中国历代政治得失（二） 作者钱穆
中国历代政治得失（二） 作者钱穆||四、唐代兵役制度唐以前，中国兵役制度，遍及全民众，可说是一种兵农合一制。
依照现代人讲法，这是一种社会经济与国防武装的紧密联系。
唐代兵役制度改变了，可说是另一种的兵农合一制。
我们不妨说：兵农合一可有两种方式：一是汉代的方式，一是唐代的方式。
汉代的兵农合一，是寓兵于农，亦即是全农皆兵，把国防武装寄托于农民的生产集团，生产集团同时即是武装集团。
唐代的兵农合一，则是寓农于兵，在武装集团里寄托生产，不是在生产集团里寄托武装。
所以只能说是全兵皆农，而并非全农皆兵。
把武装集团同时变成生产集团，每个军人都要他种田，却并不是要每个种田人都当兵。
这一制度，从北周苏绰创始，唐代人不过踵其成规。
从历史上讲来，唐制似乎又要比汉制好一些。
因为中国国家大，户口多，不需要全农皆兵。
全农皆兵，反而变成有名无实，训练不精。
只要全兵皆农，不是军人坐食饷粮，安逸无事，就够了。
这种全兵皆农制，在当时称之为府兵。
为何叫府兵呢？上面讲过，当时的地方政府分两级，下一级是县，上一级是州，这都是管地方行政的。
府兵之府，是在地方那个行政区域州县之外的另一种军事区域的名称。
府是指的军队屯扎地。
譬如在台北市，台北县这一地区里，另划一个军事区域，这区域就称为府。
唐代都称之为折冲府，折冲府共分三等，上府一千二百人，中府一千人，下府八百人。
这些军人又是怎样来历呢？当时户口本分九等，这都是根据各家财富产业而定。
我们只由此一节，也便想见当时的政治规模，还是值得我们注意的。
你想在一千多年前，全国户口就调查得很清楚，而且还要根据各家经济情况分成九个等第，那是何等细密的用意！据当时法令，下三等民户，是没有当兵资格的，只在上等中等之中，自己愿意当兵的，由政府挑选出来，给他正式当兵。
当兵人家的租庸调都豁免了。
这是国家对他们的优待。
此外则更无饷给，一切随身武装，也许军人自办。
这样的人家集合上一千二百家，便成一个府，府就等于现在的军区。
若果某地是军事要地，便在那地方设立一个府。
募招上中等人家壮丁籍为府兵。
这种府的数目，有时多，有时少。
大概唐代全国共有六百个到八百个府。
若假定这八百个府都是中府的话，那唐代全国便有八十万军队，大概最少也有四十万。
而这四十万乃至八十万的军队，并不要国家一文钱，一粒米来给养，因为他们自己有田有地。
他们一面保卫国家，一面还自立生产。
这八百个府的三分之一（将近三百个），分配在中央政府附近，即唐代人之所谓关内，即山西函谷关以西长安四围之附近地区。
其余三分之二，四百到六百个府，便分布在全国，而山西和其他边疆又比较多一些。
其他地区又少一些，有一州只有一府的，或一州并无一府的。
府兵也是到了二十岁才开始服役，每个府兵须到中央首都宿卫一年。
此外都在本府，耕田为生，而于农隙操练。
当宿卫的，叫做上番，番是更番之意，商贩则正如汉人所谓践更。
只汉人践更，是在地方服役，唐人上番，则向中央服役而已。
府地距离中央五百里的，宿卫一次得五番，一千里的七番，一千五百里者八番，二千里十番，二千里以外十二番。
照番数计算，五百里者往返两次，适抵二千里者往返一次。
一千五百里者往返三次，适抵二千里以外者往返两次。
计番数，可以轮番到中央，上宿平均劳逸。
若遇国家有事，则全国各府均可抽调，并不与宿卫番数相干。
这是说的兵队。
至于军官呢？在中央直辖有十六个卫，每个卫，都有一个名称，各卫的都设有大将军。
