中国历代政治得失（一） 作者钱穆
中国历代政治得失（一） 作者钱穆||中国历代政治得失作者钱穆，是钱伟长的叔叔。
序我很早以前，就想写一部中国政治制度史。
一则我认为政治乃文化体系中一要目。
尤其如中国，其文化精神偏重在人文界。
更其是儒家的抱负，一向着重修齐治平。
要研究中国传统文化，绝不该忽略中国传统政治。
辛亥前后，由于革命宣传，把秦以后政治传统，用专制黑暗四字一笔抹杀。
因于对传统政治之忽视，而加深了对传统文化之误解。
我们若要平心客观地来检讨中国文化，自该检讨传统政治，这是我想写中国政治制度史之第一因。
再则我认为政治制度，必然得自根自生。
纵使有些可以从国外移来，也必然先与其本国传统，有一番融合媾通，才能真实发生相当的作用。
否则无生命的政治，无配合的制度，决然无法长成。
换言之，制度必须与人事相配合。
辛亥前后，人人言变法，人人言革命，太重视了制度，好像只要建立制度，一切人事自会随制度而转变。
因此只想把外国现成制度，模仿抄袭。
甚至不惜摧残人事来迁就制度。
在新文化运动时期，一面高唱民主，一面痛斥旧传统，旧文化。
我们试问是否民主政治可以全不与此一民族之文化传统有关联，而只经几个人的提倡，便可安装得上呢？而且制度是死的，人事是活的，死的制度绝不能完全配合上活的人事。
就历史经验论，任何一制度，绝不能有利而无弊。
任何一制度，亦绝不能历久而不变。
历史上一切以往制度俱如是，当前的现实制度，也何尝不如是。
我们若不着重本身人事，专求模仿别人制度，结果别人制度，势必追随他们的人事而变，我们也还得追随而变，那是何等的愚蠢。
其实中国历史上以往一切制度传统，只要已经沿袭到一百两百年的，也何尝不与当时人事相配合。
又何尝是专出于一二人之私心，全可用专制黑暗四字来抹杀？这是我想写一部中国政治制度史之第二因。
但由于国家大局之动荡，私人生活之不安定，而自己想写的，感到比这一部书更重要的也还有，因此此书终于没有写。
一九五二年三四月间，承何敬之先生要我讲演中国历代政治得失，但讲期只有五次，每次只限两小时，又为旅途匆忙，以及其他条件，并不能对历史上传统制度详细陈述，精密发挥，只择汉唐宋明清五代略举大纲。
本来想再就讲演记录把在讲演时未及提到的，略事增补。
不幸讲演完成，我及负伤养病，在此期间，没有精力对此讲稿，再事改进。
只得就原记录稿有与原讲义旨走失处稍稍校正，而其他不再润饰了。
将来若偿宿愿，能写出一部较详备的中国政治制度史，则属至幸，而此书得以抢先呈教于读者之前，亦可稍自欣慰，并在此致谢何先生之美意。
若无何先生这一番督命，连此小书，也不会有仓促完成之望的。
此稿初成，在一九五二年八月我在台中养病时。
嗣后又有邀约，请写一本“研究中国历代政治制度”的教材，截稿期限甚迫，乃就此稿稍加修改，如唐代的两税制，明代的赋税制度等，均有若干新资料补入，较原稿稍微充实，然恐尚多疏漏谬误，切盼读者之指正。
一九五五年八月钱穆于香港第一讲汉代一、汉代政府组织甲、皇室与政府严格说来，要到秦汉才是中国历史上正式有统一政府。
秦以前的中国，只可说是一种封建的统一。
只要到秦汉，中央方面才有一个更像样的统一政府，而其所辖的各地方，也已经不是封建性的诸侯列国并存，而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了。
因此讲中国传统政治，可以径从秦汉讲起，以前暂略不论。
秦代只是汉代之开始，汉代大体是秦代之延续。
所以秦代暂亦不讲，而只讲汉代。
现在专说汉代政府究是怎样组织的？我们要看政府的组织，最重要的是看政府的职权分配。
在此方面，我亦只想提出两点来加以申说。
第一是皇室与政府之职权划分，第二是中央与地方的职权划分。
我们知道：秦以后，中国就开始有一个统一政府，在一个统一政府里，便不能没有一个领袖。
中国历史上这一个政治领袖，就是皇帝。
这皇帝又是怎样产生的呢？在中国传统政治里，皇位是世袭的——父亲传给儿子。
若用现代政治眼光来衡量，大家会怀疑，皇帝为什么要世袭呢？但我们要知道，中国的立国体制和西方历史上的希腊、罗马不同。
他们国土小，人口寡。
如希腊，在一个小小半岛上，已包有一百几十个国。
他们所谓的国，仅是一个城市。
每一个城市的人口，也不过几万。
他们的领袖，自可由市民选举。
只要城市居民集合到一旷场上，那里便可表现所谓人民的公意。
罗马开始，也只是一城市。
后来向外征服，形成帝国。
但其中央核心，还是希腊城邦型的。
中国到秦、汉时代，国家疆土，早和现在差不多。
户口亦至少在几千万以上。
而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。
