第二章 胸有成竹：科学拼好应急预案魔方_第三节 构建应急预案实施的强大保障体系
第三节 构建应急预案实施的强大保障体系
应急预案只是一个方案，其运行需要必要的保障体系，主要包括社会应急意识建设机制、专业的人力资源保障体系、科学的应急资源保障体系等。
一、社会应急意识建设机制
突发公共事件的发生、发展、危害等，往往与社会的应急意识密切联系。突发公共事件的发生很多时候是由于缺乏防范意识或疏忽大意造成的。应急意识强烈、具有良好应急技能的社会，突发公共事件发生率降低、危害降低，反之则发生率升高、危害增大。因此，良好的社会应急意识建设机制，培养对突发公共事件的防范意识，是建立应对突发公共事件的预防体系的必要内容与要求。社会应急意识的培养往往可以通过多层次、多渠道、多方式的教育和宣传体系来进行。
例如，在德国，灾难救助有五大非政府组织，即德国红十字会、德国工人救助联合会、约翰尼特事故救助组织、马耳他急救中心、德国水上救生协会。这五大组织各有自己的专业化优势，分别有自己的培训基地，平时，他们都善于培养和教育专业志愿者，把社会服务工作做到各个层次的人群。他们从各自的服务角度和专业要求出发，到幼儿园、中小学校去“争夺”青少年，使小孩子热爱他们的组织和工作，长大之后成为他们的会员或志愿者，并具有应对危机事件的一技之长。在预防公共危机方面，他们平时注意引导会员和志愿者向群众做宣传工作，发现危机苗头或隐患及时报告。救援组织不但经常举行演习，还可以通过电台、电视、喇叭、手机等工具，向市民发布预警信息，这些都起到了防患于未然的作用。
二、专业的人力资源保障体系
人力资源与人口并非同一个概念。通常情况下，人力资源是具有特定技能、意识、领域、行业含义的，通常具有明确的行业指向性，也可以称作专业性。是否拥有丰富的、多层次的人力资源，是判定某一行业是否能够健康、可持续发展的基础性指标之一。对于应急管理来说，建立专业化的人力资源队伍，是保证成功应对各种突发事件的重要保障。
（一）建立职业化应急队伍
鉴于多种突发事件应对的专业性，其应对所需要的知识、技能，所运用的专业化工具和器械的难度都超出了普通人的基本素质和能力水平。因此，必须建立职业化的应急队伍。通常情况下，应急救援队伍分为综合应急救援队伍、专业应急救援队伍。
1．综合应急救援队伍
综合应急救援队伍的主要职责是建立健全突发事件应急救援协作机制，组织应急救援联合训练、演练，完善预警联动机制和应急救援现场工作机制，除承担消防工作以外，还承担综合应急救援任务，包括地震等自然灾害，建筑施工、道路交通、空难等生产安全事故，恐怖袭击、群众遇险等社会安全事件的抢险救援任务，同时协助有关专业队伍做好水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林火灾、生物灾害、矿山事故、危险化学品事故、水上事故、环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件等突发事件的抢险救援工作。要加强应急救援专家库建设，充分发挥专家队伍的决策咨询和技术指导作用。
2．专业应急救援队伍
专业应急救援队伍依托医疗、安监、民政、交通运输、地震、环保、建设、市政、农业、通信等专业应急救援力量组建。各专业应急救援队伍分别成立相应专家组，积极参与各类突发事件的防范和应对，提出对策建议。
例如，湖北省荆门市的专业应急救援队伍建设，就做了如下设置：
（1）防汛抗旱应急队。依托水利工程管理单位的专业防汛抢险突击队、抗旱服务组织、专业技术人员、管理人员和民兵、预备役人员、村民及相关单位进行组建。主要承担汛期巡堤查险、险情处置、紧急救援和干旱紧急情况下应急抗旱，开展应急培训和演练等工作。市水利局负责牵头组织。