有事打仗，就由大将军统领出征。
待战事结束，兵归于府，将归于卫。
军队回到本乡，在他府里有一个折冲都尉，是主平时训练的。
所以唐代养兵，既不花一文钱，不费一粒米，而养将，也不使预问政事。
除却战事外，也并不统带军队。
武官立功，以勋名奖励。
文官份品级，武官份勋阶。
故武官又称勋官，勋官有爵号无实职。
立功以后，最高的在朝做大将军，多数还是回家种田。
然而他获有勋爵，国家社会对他自有某种优待。
有时是经济的，有时是名誉的。
《木兰词》所谓策勋十二转，勋位也是一级一级升上的，这不是升官，而是升勋。
武官有勋无职，因此并不干预政治，而自有其尊荣。
唐代就根据这个府兵制度来统治全国，同时向外发展，变成当时全世界第一个强大的国家。
但后来府兵制度也失败了，怎样失败的呢？这也不是当时人不要此制度，而实由于人事之逐步颓废，而终至于不可收拾。
第一，各地府兵都要到政府轮值宿卫，这些当宿卫的府兵，论其家庭经济，都是很殷实的，平素的生活也都过得好，这因穷苦家庭的子弟根本不准当兵的。
在唐太宗时，这种士兵到中央宿卫，皇帝自己也时同他们在宫廷习射。
政府看得起他们，他们也就自觉光荣。
后来天下太平，每常几万人轮番到中央，没有事情做。
皇帝当然也不再注意到他们了，于是今天某大臣要盖花园，明天某亲贵要造宅第，都向军队商量，借多少人手去帮忙。
士兵变成了苦工，受人贱视。
下次遇到上番值宿，便多逃亡规避。
第二，在唐初，府兵出外打仗阵亡，军队立刻把名册呈报中央，中央政府也马上会下命令给地方，立刻由地方政府派人到死难士兵家里去慰问，送他勋爵，给他赏恤。
阵亡军人的棺木还没运回，而政府一应抚恤褒奖工作都已办妥了。
这等事关系极大，尤其在军队的精神上，有说不尽的鼓励。
我们看现代西方国家，也在这样做。
但中国唐代，早就这样做了。
到后来，军队和政府，还是犯了一个松懈病，疏慢病。
军队士卒死亡，不一定即速呈报到中央，中央又不一定分头转到地方政府，地方政府又不一定特为此事到他家里，战事也结束了，军队也复员了，但死者家属，还不见政府派来人。
死的似乎白死了，人心便这样地渐渐失去了。
此外已经有了相当勋位的军人，正因为勋位仅仅是一种荣誉，并不与实职官员一般，换言之，他还是一个兵。
而于是政府要员，有时还要派他去服力役，给差唤。
因此勋位在身，不为荣而转为辱。
倘使别人称呼你勋位如中尉、上校之类，已不是一种尊敬，而成了一种讥讽了。
武官的勋名被人看不起，军人的地位也就堕落了。
后来愈趋愈坏，政府刻意开边，开边需要防戍边疆的军队。
本来府兵打完仗就复员，现在变成没有复员了，要你长期戍边。
最初去戍边的，还可交替轮番，后来后方不上紧，第二批新的不送出去，第一批旧的要想复员也复不成。
于是两年三年地继续，而这些兵本都是殷实之家的子弟，他们的衣服、马匹、兵器，都是自己置备制造随身携带去的。
因为他们田地不要租，又不要向国家当差服役，所以有力量自备武装，长短肥瘦当然称身，刀枪轻重，也能配合他的体力，马的性格也懂得，他的生命要靠这些的，前途立功，也要靠这些，所以一切衣甲、兵器、马匹都很好，很讲究，很精良，这也是府兵之不可及处。
而且那些府兵，仍恐国家薪饷不够用，随身还要带点零用钱。
唐代用绢作币，大家携带绢匹，到了边疆，边疆的营官说：你们的绢匹该交给我，存放在储藏室，待需要时再领取。
于是故意叫士兵们作苦工，一天做八点钟的，要他们做十点钟，吃睡都不好，处处折磨他，希望他死了，可以把他存放的财物没收。
这许多事，正史所不载，要在许多零碎文件中，才可看出。