汉代的国家体制，显与罗马帝国不同。
何况中国又是一个农业国，几千万个农村，散布全国，我们要责望当时的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，这是不是可能呢？我们若非专凭自己时代判断，来吞灭历史判断，我们应该承认皇位世袭，是中国已往政治条件上一种不得已或说是一种自然的办法。
况且世界各国，在历史上有皇帝的，实在也不在少数。
我们不能说，中国从前不用民主选举制，而有一个世袭的皇帝，便够证明中国传统政治之黑暗与无理性。
在封建时代，本来有很多家庭有他们世袭的特权，这些皆所谓贵族。
但从秦汉以后，封建制度早已推翻。
单只皇室一家是世袭的，除却皇帝可以把皇位传给他儿子以外，政府里便没有第二个职位，第二个家庭，可以照样承袭。
郡太守不能把郡太守的职位传给他儿子，县令不能把县令的职位传给他儿子。
这已是政治制度上一项绝大的进步。
从前封建时代，政府和家庭，有分不开的关系，现在则不然了。
组织政府的是一个一个人，不再是一个一个家。
不过在那时，还留下一个很大的问题：便是皇室和政府的关系。
皇室是不是即算政府？若把皇室和政府划开，这两边的职权又怎样分？这是秦汉时代首先遇到的一个大问题，也是此下中国政治史上一向要碰到的一个大问题。
拿历史大趋势来看，可说中国人一向意见，皇室和政府是应该分开的，而且也确实在依照此原则而演进。
皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权则不在皇室而在政府。
代表政府的是宰相。
皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。
皇权和相权之划分，这常是中国政治史上的大题目。
我们这几十年来，一般人认为中国从秦汉以来，都是封建政治，或说是皇帝专制，那是和历史事实不相符合的。
要讲汉代皇权和相权之划分，让我先举一实例：当时皇帝宰相，各有一个“秘书处”，而两边的组织，大小不同。
汉代皇帝有六尚，尚是掌管意。
六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。
五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。
只有尚书是管文书的，这真是皇宫里的“秘书”了。
汉代开始的尚书，其职权地位本不高，后来才愈弄愈大。
最先尚书只是六尚之一，这是皇帝的秘书处。
若说到宰相的秘书处呢？共有十三个部门，即是当时所谓的十三曹，一个曹等于现在一个司。
我们且列举此十三曹的名称，便可看出当时宰相秘书处组织之庞大，与其职权之广泛。
一西曹，主府史署用。
二东曹，主二千石长吏迁除，并包军吏在内。
二千石是当时最大的官，以年俸有两千石谷得名。
可见朝廷一切官吏任免升降，都要经宰相的秘书处。
三户曹，主祭祀农桑。
四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的枢密院，明代的通政司。
五词曹，主词讼，此属法律民事部分。
六法曹，掌邮驿科程，这像现在的交通部，科程是指一切交通方面之时限及量限等。
七尉曹，主卒曹转运，是管运输的，略如清代之有漕运总督。
八贼曹，管盗贼。
九决曹，主罪法。
此两曹所管属于法律之刑事方面。
十兵曹，管兵役。
十一金曹，管货币盐铁。
十二仓曹，管仓谷。
十三黄阁，主簿录众事，这是宰相府秘书处的总务主任。
这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。
我们只根据这十三曹名称，便可想见当时政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。
因为皇帝只有一个笼统的尚书处，只有一个书房。
最先的尚书也仅有四人，而宰相府下就有十三个机关。
这相府十三曹，比诸皇室尚书的范围大得多，而且此十三曹的权位也很重，也竟俨如后代之专部大臣。
可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室，宰相才是政府的真领袖。
以上单据一例来讲皇室和政府的区别。
从中国传统政治的大趋势看，一般意见一向是看重这区别的。
乙、中央政府的组织现在说到汉代中央政府的组织。
当时有所谓三公、九卿，这是政府里的最高官。
丞相、太尉、御史大夫称三公，丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御史大夫管监察，辅助丞相来监察一切政治设施。