（2）气象灾害应急队。依托人工增雨、防雹、防雷等气象灾害专业技术力量，会同民政部门组织乡镇综合信息服务站信息员、民政信息员、气象灾害危险区域防御责任人和相关单位人员组建。主要承担气象灾害的现场监测、制作和传达预警信息，报告灾害性天气实况和灾情，宣传气象灾害防御知识，组织气象灾害防御规划的编制和实施，参与气象灾害应急处置和调查评估等工作。市气象局负责牵头组织。
（3）地质灾害应急队。依托水文地质、工程地质、环境地质、岩土工程等相关领域专业技术人员、地质灾害危险点防灾责任人等组建。主要开展地质灾害应急调查评估、趋势分析，指导地质灾害的群测群防，开展防范知识宣传，报告隐患和灾情信息，协助、配合市应急救援支队对遇险人员转移，参与地质灾害抢险救灾和应急处置等工作。市国土资源局负责牵头组织。
（4）地震灾害应急队。依托地震专业技术人员和公安消防、医疗卫生、城乡规划等部门力量组建。主要任务是开展地震监测会商，宣传应急避险知识，上报地震灾情等信息，开展现场应急处置和调查评估等工作。同时，建立与军分区、武警部队、预备役部队的协同作战机制，加强区域性应急联动，提升跨区域应急协同能力。市地震局负责牵头组织。
（5）森林防火应急队。以森林消防专业或兼职队伍力量为骨干，由军分区、武警部队、预备役部队、民兵应急分队和公安民警共同组建，建立联动机制，加强联合演练，满足防扑火工作需要。各重点森林火险县市区组建森林消防专业队伍；从事大面积森林资源培育的企业、自然保护区、森林公园和国有林场分别组建森林消防兼职队伍。市林业局负责牵头组织。
（6）矿山、危险化学品应急队。以安全生产监管部门为主，会同经济和信息化等部门，依托有关企业的专业救护队，采取政府与企业共建方式，组建矿山、危险化学品应急救援队伍。矿山、危险化学品单位应依法建立由专职或兼职人员组成的应急救援队伍，不具备单独建立专业应急救援队伍的小型企业，除建立兼职应急队伍外，采取与邻近建有专业救援队伍的企业或单位签订救援协议，或者联合建立专业应急救援队伍。应急救援队伍建设及演练工作经费在企业安全生产费用中列支。市安监局负责牵头组织。
（7）环境污染应急队。依托环境监测、监察机构力量和相关单位人员组建。主要开展环境质量监测预警，加强饮用水源地、重点污染源、辐射污染源等重点领域环境监控，开展有毒有害化学品重点危险源及污染隐患调查，参与环境污染事件应急处置工作等。市环保局负责牵头组织。
（8）道路抢险和运输保障应急队。依托高速公路经营单位、国省干线公路和县道养护管理部门、路政部门、公路养护工程企业等组建道路抢通应急队伍。主要承担道路紧急抢通、清障保畅等任务，并加强与公安交警、气象部门的信息沟通，提高综合处置能力。各级交通运输管理部门协同市发改委交通战备办公室，依托重点客、货运输企业组建运输保障应急队伍，主要是完善应急运输车辆储备管理机制和征用补偿机制，提高与相关部门的协同处置能力。市交通运输局负责牵头组织。
（9）内河水域水上搜救应急队。以地方海事、公安消防为主体，会同公安、气象、建设、农业、卫生、渔政监督等部门组建。主要是开展内河通航水域水上搜救等应急处置工作。市地方海事局负责牵头组织。
（10）重大道路交通事故应急队。依托交警、消防等专业力量组建。主要承担重大交通事故现场交通管制、施救被困人员、疏导交通等工作，并建立与卫生、危险化学品、道路抢通、气象、环境等专业应急队伍的信息沟通和联动机制，快速有效处置重大道路交通事故。市公安局负责牵头组织。