然而正因为这许多事，唐代的府兵制度就垮了台。
即如杜工部诗：“一从十五北防河，便至四十西营田，去时里正与裹头，归来头白还戍边。”
这就是说军队没有复员，没有休息了。
于是府兵怕到边疆，在本府先自逃亡。
出外不返的，也都家破田荒，没有后代了。
后方兵员枯竭，政府有钱有势，不在乎，临时买外国人当兵。
边疆上逐渐都变成外国兵。
安禄山、史思明，看他们名字是中国式的，而且是中国边疆大吏，寄付与国防重任的，实际上就都是外国人。
打平安史之乱的李光弼，与郭子仪齐名，其实李光弼也就是外国人。
这是唐代一个特殊现象。
这因唐代武功太大，四围都成中国的下属，唐太宗已被称为天可汗，这如称皇帝的皇帝，唐代实在太富太强了，他们忽忘了民族界线，他们不懂害怕外国人，不懂提防外国人，大量使用外国人当兵作将，结果才弄得不可收拾。
于是唐代的府兵一变而成为藩镇，军阀割据，胡族临制。
那真是惊天动地的大变迁，那何尝仅仅是一种政治制度的变动呢？所以我们要研究政治制度，也该放大眼光，不要单就制度来看制度才得呀！五、唐代制度综述现在再略一综述唐代的制度。
论中央政府之组织，结束了上半段历史上的三公九卿制，而开创了下半段的尚书六部制。
论选贤与能，结束了上半段的乡举里选制，而开创了下半段的科举考试制。
论租税制度，结束了上半段的田租力役土贡分项征收制，而开创了下半段的单一税收制。
论到军队，结束了上半段的普及兵役制，而开创了下半段的自由兵役制。
综此几点，我们可以说：唐代是中国历史上在政治制度方面的一个最大的转捩中枢。
唐以后中国的历史演变是好是坏，那是另外一回事，但罗马帝国亡了，以后就再没有罗马。
唐室覆亡以后，依然有中国，有宋有明有现代，还是如唐代般，一样是中国。
这是中国历史最有价值最勘研寻的一个大题目。
这也便是唐代之伟大远超过罗马的所在，更是它远超过世界其他一切以往的伟大国家之所在。
但专就中国论，汉以后有唐，唐以后却再也没有像汉唐那样有声色，那样值得我们崇重欣羡的朝代或时期了，那也是值得我们警惕注意的。
第三讲宋代一、宋代政府组织甲、宋代中央政府在我们要讲的汉唐宋明清五个朝代里，宋是最贫最弱的一环。
转从政治制度上看来，也是最没有建树的一环。
此刻先讲宋代的中央政府，还是从相权讲起。
论中国政治制度，秦汉是一个大变动。
唐之于汉，也是一大变动。
但宋之于唐，却不能说有什么大变动。
一切因循承袭。
有变动的，只是迫于时代，迫于外面一切形势，改头换面，添注涂改的在变。
纵说它有变动，却不能说它有建立。
宋之于唐，只好说像东汉之于西汉，有事而无政。
有形势推迁，而无制度建立。
乙、相权之分割宋代的相权，较唐代低落得多。
宋代也有三省，实际上只有中书省在皇宫里，门下尚书两省都移在皇宫外面了，故亦只有中书省单独取旨，称政事堂。
又和枢密院同称两府。
枢密院是管军事的，本是晚唐五代传下的一个新机构，宋人不能纠正，把它沿袭下来，成为一重要官职。
中书则为丞相，地位独重。
门下尚书两省长官不再预闻政府之最高命令。
然中书和枢密对立，也就是宰相管不着军事。
再论财政：宋代财政，掌握在三个司，司本是唐代尚书六部下面的官名。
但唐代自安史乱后，往往因财政困难，而甚至有宰相自兼司职的。
宋代又因其弊而不能革，却变成政府财权专落在司的手里。
所谓三司——第一是户部司，第二是盐铁司，第三是度支司，度支即是管经济出纳的。
在唐代，有宰相亲自兼领尚书的一个司，如盐铁、度支之类，为对财政问题直接处理方便起见，此虽不可为训，究竟是由宰相来亲握财政大权，还可说得去。
