳台或外籍人员伤亡、失踪、被困，或者可能影响到境外，需要向香港、澳门、台湾地区有关机构或有关国家进行通报时，要按有关规定明确通报的程序和要求。如果需要国际社会援助的，要按有关规定和程序进行。

（3）基本响应程序。一是基本应急。明确信息研判、应急启动、抢险救助、医疗救护、卫生防疫、交通管制、现场监控、人员疏散、安全防护、社会动员、损失评估、现场应急结束等程序和要求，明确基本应急程序中各相关机构、责任人、组织方式、队伍调遣、物资使用、征用、调用等要求。应急、恢复与减灾行动能同时进行的，应同时进行。二是扩大应急。事态难以控制或有扩大、发展趋势时，明确有关应急机构的行动程序与要求。

（4）指挥与协调。建立以事发地政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制和现场指挥机构。明确各有关部门、单位的职责及相互关系。明确专家咨询和辅助决策机制。

（5）新闻报道。明确新闻发布的机构、原则、内容、程序和规范性格式等。

（6）应急结束。明确应急结束的决策机制和发布程序，要注意区别于现场抢救活动的结束。

5．后期处置

（1）善后处置。明确人员安置、补偿，物资和劳务的征用补偿，灾后重建，污染物收集，现场清理与处理等程序和要求。

（2）社会救助。明确政府救济、司法救济的程序、方案；组织协调社会、个人或境外机构社会救助的程序和要求，并明确捐赠资金和物资的监督与管理等事项；有条件的，可明确社会心理援助的单位和方案。

（3）保险。明确保险机构的职责和任务。

（4）调查和总结。明确突发公共事件调查承办机构和审核程序。

6．保障措施

（1）通信与信息保障。建立通信系统维护以及信息采集等制度。明确参与部门的通讯方式，分级联系方式，并提供备用方案和通讯录。明确应急期间党政军领导机关、现场指挥部及其他重要场所的通信保障方案。

（2）现场救援和工程抢险装备保障。建立现场救援和工程抢险装备信息数据库，并明确其类型、数量、性能和存放位置等。建立相应的维护、保养和调用等制度。

（3）应急队伍保障。明确本行政区域各类应急队伍的保障措施。建立各类专业应急队伍，并加强协调配合；充分依靠军队、武警和预备役民兵；充分发挥机关团体、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等社会力量的作用。建立健全先期处置队伍、后续处置队伍、增援队伍的组织保障方案，以及保持应急能力的措施。

（4）交通运输保障。建立动态数据库，明确各类交通运输工具数量、分布、功能、使用状态等。建立健全有关交通运输单位、交通管制和线路规划等保障措施。

（5）医疗卫生保障。建立动态数据库，明确医疗救治和疾病预防控制机构的资源分布、救治能力和专业特长等。明确相应的应急准备措施、医疗卫生队伍和医疗卫生设备、物资调度等方案。

（6）治安保障。明确应急状态下维持治安秩序的各项准备方案，包括警力集结、布控方案、执勤方式和行动措施等。

（7）物资保障。建立物资调拨和组织生产方案。根据实际情况和需要，明确具体的物资储备、生产及加工的能力储备、生产工艺流程的技术储备。

（8）经费保障。明确应急经费来源、使用范围、数量和监督管理措施，以及应急状态时经费保障措施。

（9）社会动员保障。明确社会动员条件、范围、程序和相关的保障制度。

（10）紧急避难场所保障。规划和建设重大突发公共事件的人员避难场所。可与公园、广场等公共设施的建设或改造相结合。

（11）技术储备与保障。成立专家组，提供联系方式。依托科研机构，建立应急技术信息系统。组织开展突发公共事件预测、预防、预警和应急处置等技术的科学研究。

（12）其他保障。

7．培训和演习

（1）公众宣传教育。公布有关突发公共事件应急预案、报警电话等。广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识。在大、中、小学普遍开展防灾、减灾教育。

（2）培训。明确各级领导、应急管理和救援人员上岗前和常规性培训等要求。将有关突发事件应急管理的课程列为行政干部培训内容。

（3）演习。明确演习的队伍、内容、范围、场所、频次、组织、评估和总结等。

8．附则

（1）名词术语、缩写语和编码的定义与说明。突发公共事件类别、等级以及对应的指标定义，统一信息技术、行动方案和相关术语等编码标准。

（2）总体预案和专项预案目录。

（3）预案管理。明确应急预案修订、完善、备案、评审与更新制度。明确其方式、方法和承办机构。

（4）监督检查与奖惩。明确监督主体和奖惩方案，对预案实施的全过程进行监督检查。

（5）制定与解释。明确预案制定与解释机构，并注明联系人和电话。

（6）预案实施时间。

9．附录

（1）各种规范化格式文本。新闻发布、预案启动、应急结束及各种通报的格式等。

（2）相关机构和人员通讯录。要求及时更新并通报相关机构、人员。

统一的预案内容框架，有利于预案的科学化、体系化，拓展性强、系统性强、互动性强，有利于应急管理实践的顺利开展。这一内容框架，是我国应急预案编写的基本内容框架和规范。无论是哪一层次、哪一主体进行预案编制，都应遵循这一基本格式，而不能各搞一套。

（本章完）