（11）建筑安全及市政公用事业保障应急队。由建筑施工、房屋拆迁、市政、供水、排水、燃气、供热、市容环境等主管部门和市政公用事业运营单位，组织本地区有关企事业单位懂技术和有救援经验的职工，分别组建建筑施工、房屋拆迁及各类市政公用事业保障应急队伍。主要承担相关领域应急抢险救援任务。市住房和城乡建设委员会负责牵头组织。
（12）突发公共卫生事件应急队。由卫生部门组织医疗卫生机构、高等院校等相关专业人员组成突发公共卫生事件应急队伍。主要承担传染病、群体性不明原因疾病等突发公共卫生事件应急处置和其他突发事件伤病人员医疗救治等任务。市卫生局负责牵头组织。
（13）重大动物疫情应急队。农业（兽医）主管部门会同卫生、公安、工商、质监、林业等部门，建立由相关行政管理人员、动物卫生监督人员、动物疫控技术人员、有关专家、执业兽医等组成重大动物疫情应急队伍。主要承担疫点、疫区、受威胁区的封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种及高风险人群监测防控等任务。市农业局负责牵头组织。
（14）电力事故应急队。发电、供电和电力施工企业组织专业技术力量组建电力事故应急队伍。主要承担电力设施运行维护、应急抢修等任务，并加强专业应急装备、应急物资、应急车辆的配备，开展技能培训和应急演练，建立区域性联合应急机制。供电公司负责牵头组织。
（15）通信保障应急队。通信管理部门指导基础电信运营企业依托专业力量，同时人防部门利用自身优势，发挥城市防空警报设施和机动指挥通信网络的作用，建立应急通信保障队伍；加强广电、无委、长途传输、电信、移动、联通等通信运营企业的区域性应急通信合作，增强应急通信保障能力。市经济和信息化委员会负责牵头组织。
（16）特种设备应急队。质监部门充分利用现有资源，建立锅炉、压力容器、电梯、起重机械、大型游乐设施等特种设备应急救援队伍。主要承担风险隐患排查，开展应急救援处置等工作。拥有重要特种设备的大型企业要建立专职或兼职应急救援队伍。市质监局负责牵头组织。
（17）防暴反恐处突应急队。以公安特警队为主体组建，主要承担处置暴力恐怖袭击事件、暴乱骚乱事件、大规模流氓滋扰等重大治安事件、对抗性强的群体性事件、严重暴力犯罪和其他应当由公安特警队承担的任务。市公安局负责牵头组织。
（18）自然灾害救助应急队。充分依靠和发挥军队、武警部队在自然灾害救助应急处置中的骨干作用和突击队作用；依靠群众，充分发挥民兵、基层群众自治组织和公益性社会团体的作用，组建自然灾害救助应急队。负责在本辖区发生的洪涝、干旱灾害，暴雨（雪）、冰雹、大风等气象灾害，地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等
地质灾害，森林火灾和重大生物灾害等自然灾害及其他突发公共事件的救助任务。市民政局负责牵头组织。
（19）核与辐射事故应急队。卫生、职业病防治和检验等专业人员组成核与辐射应急救援队。负责对核与辐射事故进行事故调查、现场检测和事故原因分析，对受辐射人员进行剂量估算，并协助做好辐射损伤人员的救护工作。市卫生局负责牵头组织。
（20）食品安全事件应急队。卫生、食品药品监管、公安、农业、质监、工商、商务、出入境检验检疫等部门密切配合，按照各自职能，整合专业力量组建食品安全应急队伍，做好食品安全监测预警，参与应急处置和调查评估等工作。市药监局牵头组织。
（21）药品医疗器械应急队。卫生、食品药品监管、公安、质监、工商等部门按照各自职能组建药品、医疗器械应急队伍，做好药品、医疗器械安全监测预警，及时处置因药品、医疗器械引发的群体事件。市药监局牵头组织。