而宋代，则此三个司的地位提高了，独立起来掌握着全国的财政，这是极不合理的。
所以王荆公为神宗相，想要变法推行新政，第一措施，便是设立制置三司条例司，把户部、盐铁、度支三个衙门，重新组织起来，统一到那个新衙门（即制置三司条例司）里。
这一措施，在荆公是想把财政大权重新掌握到宰相手里，正如唐代之由宰相来兼领司职。
司马温公对此极表反对，他说，财政该由三司管，三司失职，可以换人，不该让两府侵其事。
这里却见到荆公温公对当时制度上之一种歧见。
荆公之意，是想把财政大权仍隶属于宰相，这属制度问题，非人事问题，与当时三司长官之称职不称职不相干。
荆公是想重新厘定三司权限，要把当时所谓中书治民枢密主兵三司理财的军民财政之职权三分重新绾合。
温公则主一仍旧贯，只着眼在人事上，并非着眼在制度上。
若就制度论，则军民财职权三分，到底是不合理想的。
再次说到用人：向来政府用人，本该隶属宰相职权之下。
什么人该用，什么官该升，这是宰相下面尚书吏部的事，宋代却又另设一个考课院。
考课就等于铨叙，后来改名审官院。
又把审官院分东西两院，东院主文选，西院主武选。
又别置三班院，来铨衡一辈内廷供奉及殿直官。
如此则用人之权，全不在宰相。
这是宋初皇室在一种自卑感的私心下，蓄意要减夺中书宰相职权而添设的。
如是则不仅宰相和唐制不同，就是尚书成为行政总机关的制度，也都破坏了。
丙、君权之侵揽以上指述宋代军事，财政，用人三权都有掣肘，都分割了，这显见是相权之低落。
相权低落之反面，即是君权提升。
及以朝仪言，唐代群臣朝见，宰相得有座位，并赐茶。
古所谓“三公坐而论道”，唐制还是如此。
迨到宋代，宰相上朝，也一同站着不坐。
这一类的转变，说来甚可慨惜。
但历史演变，其间也不能仅归罪于一切是黑暗势力之作祟，或某某一二人之私心故意作造出。
宋太祖在后周时，原是一个殿前都检点，恰似一个皇帝的侍卫长。
他因缘机会，一夜之间就作了皇帝，而且像他这样黄袍加身作皇帝的，宋太祖也并不是第一个，到他已经是第四个了。
几十年中间，军队要谁作皇帝，谁就得做。
赵匡胤昨天还是一殿前都检点，今天是皇帝了，那是五代乱世最黑暗的表记。
若把当时皇帝来比宰相，宰相却有做上一二十年的。
相形之下，皇帝反而不像样。
试看五代时，又哪几个皇帝获得像冯道般的客观地位与受人尊崇呢？然而皇帝到底该是一皇帝，他是一国之元首，皇帝太不像样了，其他一切官，会连带不像样。
现在要拨乱返治，尊王是首先第一步。
而且皇帝的体统尊严不如宰相，也易启皇帝与宰相之间的猜疑。
据说当时宰相是为了避嫌起见，为了表示忠诚拥戴新皇帝起见，所以过自谦抑，逊让不坐，这样才把政府尊严皇帝尊严渐渐提起，渐渐恢复了。
就事论事，这也该有可愿。
固然这也是当时大臣不知大体，又兼之以一种心理上的自卑感，才至于如此。
若使在唐代，由门第传统出头的人来处此局面，他们决不会如此干。
又像西汉初年一辈朴讷无文来自田间的人，也不会如此。
那是晚唐五代进士轻薄传下的一辈小家样的读书人，才如此做。
但他们当时的用心，终还是可原谅的。
不过事情隔久了，这事情演变之本原意义忘失了，后人便只见得皇帝之尊严与宰相之卑微了。
其次讲到皇帝诏书，此乃政府最高命令。
在唐代归宰相中书省拟定，此种拟稿叫做熟拟，亦称熟状拟定。
熟状拟定是详拟定稿的意思。
中书熟拟送呈皇帝，皇帝只侵揽了在纸尾批几句，用皇帝御印可其奏，此谓之印画。
经此手续后，便可降出奉行。