它是副丞相。
按照汉代习惯，用现代语说，这里有一种不成文法的规定，须做了御史大夫，才得升任为丞相。
太尉虽与丞相尊位相等，实际除却军事外，不预闻其他政事。
因此当时最高行政长官实在是丞相。
依照文字学原义，丞是副贰之意。
所谓相，也是副。
就如现俗称嫔相，这是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事，由嫔相代理来做。
所以丞是副，相也是副，正名定义，丞相就是一个副官。
是什么人的副官呢？他该就是皇帝的副官。
皇帝实际上不能管理一切事，所以由宰相来代理，皇帝可以不负责任。
为什么又叫宰相呢？在封建时代，贵族家庭最重要事在祭祀。
祭祀是最重要事在宰杀牲牛。
象征这一意义，当时替天子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称宰。
到了秦、汉统一，由封建转为郡县，古人称“化家为国”，一切贵族家庭都倒下了，只有一个家却变成了国家。
于是他家里的家宰，也就变成了国家的政治领袖。
本来封建时代，在内管家称宰，出外作副官称相，所以照历史传统讲，宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蜕。
但正因如此，所以秦汉时代的宰相，他不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。
这在周官书里的天官冢宰的职权，便是如此的。
但现在的宰相，他既要掌管国家政府的一切事情，他再没有工夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，设有一个御史中丞，他便是御史大夫的副，这个人就住在皇宫里。
那时凡具中字的官，都是指是住在皇宫的。
皇室的一切事，照例都归御史中丞管。
御史中丞属于御史大夫，御史大夫隶属于宰相，如实则皇室一切事仍得由宰相管。
从另一方面讲，宰相的来历，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自该管皇宫里的事。
那是封建旧制遗蜕未尽。
但从另一方面看，只好说，皇帝也不过市政府下面的一部分。
所以宫廷事，也归宰相来统治。
那时，皇帝有什么事，交待御史中丞，御史中丞报告御史大夫，御史大夫再转报宰相。
宰相有什么事，也照这个手续，由御史大夫转中丞，再转入内廷，这是当时皇帝与政府关系之大概。
再说汉代的九卿，那是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。
他们的官位都是二千石，又称中二千石。
因他们都是中央政府里的二千石，以示别于郡太守地方行政首长之亦是二千石而名。
若讲到这些九卿职名的来历，却很有趣味：太常在秦代叫泰常，这个常字，本当作尝。
他是管祭祀祖先鬼神的。
依四时奉献时物，让祖先鬼神时时尝新，故称泰尝。
在古代，宗教意味犹在政治意味之上。
古代的住宅，东偏是祠堂，即庙，西偏是家屋，即寝。
生宅死宅，连在一起。
后代民间此制虽废，皇宫仍沿旧轨。
直到清代，太庙不是紧贴在皇宫的东边吗？古代的家庭，最重要的，可说不是活人而是死人，祭祖自属大事。
宰就是掌管杀牛祭祖的。
所以汉廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。
这个官，正名定义，该属于皇家，管皇家的庙，管皇家祭祖的一个家务官，不好算是朝廷公职。
其次是光禄勋。
这个官名，直到清代还有，但这三字的原义，却早就忘失了。
依文义讲，勋该就是阍，古音相同，这是皇家的门房。
光是大义，光禄该即是大麓，禄麓音同相借。
为什么门房称大麓呢？此因古时代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱贵在山脚下开设酒店，好通报消息。
所以皇帝居山，房门就设在山麓。
尚书上说舜管尧的大麓，那便是舜做了尧的宰相。
换言之，乃是当了尧的门房。
因此光禄与勋是古今语，都指门房言。
卫尉是一个武职，掌门卫屯兵，这是皇宫的卫兵司令。
当时凡属军事方面的官都称尉。
太仆犹之是皇帝的车夫，《论语》：“子适卫，冉有仆”，仆是赶车的。
皇帝出去，太扑就替他赶车。
那是皇帝的汽车司机。
廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都归他管。
如此看来，太常管皇家太庙，光禄卫尉，一是门房头儿，一是卫兵头儿。
这都是在里面的。