（22）涉农突发事件应急队。农业部门要整合各方资源，组建涉农突发事件应急队。负责本辖区内农业环境污染、重大有害生物及外来生物入侵、农作物重大自然灾害、农业转基因生物安全、重特大农机安全、农业执法等各类突发事件的应急处置。市农业局负责牵头组织。
（二）发展志愿者应急队伍
由于政府财力有限，以及突发事件的不确定性，不可能长期保持一支庞大的职业应急队伍。志愿者在突发事件应对中能够发挥巨大作用，在如清理现场、抢救伤员、维持避难所秩序、整理捐赠物资、分发物品等工作中，往往具有良好的服务意愿、高度的热情、拥有一定的应急资源，是职业应急队伍的有效补充力量。发展志愿者应急队伍建设通常可以分为志愿者储备、志愿者管理和志愿者培训三个环节。科学的、必要的志愿者培训可以提升应急效果、减少不必要的伤亡。
世界发达国家，比如美国、德国、日本等国家，除了必要的职业队伍建设之外，还发展了庞大的志愿者队伍。以德国为例，国家和志愿者组织都各尽其能，共同发展、维持庞大的应急志愿者群体和专业的志愿者组织，志愿者应急队伍成为德国各类应急救援力量中的生力军。
链接 德国应急志愿者队伍建设经验
德国有180多万名志愿者。志愿者队伍蓬勃发展，不仅取决于民众强烈的自救意识，还有健全的法律和充足的经费作保障。德国法律规定，适龄青年须服8个月以上的兵役，但如果参加6年的志愿者服务即可免服兵役，从而在法律上保证了志愿者队伍充足的来源和较好的稳定性。法律还规定，志愿者所在的公司、企业或机关的负责人不准以任何理由和借口，阻止他们参加救援行动。当志愿者临时离岗时，其工作可以暂时由别人代替。志愿者不领取工资，但不承担因离岗而造成的经济损失。如果志愿者在工作时间参加培训，工资由政府支付。志愿者在工作时间参加救援，工资由保险支付。各类志愿者队伍所需工作经费绝大部分由政府投入，同时也接受慈善捐赠作为补充。如北莱茵州志愿者队伍教育培训和参加救援的费用，联邦和州政府各负担1/3，其余1/3来自救援组织接收的捐赠。在各类救援力量中，志愿者队伍都是骨干和中坚力量。
志愿者是德国救援力量的生力军，是德国应急管理工作的特色和成功之处。德国准备将青少年后备志愿者的年龄由10岁降为6岁，以利于从小培养其意志，为今后志愿者工作储备力量。志愿者的工作年龄为17～60岁，有些做领导工作的年龄可以放宽到65岁。普通的志愿者到年龄后可以作为教练员、培训员继续参加工作。现在，德国每个救援工作小组均有后备力量，每个地区都有后备人员。
联邦技术救援署对志愿者制定了专业化、标准化、网络化的培训计划。1990年1月22日德国通过了《德国联邦技术救援志愿者法》，2004年12月21日最新修订。这为技术救援署发展和壮大志愿者进一步提供了法律保障。
志愿者培训的专业化、标准化。技术救援署通过联邦预算拨款对志愿者进行的免费救援技术培训，这就是“志愿者的标准化”建设。救援署下设一个专门的培训机构，培训的内容包括专业技术培训，如定位、清洁、清障、协调、维修、供水、供餐、照明、供电、爆破、重建等，同时还包括心理干预等非技术性的培训课程。通过这种培训，志愿者就具备了专业救援队员那样的专业知识与技能。对有的志愿者甚至还进行预防核辐射、生化武器等方面的特别培训。
志愿者培训的网络化。技术救援署还在全德国建立了668个救援点，并为救援点配备了专业的救援设施，志愿者通过这些救援点定期演练。联邦技术救援署建立了完整的救援网络与信息平台，而每个志愿者都是这个网络的组成部分，这就是志愿者的网络化。