此项手续，其实是宰相出旨，只求皇帝表示同意就算。
用现代话说，皇帝在政府所下的一切最高命令有他的同意权。
到宋初，宰相为避嫌，为推尊皇帝，为使皇帝的威望地位抬高，遇政府定旨出命，先写一劄子，这是一种意见的节要，对于某事提出几项意见，拟成几条办法，送由皇帝决定，所谓“面取进止”。
然后宰相再照皇帝意见正式拟旨。
所以宰相面取进止的诏文，仅是一种草案或条陈，而不再是定旨出命的定稿，这与唐代宰相之熟拟相差就很大。
宋代的最高政令之最后决定权在皇帝，而不在宰相，至少皇帝就不仅有同意权，而有参加意见之权了。
宰相不过是奉命行事，所以君权就重，相权就轻了。
再说，政府的一切重要指示，本来也并不全要有皇帝诏敕行之的。
在唐代，政事堂号令四方，其所下书曰堂帖，宋初还有此制，当时并谓堂帖势力重于敕命。
但后来便有诏禁止，中书不得下堂帖，于是改用劄子指挥。
其实劄子也还如堂帖。
后来有一地方官，不服中书处分，把原劄封奏，太宗大怒，令公事须降敕处分，即用劄子，亦当奏裁。
这不是宋代一切政令之决定权便全归了皇帝吗？这一制度，到神宗时，还是废了，仍许用劄子。
据此诸点，可证宋代宰相之失职。
然而我们也不能因此便联想到像我们现代所说的中国传统政治只是独裁与专制。
宋初有一件故事，宋太祖时，遇某官出缺，他叫宰相赵普拟名，赵普拟后交给太祖，恰好这人是太祖平时最讨厌的，他愤然说：“这人怎好用”，就把这名纸撕了，掷在地。
赵普不做声，把地上废纸捡起来藏了。
过一两天，太祖又要赵普拟，赵普早把前日捡起的破纸用浆糊黏贴了携带身边，即又把这纸送上。
太祖诧问：“如何还是此人”，赵普答道，据某意见，暂时更无别人合适。
太祖也悟了，点头说：“既如此，便照你意见用吧！”我们讲到这一故事，还可想象赵普到底还有一些宰相大臣传统的风度。
但实际上，赵普并不是一个道地读书人，只因宋太祖信赖他，同时也并无其他像样人物，他才做了宰相。
在他做了宰相以后，太祖还时时告诫他，说你做了宰相，该抽空读书，所以他才读《论语》。
后来人却说赵普已半部《论语》治天下，大概他读《论语》，也没有好好仔细读。
然而赵普却已是宋代开国一好宰相，即就前讲故事便可见。
这并不是赵普个人如何般杰出，这只是一个传统的历史习惯该如此，当如此，而赵普也如此了。
那时相权虽低，我们仍该根据历史事实，不能单凭自己想象，骂中国传统政治全是帝王专制与独裁。
而且宋王室家训相传，要尽量优假士人，不许开诛戮朝官之戒。
而北宋诸帝，也比较无暴虐，无专擅。
宋代制度之缺点，在散，在弱，不在专与暴。
直到南宋宁宗时，已快亡国，皇帝时时下手条，当时称为御札，还激起朝臣愤慨，说事不出中书，是为乱政。
可见宋代相权，还有它传统客观的地位。
我们此刻只根据历史来说宋不如唐，所谓宋代宰相失职，一切仍是制度问题。
并不是只有皇帝专制，更不要制度。
丁、谏垣与政府之水火现在再讲到宋代的监察官：其先在汉代，监察权由副宰相御史大夫来行使。
当时御史大夫的监察范围，外面是中央地方内外百官，内面是王室和宫廷，全属御史大夫监察权所及。
御史中丞是一个副御史大夫，这是专门监察王室和宫廷的，也可说是监察皇帝的。
另一御史丞，则监察政府，不论中央地方都在内。
故就职权分配言，御史大夫是宰相的耳目或副手。
宰相发命令，副宰相则帮他监察。
那时宫廷和朝廷，既是一体受宰相之节制，自然监察权也要内及宫廷了。
后来御史退出皇宫，单独成为御史台，其职权便只限于监察政府，而没有监察皇帝和宫廷的权。
但政府官职中，还是有监察皇帝的，这叫做谏官。
