|第十一章| 推进自治是国家治理之基_二、基层群众自治制度的内涵

二、基层群众自治制度的内涵

中国的基层群众自治制度主要包括城市社区居民自治组织和管理制度与农村社区村民自治组织和管理制度。

首先，城市社区居民自治组织和管理制度。我国宪法和《城市居民委员会组织法》都规定，城市按居民居住地区设立的居民委员会是“基层群众性自治组织”。这就表明：（1）居民委员会是群众性组织，它不是国家权力机关，也不是国家的行政机关、司法机关和它们的派出机关。（2）居民委员会是按居民居住地区设立的群众性组织。这里的居住地区是按街、弄或巷来划分的，因此不同于在少数民族聚居地区设立的民族区域自治机关，也不同于按性别、年龄和职业等特点建立的群众组织，如妇联、共青团、工会和文联等。（3）居民委员会是基层群众性组织。它不是全国性的组织，也不是省、市、县、乡一级规模的组织，它只在自己所处的居民区活动。（4）居民委员会是一种自治组织。它遵守国家的法律、法规和政策，接受城市人民政府或其派出机关的指导，遵循民主集中制和群众自愿的原则，采取自力、互助、调解、劝导等一系列具体工作方法，在所管辖的居民区开展那些有利于促进城市基层社会主义民主和社会主义文明建设的工作，使自己成为居民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的组织形式。

由居民委员会的性质所决定，一方面，居民委员会对上即对市辖区、不设区的市人民政府及其派出机关而言，不是它们的下级机关，因而它们不能向居民委员会下达指令，它们的工作机关也不能向居民委员会硬性摊派任务。当然，这并不是说居民委员会不应该协助它们办理那些可以办到的事情。由于多年来历史发展的结果，居民委员会实际上还承担着一定的行政组织职能。另一方面，居民委员会对居民而言，不是国家的权力机关、行政机关和司法机关，它的一切决议，对居民不具有法律效力。但是，作为一个居民，无论担任什么职务，从事什么职业，应当遵守居民委员会的有关决议，积极参加居民委员会组织的各项公益事业和社区服务活动，在居民委员会这一自治组织中履行自己应尽的义务。

居民委员会的任务是：（1）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（2）办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；（3）调解民间纠纷；（4）协助维护社会治安；（5）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；（6）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业；监督执行由居委会讨论制定的居民公约；对依照法律剥夺政治权利的人（编入居民小组）进行监督和教育。

作为城市基层群众性自治组织的居民委员会，在促进我国城市基层社会主义民主和城市社会主义文明建设的发展等方面做了大量工作，起到了重要作用：

一是采取多种形式，组织居民进行自我教育。居民居住区是不同年龄、不同职业、不同思想文化程度的人们共同生活的地方，在这里创造具有良好的生活和学习环境，形成遵守宪法、法律、法规和国家政策，认真履行依法应尽的义务，爱护公共财产的社会风气，起着重要的作用。中国城镇居民委员会历来重视这方面工作，并取得了许多成绩，甚至赢得了国际友人的称赞。它们通过制订居民公约，“五好家庭”“五好门栋”（“五好”即学习工作好、教育后代好、团结互助好、勤俭持家好、安全卫生好）和“模范夫妻”“模范婆媳”的评选等，在居民中进行“五讲四美三热爱”（即讲文明、讲礼貌、讲卫生、讲秩序、讲道德；心灵美、语言美、行为美、环境美；热爱祖国、热爱社会主义、热爱中国共产党）的宣传教育。它们有针对性地开设讲座、举办黑板报或宣传栏，在居民中进行保护妇女儿童合法权益、计划生育、预防犯罪等文明和法制教育。它们兴建文化活动室、组织退休职工和青少年参加读书看报、打球下棋等多种文化体育活动，努力引导居民建立适应现代化生产力发展和进步要求的文明的、健康的、科学的生活方式。