通过志愿者的标准化与网络化建设，在全德国就形成了一支强大的志愿者专业救援队伍，它可以说是全世界最庞大也是最有效的专业救援队伍。它的成员绝大部分是志愿者，基本上不给政府财政造成负担。参加救援时的费用由其所在的雇主企业负责先支付，然后在志愿者参与救援行动期间的费用，再由保险公司支付给志愿者的雇主（例如企业、事业单位等）。
在德国，灾难救助有五大非政府组织，即德国红十字会、德国工人救助联合会、约翰尼特事故救助组织、马耳他急救中心、德国水上救生协会。这五大组织各有自己的专业化优势。比如水上救生协会拥有50支特种水上救生队、1280辆救生艇、大批救护车辆和超过90万人均专业协会会员等。他们都被编入救护梯队或组，每个梯队或组都配备专业化的设备和一定数量的专业人员。一旦发生公共危机事件，他们第一时间就能作出动员，根据事件的规模派出专业车辆和人员奔赴灾难现场实施救援。
（资料来源——华梅：《德国应急管理考察及体会》，《中国应急管理》2010年第3期）
当前，我国仍无法供养庞大规模的职业应急队伍。因此，应发挥我国人口众多、相关领域人力资源储备丰富的特点，从国家层面进行立法，并构建培训、组织、使用相关的机制和制定相关的政策，把具有相关专业知识和技能的志愿者组织起来，并将各种志愿者应急资源和力量纳入各级应急管理体系之中，从而实现应急人力资源的整合和优势发挥。
三、科学的应急资源保障体系
对突发公共事件的处置，除人力资源保障外，还必须具备科学的应急资源保障体系。这一体系是一个综合性集合体，主要包括应急资源的生产、储备、运输、更替、征用等环节。
当前，我国应急物资从储备模式看，分为实物储备、生产能力储备和合同储备。实物储备是将应急物资以实物形式储存在仓库中，突发事件发生可随时调用。生产能力储备是通过和企业签订协议，确保突发事件发生时企业能按协议要求迅速生产、转产或研制救灾物资。合同储备是通过与已有物资的部门或单位签订合同，确保突发事件发生时能调用这些资源 。但在实际中，仍出现了以下几个问题：
（1）物资储备缺乏总体规划。不同地区之间、不同企业之间、不同政府部门之间在做储备计划时相互沟通较少，物资储备缺乏总体规划，有些物资重复储备，有些物资缺少储备。
（2）物资调拨缺乏预案和演练。由于各区域之间资源储备计划联系机制，不同地区的储备状况各不相同，也缺乏调运预案和演练。一旦发生突发事件，对相关的调运方案、道路、工具、能力等都缺乏了解和把握，现场联系机制不但不确定性因素增多，而且效率较低。
（3）合同储备的意识不足。我国政府目前和应急物资生产厂家之间只是一种松散的关系，往往在发生需求的时候才临时寻找生产厂家。由于厂家缺乏必要的应急储备和能力准备，往往仓促行事，在产品的数量、质量、运输、保存等环节都面临实际困难，难以满足应急需求。
针对以上问题，领导者可从以下几个方面不断推进突发公共事件和应急物资保障工作：
（1）建立纵横结合的储备管理体系。从省的角度来看，纵向上应该建立省市县三级储备制度，省级主要储备规模大、价值高的物资及装备；市级主要储备规模较大、价值较高的物资及装备；县级主要储备常用的、基本的物资及装备。在横向上，根据各部门职能（例如水利、交通、地震、卫生等厅局），对下属各单位具体的储备任务进行分配、分工。
（2）实现应急物资科学定量储备。依据场域内的特定需求，合理确定储备应急物资的数量：既不过多储备，防止造成宝贵财政资金的“碎片化”和“沉睡”，以及占用大量的仓储空间和保管费用；又要能够满足可预见风险的正常应对。
（3）完善应急物资调配预案和演练。应建立区域间可用应急资源协调储备和调配预案，并进行定期沟通和必要演练。不同层级之间应按照不同场域内的突发事件预案，分类、分级地做好调拨计划，除了调拨种类、数量以外还要考虑交通运输问题。确保物资能及时调出和补入，予以补充和更新。同时，还应依据区域交通运输情况，合理进行仓储基地布局，确保物资调配的效率和应急效益。