皇帝出门，随带的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。
大鸿胪，一直相沿到清代，就等于外交部。
也如现在之礼宾司，是管交际的。
胪是传呼义。
古礼主宾交接，由主传到主身边的相，再由主身边的相传到宾边的相，由是而再传达到宾之自身。
鸿即大义。
大胪是传达官。
宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及异姓亲戚的。
以上七个卿，照名义，都官的皇家私事，不是政府的公务。
由这七卿，我们可以看出汉代政治，还有很多是古代封建制度下遗留的陈迹，然而那时已是化家为国了，原来管皇帝家务的，现在也管到国家大事了。
譬如太常就兼管教育，因为古代学术都是在宗庙的。
西方也一样，直到现在，在他们，教育和宗教还是分不开。
光禄勋原是皇帝的总门房，现在皇宫里一切侍卫都要他管。
那时皇宫里的侍从，还不完全是太监，而且太监很少，大部分还是普通人。
当时一般要跑入政府做官的人，第一步就得现进入皇宫里，充侍卫，奉侍皇帝，让皇帝认识，然后得机会再派出去当官。
这些在皇宫里服务的，多半是年轻人，当时称作郎官，都归光禄勋管。
孔子十二世孙孔安国，也就做过郎官。
太仆呢？因管车马，所以国家一切武装，好像“坦克车、飞机”之类，他也连带管了。
廷尉就变成司法，大鸿胪就变成外交。
这是历史演变。
我们推寻出这一演变，却并不是说汉代的中央政府还是一个封建政府，而当时的九卿还是皇帝之私臣。
因此等卿都隶属于宰相，而所管亦全是国家公事。
此外还有两个卿，就是大司农和少府，都是管财政经济的。
大司农管的是政府经济，少府管的是皇室经济。
大司农的收入支销国家公费，少府收入充当皇室私用。
皇室不能用大司农的钱。
所以我们说当时皇室和政府在法理上是鲜明划分的。
当时全国田赋收入是大宗，由大司农管。
工商业的税收，譬如海边的盐，山里的矿，原来收入很少，由少府管。
这九卿，全都隶属于宰相。
我们上面讲九卿，照名义来历，都是皇帝的家务官，是宫职，而系统属于宰相，岂不是宰相本是皇帝的总管家吗？但换句话说，便是当时政府的首长，宰相，可以管到皇宫里的一切。
举例来说，少府掌管皇室经费，而少府属于宰相，宰相可以支配少府，即是皇室经济也由宰相支配。
这样一讲，岂不是皇室反而在政府之下了吗？本来封建时代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是国家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首长。
从前私家家庭中的各部门，也就变成公家政府的各部门。
封建时代，以家为国，周天子是一个家，齐国也是一个家，鲁国又是一个家，这样的贵族家庭很多，天下为此许多家庭所分割。
那时在大体上说，则只有家务，没有政务。
现在中国已经只剩了一家，就是当时的皇室。
这一家为天下共同所戴，于是家务转变成政务了。
这个大家庭也转变成了政府。
原先宰相是这个家庭的管家，现在则是这个政府的领袖。
以上对汉代的三公九卿，已经讲了一个大概。
这是当时中央政府的组织情形。
丙、汉代地方政府汉代的地方政府，共分两级：即郡与县。
中国历史上的地方政府以县为单位，直到现在还没有变。
汉时县的上面是郡，郡县数当然也随时有变动。
大体说，汉代有一百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。
大概汉代县数，总在一千一百到一千四百之间。
中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一点值得我们的注意。
若以近代相比，今天的地方行政区域，最高为省。
一省之大，等于一国，或者还大过一国。
一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了。
但就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的。
汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。
不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。
郡太守调到中央可以做九卿，再进一级就可当三公，九卿放出来也做郡太守。
汉代官级分得少，升转极灵活，这又是汉制和后来极大的不同。
九卿放出来当太守，并不是降级。
地方二千石来做中二千石，也不是升级，名义上还是差不多。