谏官也远自汉代便有，如谏议大夫之属，在汉属光禄勋。
就其官职名义，便是专叫他追随皇帝，在皇帝近旁，专来谏诤和讽议皇帝的言行。
光禄勋乃九卿之一，隶属于宰相，则谏议大夫当然是宰相的下属。
及到唐代，此种谏官，都属于门下省，和前面讲过掌封驳的给事中同属一机关，如谏议大夫、拾遗、补阙之类都是。
大诗人杜甫就做过拾遗。
这些官，阶位并不高，亦无大权，但很受政府尊重。
大抵是挑选年轻后进，有学问，有气节，而政治资历并不深的人充任。
他们官虽小，却可向皇帝讲话。
“拾遗”如东西掉了重新捡起，这是指皇帝遗忘了什么，他可以提醒他。
“补阙”是指皇帝有了什么过失、要替他弥补。
此外还有司谏、正言等，总之正名定义，他们都是专向皇帝谏诤过失的。
唐制，皇帝朝见文武百官后，通常没有特殊事情，很快就散朝。
散朝后，皇帝另和宰相从容讨论，这时候旁人不得参加，而门下省的谏官们独在例外，他们常得随从宰相参加列席。
这因宰相有时有不便同皇帝直接讲的话，却可让这些小官口里讲。
皇帝若生气，也无法直接对宰相。
他们讲的对，固然好，讲错了，也无妨大体。
因为他们的名义就是谏官，本来要他们开口讲话。
他们人微言轻，阶位不高，讲差话也自可愿。
所谓言者无罪，听者足戒。
有他们随从在宰相身旁，宰相可免同皇帝直接冲突，而宰相要讲的话，却由他们口里讲了，这是政治上的一种技术问题。
这些技术，当然也由于一种理想之需要而生。
所谓理想需要者，便是君权相权间之调节。
这一关系如下：皇帝——宰相——谏官——皇帝用宰相，宰相用谏官，谏官的职责是专门谏诤皇帝的过失。
这和御史大夫不同。
御史大夫是监察政府百官的，谏官不监察政府，他只纠绳皇帝。
如是，若把谏官也看作是监察官，则中国历史上之监察官，应分台谏两种。
台是指的御史台。
唐代的台官，虽说是天子的耳目，而唐代的谏官，则是宰相的唇舌。
御史监察权在唐代已离相权而独立，但谏诤权则仍在宰相之手。
这一制度，到宋代又变了。
谏官本隶属于门下省，而宋代则谏垣独立，并无长官。
换言之，这些谏官，现在是不直接属于宰相了。
而且宋制，谏官不准由宰相任用，于是台官谏官同为须由皇帝亲擢了。
本来谏官之设，用意在纠绳天子，并不是用来纠绳宰相，对皇帝才称谏，而且谏官也明明是宰相的属官。
现在谏官脱离了门下省，就变成了秃头的，独立的，不隶属于宰相了。
而又是由皇帝所亲擢，不得用宰相所荐举，于是谏官遂转成并不为纠绳天子，反来纠绳宰相。
于是御垣遂形成与政府对立之形势。
谏官本是以言为值，无论什么事什么地方他都可以讲话，不讲话就是不尽职，讲错话转是不要紧。
而且这些谏官阶位低，权柄小，只是些清望之官。
本来就挑选年轻有学问有名望有识见有胆量能开口的才任为谏官。
他们讲话讲错了，当然要免职，可是免了职，声望反更高，反而更有升迁的机会。
所以宰相说东，他们便说西，宰相说西，他们又说东。
总是不附和，总爱对政府表示异见。
否则怎叫谏官，怎算尽职呢？这一来，却替政府设立了一个只发空论不负实责的反对机关。
他们尽爱发表反对政府的言论，而且漫无统纪，只要是谏官，人人可以单独发表意见。
政府却不能老不理他们的意见。
这一风气，是从宋代始，这也算是清议。
清议总是政府的对头。
清议固然未必全不好，但政府总是有擎肘。
谏官台官渐渐变成不分。
台官监察的对象是政府，谏官诤议的对象还是政府，而把皇帝放在一旁，变成没人管。
做宰相的既要对付皇帝，又要对付台谏，又如何得施展？但上面所述，多半还是些人事，而非属于制度。