（4）建立非政府物资征用制度。事实上，无论应急资源准备得多么充分，总是存在着多种情况，导致突发事件现场缺乏应急物资。因此，非政府物资征用制度就显得十分必要。《中华人民共和国突发事件应对法》第五十二条明确规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。”应对突发事件应急征用物资、场所，包括单位或者个人所有的交通工具、工程机具、医疗卫生资源、药品、医疗器械、食品、能源、房屋、场地等物资、场所。各级人民政府及其部门应当做好各类应对突发事件所需物资、场所的调查，建立预备征用物资、场所档案，制定物资、场所应急征用计划，并应当定期了解列入应急征用计划单位或者个人的物资、场所使用及权属状况，并及时更新物资、场所应急征用计划，确保突发事件发生时，能够迅疾、就近地获取必要的应急资源，在减轻对政府资源储备的财政和仓储压力的同时，确保应急的效果。
本章案例 重庆开县“12·23”特大井喷事故的惨痛教训
一、案情介绍
高桥镇
是重庆市开县西北方向的一个边境镇，离开县县城约80公里。位于高桥镇晓阳村境内的“罗家16H”井，目的层是三叠系飞仙关段鲕粒溶孔性白云岩，气藏天然气高含硫，中含二氧化碳，原始地层压力41.7mpa，具有统一压力系统。该井设计井斜深4322米，垂深3410米，水平段长700米，于2003年5月23日开钻，设计日产100万立方米。在日常钻探过程中，该气井运行正常。2003年12月23日21时55分，四川石油管理局川东钻探公司川钻12队对该气井起钻时，突然发生井喷，来势特别猛烈，富含硫化氢的气体从钻具水眼喷涌达30米高程，硫化氢浓度达到100ppm以上，预计无阻流量为400万—1000万立方米/天。失控的有毒气体（硫化氢）随空气迅速扩散，导致在短时间内发生大面积灾害，人民群众的生命财产遭受了巨大损失。据统计，井喷事故发生后，离气井较近的开县高桥镇、麻柳乡、正坝镇、天和乡4个乡镇，30个村，389个社，9.3万余人受灾，6.5万余人被迫疏散转移，累计门诊治疗27011人（次），住院治疗2142人（次），243位无辜人员遇难，直接经济损失达8200余万元。其中受灾最重的高桥镇晓阳、高旺两个村，受灾群众达2419人，遇难者达212人。
二、谁来当机立断？
重庆市公安局专案民警查阅相关行业标准、专业书籍、规章制度、专家调查记录等资料1000余份、10000余页，从中收集与案件有关的资料300余份、5000余页；调查走访了260余人，形成笔录100余份，于事发13天后得出的结论让人们倍感沉重。
现场的一片慌乱中，至少1小时17分钟的点火最佳时机被忽略掉了。至少有4次点火机会被指挥人员否决。
国务院专家调查组的事故鉴定报告认为：“川东钻探公司及有关决策人员对本井是否应采取点火措施制止硫化氢气体扩散问题，未能尽快做出果断决策和明确的指令，是事故扩大的原因。”
虽然川东钻探公司应急工作手册应急指挥决策的基本原则中，对应急指挥人员做出了“随时掌握现场动态，控制事态发展，权衡损益风险决策当机立断”的规定，但这个“损益风险”对于吴斌来说无疑难以权衡。四川石油局一位工程师告诉记者，如果点燃气井造成爆炸，这个投资数亿元的气井可能报废。
在向记者讲述这个故事时，这位工程师对记者说，石油系统一直实行半军事化管理。他们在早年接受的教育就是，为了保护国家财产，有时甚至可以牺牲自己的生命。因此，要一把火烧掉巨额的国家财产，现场指挥员谁也不敢说能承担这个责任。