当时全国一百多个郡，太守的名位，都和九卿差不多，因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较小，却不感觉得这个中央政府高高在上。
丁、中央与地方之关系说到中央与地方的关系。
每郡每年要向中央上计簿，计簿就是各项统计表册，也就是地方的行政成绩。
一切财政、经济、教育、刑事、民事、贼⒃只模每年有一个簿子，分项分类，在九十月间呈报到中央，这叫做上计。
中央特派专员到地方来调查的叫刺史。
全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史，平均每一刺史的调查区域，不会超过九个郡。
他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察，六条以外，也就不多管。
地方实际行政责任，是由太守负责的。
政府派刺史来调查，不过当一个耳目。
所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。
根据政府规定项目调查，纵是小官也能称任。
而且惟其官小。
所以敢说敢讲，无所避忌。
这些刺史，上属于御史丞。
皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。
部刺史和侍御史的意见，都报告到副宰相御史大夫，副宰相再报告到宰相。
副宰相所辅助宰相的，便是这一个监察的责任。
二、汉代选举制度上面讲了汉代中央和地方的许多官，但这许多官从哪里来的呢？什么人才可以做宰相御史大夫乃至这个部门的长官呢？这是讲中国政治制度上一个最主要的大题目。
在古代封建世袭，天子之子为天子，公之子为公，卿之子为卿，大夫之子为大府，做官人有一定的血统，自然不会发生有此问题。
但到秦汉时期便不同了。
封建世袭制度已推翻，谁该从政，谁不该从政呢？除却贵族世袭外，首先令人想到军人政治，谁握有兵权，谁九掌握政权，支配仕途，但汉代又并不然。
其次令人想到富人政治，谁有财富，谁便易于入仕，易于握权，但汉代也不然。
我们讲汉代关于此一方面的制度，要到汉武帝以后，才渐趋于定型。
那时已有了太学，好入现在的国立大学。
当时国立大学，只有一个，这里面的学生，考试毕业分两等，当时称科。
甲科出身的为郎；乙科出身的为吏。
郎官是属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫，依旧例，凡做二千石官的，（汉朝这样的官很多，中央虽只有三公九卿十多个，地方上的太守就有一百多个。
）他们的子侄后辈，都得照例请求，送进皇宫当侍卫。
待他在皇帝面前服务几年，遇政府需要人，就在这里面挑选分发。
这已制度，虽非贵族世袭，但贵族集团，同时便是官僚集团，仕途仍为贵族团体所垄断。
这在西方，直到近代还见此制。
中国则自汉武帝以后便变了。
当时定制，太学毕业考试甲等的就得为郎，如是则朗官里面，便羼进了许多知识分子，知识分子却不就是贵族子弟。
至考乙等的，回到其本乡地方政府充当吏职。
吏是地方长官的掾属。
汉代官吏任用，有一限制，地方长官定要由中央派，太守如是，县令也如是。
但郡县掾属，必得本地人充当。
譬如台北市的人，不能当台北市的市长；但台北市政府从市长以下的一切官，在汉代称为掾属的，那就绝对要用台北市的本地人。
不过辟用掾属的权，则在长官手里，这叫做辟属。
三公、九卿、郡太守、县令，这些是由皇帝由中央政府任命的。
宰相下面的十三曹，就由宰相自己辟用。
此外各卫门首长以下，全是吏，全由各衙门首长自己任用。
现在这个太学生考了乙等，譬如他是会稽郡人，他便回到会稽，指定由郡县政府试用，这所谓补吏。
补郎与补吏，是太学生毕业后应有的待遇。
再说到汉代的选举制度，历史上称之谓乡举里选。
当时各地方时时可以选举人才到中央。
他们的选举，大体可分为两种，也可说是三种：一种是无定期的，譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道诏书，希望全国各地选举人才到朝廷；或是碰着大荒年，大水灾，或是大瘟疫，这表示政府行政失职，遭受天遣，也常下诏希望地方推举贤人，来向政府说话，或替国家做事。
这些选举是无定期的。
这样选举来的人，多半称为贤良。
贤良选到了政府以后，照例由政府提出几个政治上重大的问题，向他们请教。
这叫做策问。
策即是一种竹片。
问题写在竹简上，故称策问。
一道道的策问，请教贤良们大家发表意见，这叫对策。
政府看了他们的意见，再分别挑选任用，这是一个方式。
这一种选举，既不定期，也无一定的选举机关。