若论制度，宋代大体都沿袭着唐旧。
只因宋初太祖太宗不知大体，立意把相权拿归自己，换言之，这是小兵不放心大臣，这也罢了。
他们种种措施，自始就不断有人反对。
但因宋初承袭五代积弊，社会读书人少，学术中衰，反对的也只晓得唐制不如此而已，并未能通览大局，来为有宋一代定制创法。
后来皇帝读了书，懂得历史，懂得政治，社会读书人多了，学术中兴，直到仁英神三朝，才想把以前祖宗积弊，加以改革，但积势已成，急切反不过来。
范仲淹失败在前，王安石失败在后。
宋神宗一意信任王安石，要他来变法，然而谏官与宰相互相对垒，互相水火。
而当时的谏官，又不像现代西方的所谓反对党。
谏官是分散的，孤立的。
他们的立场，好像是专在主持公议，并非为反对政府。
在道义的立场上，比近代西方的反对党更有力。
宰相不听他们的话，他们就求去，去了名更大。
另一人上来，还是依照前一人的主张，继续反对。
政府又不能不要这些官。
这一制度，这一风气，实在是难对付，结果便只有宰相求去。
王荆公新政失败，谏垣的不合作，自然是一原因。
皇帝尽管信任宰相，也无法扭转这局面。
连皇帝加上宰相，依然无办法，这是宋代制度特有的弱症。
只要到后来，谏官锋芒太凶了，闹得太意气，太无聊了，社会乃及政府中人，都讨厌谏垣，不加重视，不予理会，于是谏官失势，然而权相奸臣又从此出头了。
无制度的政府，哪能有好施为，哪能有好结果。
戊、宋代地方政府宋代制度，一面是相权衰落，另一面则是中央集权。
讲到中国的地方行政，只能说是汉代好，唐代比较还好，宋代就太差了。
宋代地方政府分三级。
最高一级称路，相当于唐代之道。
中一级是府、州、军、监，相当于唐代之州府。
最低一级仍是县。
最先分十五路，后来分成二十多路。
自五代以来，地方行政长官全属军人。
宋太祖杯酒释兵权，把各将官的兵权削了，武臣不再带兵，自然也不准再管地方民政。
这些勋臣武官，也在长期混乱中厌倦了，觉悟了，不再争持。
他们仅拥一官号，中央替他们在首都供给了大的宅第，丰厚的俸禄，叫他们安住下来。
比如你是江苏督军，中央还是保留你江苏督军的名衔，但请你在中央住着。
江苏省的事，另外派人去，派去的则是一位文臣了。
这就叫知某州事，知某府事。
这些知州知府，本来另有官衔，都是中央官，带着一个知某州某府事的临时差遣。
他的本职还是一中央官，而暂去管某州某府的事。
严格说来，这些还是人事，非制度。
但直到清代，知县知府却变成正式官名了，这实在是不合理的。
若正名定义来讲，则宋代根本无地方官，只暂时派中央官员来兼管地方事，那在制度上岂不更不合理吗？在唐代，各道首长是观察使，照名义，观察使是由御史台派出去考察地方行政的，也并不是正式的地方行政长官。
可是后来渐渐变成地方首长了。
这在唐代已讲过。
到宋代又变了。
这些官，在宋代又称监司官，每一路共有四个监司官，普通成为帅、漕、宪、仓。
“帅”是安抚使，掌一路兵工民事，领军旅禁令，赏罚肃清。
“漕”是转运使，掌财赋，领登耗上供，经费储积。
“宪”是提刑按察使，掌司法，领狱讼曲直，囚徒详复。
“仓”是提举常平使，掌救恤，领常平义仓，水利敛散。
这四个就等于都不是地方长官，而是中央派到地方来监临指挥地方的。
在唐代的州县，只要奉承一个上司，即观察使，而宋代则要奉承四个上司，即帅、漕、宪、仓，那可想地方官之难做了。
此四司中，以漕使，即转运使为最重要。
地方财政，都在他手，他须把地方全部财富转运到中央去。
在唐代，地方收入，一部分解中央，另1/4|跳至