二是办理本地的公共事务和公益事业，组织居民开展自我服务。居民委员会的辖区是居民聚居的一定空间，在这个空间里，衣食住行是否方便，环境是否清洁优美，直接关系到市容和人们的身体健康。中国的居民委员会一贯重视街道里弄的环境卫生，把开展群众性的爱国卫生运动作为自己的一项经常性的工作，普遍建立了一套行之有效的卫生值日、检查和评比制度，为美化城市环境作出了贡献。同时，它不时调动居民中可以调动的人力、物力和财力，修建厕所，装修自来水道，铺修小街小巷的路面，修缮住房，兴办饮食店、小商店、修理店、理发店、缝纫店、洗衣店等便民利民的有关社区服务事业。居民委员会这样做，一方面协助政府补充了市政建设的暂时不足，解决了居民日常生活中出现的部分困难，创造了方便生活的条件，另一方面也为退休职工发挥余热和待业青年就业扩大了门路，可谓一举两得。中国城镇居民的自我服务工作，不仅在办理本地区的公共事务和公益事业方面展开，还体现于热诚关心本住区的孤老病残、烈属军属和妇女儿童。居民委员会成员协助政府民政部门，经常上门看

望孤老病残和烈属军属，问寒问暖，组织专人上门服务，买米买煤，补衣缝被。居民委员会还协助政府有关部门做好计划生育工作、妇幼保健工作和社会救济工作等。

三是调解民间纠纷，协助维护社会治安，组织居民进行自我管理。城市居民区是一个小型社会，在这个小型社会里，治安状况如何，邻里之间和家庭成员之间的关系处理得如何，就是说是否有一个良好的社会生活秩序，对居民能否身心愉快、全力以赴地参加社会主义建设影响极大。在这方面，居民委员会作了很多的工作，而最主要的，就是积极调解民间纠纷，协助政府有关部门维护社会治安。在城镇居民的日常生活当中，由于人们思想觉悟程度不同，道德修养水平不一，以及其他种种原因，不可避免地会在家庭成员之间和邻里之间发生一些矛盾，在婚姻家庭方面，即在恋爱、婚姻、家务、赡养、扶养等问题的处理上，在财产权益方面，即在继承、债务、赔偿、房屋等问题的处理上，产生一些纠纷。产生于公民之间、邻里之间的影响不大，不涉及国家机关、企事业单位、外国人的这些民间纠纷，都属人民内部矛盾。它们看起来细小、琐碎，但如不及时调解或处理不当，不仅会使当事人关系紧张，相互对立，影响生产和生活，而且有可能使矛盾激化，违反治安管理条例或触犯刑律。为了减少矛盾激化的可能，居民委员会下设的人民调解委员会，在深入调查研究，倾听双方当事人意见并取得他们同意的基础上，遵照宪法、法律和有关政策，采取说理疏导的方式，对上述各种民间纠纷进行及时合理的调解。居民委员会主持的人民调解工作，实际上是一种居民有组织地解决自己内部民间纠纷的自我管理活动。这种活动遵循自愿原则，由当事人自觉履行，不具有法律上的强制性，同时，调解也不是起诉的必经程序，当事人不愿调解或调解未成时，可以向人民法院起诉，人民调解委员会不得加以阻止。在实践当中，通过人民调解委员会深入细致、公平合理的调解工作，许多纠纷都及时地消除了，因而使当事人免除了精神负担，避免了不必要的讼累。人民群众称赞人民调解委员会的好处在于：“不花钱，不误工，又不伤感情。”