此外，缺乏应急预案，以及应急指挥责任不清，是导致临场者优柔寡断的制度原因。重庆市公安局刑警总队副总队长 、专案组组长罗红告诉记者，他们在办案中翻遍了所有的企业规范和行业标准，只看到在“什么情况下可以点火”的规定，却看不到哪一个级别的领导有权做决定。于是，点火的要求被依次上报至各级领导，直到施救人员意外发现井喷自动停止才开始准备点火。
宝贵的10多个小时就在逐级请示中流淌过去，众多生命也从此永远逝去。
三、事故应急救援主要警示
这场灾难留下了惨痛教训，主要体现在以下几个方面：
第一，突发事故灾难的报告程序不完善，严重贻误应急救援时间。井喷事发当时，中央在渝企业的安全生产管理没有明确监管机制，企业与地方政府之间缺乏及时沟通协调。事故发生后，钻探公司并没有在第一时间报告当地政府，而是先报告四川石油管理局，再转报重庆市安监局，然后转报市政府，最后才通知开县县政府，当开县县政府接到钻井队的报告电话已是晚11时25分左右，离井喷时间已过了1个半小时，这时县政府才通知高桥镇、正坝镇、麻柳乡、天和乡启动预案做好应急救援，而受害最深的高桥镇却一直没有接到钻井队的电话，井队没有及时致电确实给当地政府造成了很大被动，政府没有更多时间告知每一户村民及时离开，事故的应急救援没有把握好处置的最佳时间。因此，打破条块关系，理顺管理体制，完善工作程序已成了提高工作效率、减少灾害损失的当务之急。
第二，企业应急预案未建立，使人民群众生命财产得不到及时挽回。石油天然气开采企业属于高危行业，应当有能力预见到作业过程可能诱发井喷并造成有毒气体硫化氢的外泄，也应当有能力采取防范措施并对事故加以有效控制，应加强对重大危险源的监控和重大隐患的治理，制定应急预案，建立预警和救援机制；而且相关法律法规也规定了高危行业应当制订特大事故的应急预案，但事实上却一片空白。企业没有组建抢险救援机构和队伍，应急救援必要的设备、器材均没有配备，井喷失控以后怎么控制住这个态势，如何进行预警报告，群众怎样逃离事故现场等，企业预案根本没有，平时也没有举行应急预案演练，缺乏应急处理措施。因此，强化企业安全主体责任，加强安全隐患排查和事故必要演练是维护群众生命财产安全的可靠保证。
第三，政府突发事件应急救援机制还不够健全，难以最大限度减少各类灾难损失。由于不同类型、不同环境、不同规模、不同时间突发事件的应急救援方案有所变化，政府建立的突发公共事件总体应急预案和事故灾难应急救援分预案，在处置这次事故过程中，缺乏应对各种灾难事故的典型经验和成功范例。在事故应急救援的过程中，事故灾难应急指挥的科学、统一、规范、高效有待提高。应急处理保障体系和事故应急处理防范体系不够科学；预测预警、应急响应、后期处置等工作的开展，有时存在临时决策和组织安排的问题，特别是应急救援的设备、器材和专业队伍及应急处理技术等十分缺乏，救灾物资应急保障不力；应急救援队伍、交通、医疗、通讯、治安、技术、专家等都还不能满足应急抢险救援工作的需要，造成应急救援处于被动应付的状态。可以说，尽快建立健全突发公共事件应急综合预案是加固安全防护锁的有力支撑和重要屏障。