地方民意也可举，三公九卿，政府大僚，也可举。
所举则称为贤良，贤良是指有特出才能的人。
第二种是特殊的选举，譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外国语，能吃苦，能应变，所谓出使绝域的人，政府常常下诏征求，只要自问自己有此才干，可以自己报选。
又如军队里要用军事人才，或如黄河决口，需要晓习治水的人，大家知道有这种人才，大家可以举，自己觉得有把握，自己也可直接来应选。
这是一种特殊的选举。
后来又有一种有定期的选举，那就是选举孝廉。
汉代一向有诏令地方察举孝子廉吏的。
但地方政府有时并不注意这件事，应选人也不辉尽：何帝时，曾下了一次诏书，大意说：你们偌大一个郡，若说竟没有一个孝子、一个廉吏可以察举到朝廷，那是太说不过去的事。
而且地方长官的职责，不仅在管理行政，还该替国家物色人才；若一年之内，连一个孝子一个廉吏都选不出，可见是没有尽到长官的责任。
与时汉武帝就下令叫大家公议，不举孝子廉吏的地方长官应如何处罚。
这一来，就无形中形成了一种有定期的选举。
无论如何，每郡每年都要举出一个两个孝子廉吏来塞责。
汉代一百多个郡，至少每年要优良百多孝廉举上朝廷。
这些人到了朝廷，并不能像贤良般有较好较快的出身，他们大多还是安插在皇宫里做一个郎官。
如是则一个太学生，当他分发到地方政府充当吏属之后，他仍还有希望被察举到皇宫里做一个郎。
待他在郎署服务几年，再分发出去。
自从武帝以后，汉代逐渐形成了一种一年一举的郡国孝廉，至少每年各郡要新进两百多个孝廉入郎署，十几年就要有两千个。
从前皇宫里的郎官侍卫本也只有二千左右。
自此制度形成，二三十年后，皇宫里的郎官，就全都变成郡国孝廉，而那些郡国孝廉，又多半是由太学毕业生补吏出身的。
如是则皇帝的侍卫集团，无形中也变质了。
全变成大学毕业的青年知识分子了。
于是从武帝以后，汉代的做官人渐渐变成都是读书出身了。
后来郎署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是就把无定期选举，特殊选举都无形搁下，仕途只有孝廉察举的一条路，这是到东汉时代的事了。
这一制度，又由分区察举，演进到按照户口数比例分配，制为定额。
那时是郡国满二十万户的得察举一孝廉，由是孝廉只成为一个参政资格的名称，把原来孝子廉吏的原义都失去了。
最后又由郡国察举之后，中央再加上一番考试。
这一制度，于是会合有教育、行政实习、选举与考试之四项手续而始达于完成。
我们从此看出：这一制度在当时政治上是非常重要的。
一个青年跑进太学求学，毕业后，派到地方服务。
待服务地方行政有了成绩，再经长官察选到中央，又须经过中央一番规定的考试，然后才始正式入仕。
那是当时入仕从政的唯一正途。
政府一切官吏，几乎全由此项途径出身。
这样的政府，我们再也不能叫它做贵族政府。
郎官之中虽然也尽有贵族子弟，但究竟是少数。
我们也不能称之谓军人政府，因郎官并不是由军人出身的。
我们也不能称之为资本主义的政府，因这些郎官，都不是商人资本家的子弟。
这样的政府，我们只能叫它做读书人的政府，或称士人政府。
汉代从昭宣以下的历任宰相，几乎全是读书人，他们的出身，也都是经由地方选举而来。
并不是由其血统上和皇帝以及前任大官有什么关系，或者是大军人大富人，才爬上政治舞台。
完全是因其是一读书知识分子而获入仕途。
这一情形，直从汉代起。
我们可说中国历史上此下的政府，既非贵族政府，也非军人政府，又非商人政府，而是一个“崇尚文治的政府”，即士人政府。
只许这些人跑上政治舞台，政府即由他们组织，一切政权也都分配在他们手里。
三、汉代经济制度上面讲的是政府之形成，及其职权分配之内容。
下面要讲到支持政府的主要经济问题，即赋税制度。
汉代对于轻姹赋这一理想算是做到了。
战国时孟子讲过：“什一而税，王者之政”，可见战国税额，是不止什一的，在孟子以为什一之税已是很好了。
可是汉代，税额规定就只有“十五税一”。
而且，实际上只要纳一半，三十税一。
一百石谷子，只要纳三十多一点的税。
甚至当时人还说有百一之税的（见旬悦《前汉纪》），并在文帝时，曾全部免收田租，前后历十一年之久。
这是中国历史上仅有的一次。
这因中国疆土广，赋税尽轻，供养一个政府，还是用不完。
然而汉代税制，有一个大毛病，当时对于土地政策，比较是采用自由主义的。
封建时代的井田制早已废弃，耕者有其田，土地的所有权属于农民私有，他可自由使用，也可自由出卖。
遇到经济困乏，田地可以买卖，就形成了兼并。
若我们进一步问，为什么政府税额轻了，农民还要卖去自己的1/4|跳至