四是进行自我监督。为了在城市居民区建立起良好的社会生活秩序，仅仅依靠人民调解委员会的调解工作还是不够的。事实上，在中国城镇时而发生的侵占、打架、伤害等违反社会治安的行为，已经超出了调解的范围。及时劝阻和制止这类行为，是居民委员会下设的治安保卫委员会的一项重要工作。为了协助公安机关维护城市社会治安，治安保卫委员会在这方面做了许多公安机关不易做到的工作。它发动居民，采取具体措施，在居民区防盗、防火和防治灾害事故；它报告犯罪活动，协助公安机关保护作案现场和侦破案件，以及对依照法律被剥夺政治权利的居住在本地区的人进行监督和教育；它会同派出所、单位、学校和家长，对失足青少年开展帮教活动；它组织居民参加联防值勤，维持居民区内的交通秩序和检查门栋的安全；等等。治安保卫委员会，为维护城市正常的生产、工作、生活和社会秩序，作出了重要贡献。

五是向人民政府或其派出机关反映居民的意见、要求和建议。宪法规定，一切国家机关和国家工作人员都必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。城市人民政府工作开展得好坏，居民在日常生活中都可以觉察到，居委会能够经常了解到居民的意见和要求以及对政府的批评和建议。居民委员会将这些意见、要求、批评和建议反映给人民政府，就可以帮助人民政府改进工作，密切和居民的联系。

总之，居民委员会作为中国城镇基层群众性自治组织，在组织居民开展自我教育、自我服务、自我管理和自我监督方面，在密切城市人民政府和居民的联系方面，起到了别的组织所不能起到的作用。

其次，农村社区村民自治组织和管理制度。《村民委员会组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”这一规定表明：（1）村民委员会不同于政权组织。它不是国家的一级政权，也不是基层政权的派出机构，而是我国农村村民组成的群众性自治组织。它的自治权力直接来源于本村的村民会议，它的决议、决定虽然也具有一定的约束力，但不像政权组织所贯彻的路线方针政策那样具有强制性，而主要是通过群众的自觉接受和认同来实现。（2）村民委员会不同于经济组织。它既不同于过去的合作社和人民公社组织，也有别于目前一些地方存在的村合作经济组织，村民委员会与村级合作经济组织的关系是领导与被领导的关系，它虽然具有管理本村经济的职能，但本身不是经济组织。（3）村民委员会也不同于工会、共青团、妇联等社会群团组织。它是由居住在本村范围内的全体村民组成的，而工、青、妇等组织则是按职业、性别或年龄来组成的；它管理本村范围内的各项事务，而工、青、妇等组织的职能则比较单一；它是依照宪法及有关法律的规定实行村民自治的群众性组织，而不像工、青、妇等组织那样，上下自成体系并有其垂直的工作系统。

根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会的主要任务是：（1）办理本村的公共事务和公益事业；（2）调解民间纠纷；（3）协助维护社会治安；（4）向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会应当支持和组织村民发展生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，承担本村生产

的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会还应当尊重集体经济组织依法规定独立进行经济活动的自主权，维护集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。

村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会还应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民合理依法履行应尽的义务，爱护公共财产，维护村民的合法权利和利益，促进村和村之间的团结、互助。

村民委员会在自己的职责范围内，在协助政权机关管理农村基层社会生活方面做了大量的工作，充分显示了自己的生命力和在我国农村基层社会治理中的作用。

一是组织制定和负责执行村规民约。我国农村每个村庄的住户和人口尽管多少不一，但它是一个社区。作为一个社区，为了兴办公共和公益事业，组织正常的社会生活，正确处理村内村外的各种关系，就必须有一个反映村民意志，代表村民利益并为村民所共同遵守的社会规范和行为准则。组织全体村民讨论制定村规民约，并代表全体村民负责村规民约的执行，是村民委员会的一大任务。各地制定的村规民约，虽然形式不同，但在内容上都是依据国家政策法律，对村民在本村的公共事务、公益事业和公共道德方面的权利和义务，对正确处理国家、集体和个人利益以及调节村民相互关系的准则等，作出切实可行的具体规定。村规民约经村民大会讨论通过后，由村民委员会负责执行。村民委员会对遵守或破坏村规民约的行为分别给予奖励和惩罚。村规民约在我国农村的普遍制定和实施，对于国家政策法律在农村的贯彻落实，对于村民委员会有效地开展各项工作，对于在农村形成社会主义道德风尚以及建立社会主义的民主制度和民主生活，已经起到了重要作用。