第四，基础设施建设和社会公益事业发展相对滞后，严重制约防灾抗灾的能力的发挥。开县高桥镇离县城约80公里，属贫困乡镇之一，交通不便，信息不灵，医疗条件差，严重制约防灾抗灾的能力的充分发挥。至发生井喷前，重灾乡镇高桥镇除场镇外，其境内无一寸水泥或沥青公路，其周边的麻柳、天和、紫水乡同样没有便捷的出入通道，加之道路狭窄，路基不稳、弯多路陡，通行能力较差，运输应急救援物资、设备器材等均不能及时到位；井喷灾区信息通讯不畅，也给救援工作带来诸多不便。在井喷发生时，该镇境内没有一座联通或电信基站，移动电话信号差，程控电话十分稀少，没有高音喇叭等，对灾情动态信息掌握严重滞后。灾情发生后，井口周边群众只有靠挨家逐户的敲门或口头通知群众逃离，加之夜色已晚，农户居住又较为分散，传统落后、原始机械的信息传输手段严重延缓了撤离的最佳机会；医疗条件落后，就地抢救生命的最后一线希望也化为泡影。当人民群众硫化氢中毒后，当地卫生院所既无防毒面具，也无防护药品，没有一台救护车辆，就连临时抢救的手段也极其有限，可以说，远水难解近渴，远水难救近火，有心无力，有劲难使成了当时抢险施救的最大悲哀。因此，加快地方基础设施和公益事业建设已势在必行。
第五，企业宣传不到位，群众安全意识和防范知识严重缺乏，是防灾减灾效率低和滋生再生灾害的主要根源。井喷喷出的有毒气体硫化氢，人吸入后数秒钟后很快会出现急性中毒，呼吸量加大后会麻痹而死亡。当地农民和部分乡村干部普遍不知道天然气开采可能产生毒气，农民更没有听说过“硫化氢”这个恐怖的名词，井口附近的居民丝毫不知道这口井喷出来的气体会带来灭顶之灾，更不知道如何自救，也不知道如何防范有毒气体。井喷发生后，对危害一无所知的群众最初不愿意转移，有的群众躺在被窝里，死活不起床；有的转移到安全区后还想回家锁门、拿东西；有的是在生死存亡的最后关头，才被干部、民兵抬着、拖着，强行带出了危险区。这都源于群众对井喷的毒气危害性认识不足，造成深度中毒受伤直至死亡，统计结果表明，因耽误了逃跑机会而死亡的群众为数不少，其中高桥晓阳村有近40人返回后无一人生还，造成不必要的巨大牺牲和惨重损失。因此，加大安全宣传力度，增强群众安全保护意识和自我防范知识已刻不容缓。
（资料来源——《重庆开县“12·23”特大井喷事故》，中国安全生产培训网， 2008-07-11, http://www.cnsptc.org/anli/html/?187.html；邹辉、范卉：《开县井喷事故再调查》，新浪网，2004-10-01, http://news.sina.com.cn/c/2004-10-01/19424478844.shtml）
本章结语
事前管理是应急管理中的重要一环，其主要有两方面的重大作用：一是让社会成员（包括应急管理者）意识到社会、组织和个人存在和面临的危机，增强危机防范和管理意识；二是让应急管理者意识到自身在组织内面临的危机，提升应急管理意识和能力。前者是一种应急管理的文化和方式，后者则是作为应急管理的手段和途径。
随着现代社会的组织能力提升及现代社会的科技进步，应急管理的事前管理正在变得体系化、系统化、精细化、高度组织化。随之而来的，则是对应急管理事前管理的体系、系统建设的能力要求，对体系、系统把握、掌控、运用的能力要求。面对千变万化的突发公共事件以及由此所引发的公共危机，或由公共危机所引发的突发事件，体系化、系统化的事前管理就好比魔方，管理者只有全面把握，胸有成竹，才能真正做到应付自如。
知己知彼百战不殆，这是中国古代兵法中的一条真理。在应急管理中，面对各种突发事件，领导干部必须坚持这一条，才能保证不打败仗。知己，就是对可用应急资源的充分把握；知彼，就是对场域情况有充分的把握，对场域内可能的潜在危机和突发事件有充分的预测。在此基础上，形成完备的预案体系和强大的保障体系，是当代领导干部有效应对突发事件的必备能力要求。
本章思考
1．应急预案设计的要素与原则该如何结合？
2．应急预案的动态性管理的困难是什么？
3．领导干部在应急管理的事前管理中的角色、地位是什么？
4．结合自身工作，请设计一个完备的应急预案体系。
（本章完）