二是组织办理本村的公共事务和公益事业。我国农村实行联产承包责任制以后，在解决村民某些生产和生活中的共同性问题，办理事关村民切身利益的公共事务和公益事业方面，出现了许多新的情况，向农村基层政权机关提出了新的要求。诸如修建校舍、修建道路、兴建小型水利灌溉设施、连接输电线路、兴建和维修生活用水设施、建立业余文化娱乐体育团体和开展业余文娱体育活动、创造村民学习科学文化和休息娱乐的条件、照顾孤老病残和烈属军属等，目前都不是政府所能包揽下来的。而村民委员会作为一个群众性自治组织，可以在村民的同意和支持下，组织村民中的一定的人力和财力，按照尽量节约、共同受益、适当照顾的原则，及时地办理这些公共事务和公益事业。村民委员会在组织村民办理公共事务和公益事业的过程中，必须注意教育村民坚持集体主义，克服个人主义，发扬我国人民团结互助、扶危济困的传统美德，努力建立和发展体现社会主义精神文明的新型社会关系。

三是调解民间纠纷，协助乡人民政府维护社会治安。在我国农村，仍然存在着大量的人民内部矛盾。作为这种矛盾表现形式的民间纠纷经常发生，社会治安状况容易遭到破坏。尤其是农村民间纠纷的发生率比城镇还要高一些，这是由于农村村民比起城镇居民文化程度较低、受宗法观念等封建遗毒影响较大、在经济利益上发生矛盾的场合较多等主客观原因造成的。处理民间纠纷，维护社会治安，巩固安定团结的局面，当然是农村各级政府的职责。但是村民委员会在这方面起着特殊的重要的作用，能够做许多由它来做会做得更好的事。村民委员会下设的调解委员会，是由群众选举出来担任民间纠纷的调解工作的。调解委员会成员一般在村民中享有一定的威信，又由于长期生活在村民中间，熟悉情况，能够详尽地了解到在村民家庭内部、村民之间发生纠纷的原因和问题的症结，及时地对纠纷的双方进行开导和劝阻，防患于未然。许多农村地方在生产用水、竹木园林、宅基坟地、婚丧嫁娶、姑嫂婆媳等问题上发生的纠纷，都是由调解委员公平合理地调解的，起到别的组织无法替代的作用。为了巩固和发展农村安定团结的局面，一个更为重要的方面就是要保证有一个良好的社会治安状况。协助国家机关维护本村的社会治安，这是村民委员会下设的治安保卫委员会的任务。治安保卫委员会在国家公安机关的领导下，根据本地的实际情况，大力宣传国家政策法律，抓防盗、防火、防治安事故，抓综合治理，抓失足青年的教育，等等。近几年来，有些地方在打击赌博和封建迷信活动、制止打架斗殴、保证行路安全、维护公共娱乐场所的秩序、促进社会治安和社会风气的根本好转方面做了大量的工作，取得了许多成就。一些以前“大错不犯，小错不断，法院难管，公安难办”的人，在治安保卫委员会这一群众自治组织的威力面前，浪子回头，改邪归正了。

四是协助人民政府搞好本村的行政工作和生产建设。乡政府和村民委员会之间虽然不存在行政上的领导与被领导的关系，乡政府不能向村民委员会直接下达行政命令，但是并不是说行政工作只是乡政府的事，村民委员会可以不闻不问。实际上，一乡之大，行政工作千头万绪，乡政府如果不依靠村民委员会，不得到后者的协助是很难把各项工作做好的。在行政工作和生产建设中，除了前述治安保卫工作外，还有计划生育、文化教育、优抚救济、粮食征购派购及其他工作，也都需要村民委员会的协助才能完成。

（本章完）