第一部分 导论_（二）研究的理论依据
（二）研究的理论依据
国家与社会关系及其延伸理论是本文研究的理论基础。学术界在这方面的研究成果非常丰富。关于国家与社会的关系看法大致可以分为三种流派，即以洛克为代表的“社会先于或外在于国家”的社会中心论、以黑格尔为代表的“国家高于社会”的国家中心论、融合前两种观点的国家与社会互动论。其中，大多数学者认为与国家相对应的社会，主要是指公民社会。学术界在国家与社会关系的理论框架下形成公民社会、法团主义、全能主义与总体性社会、新权威主义、党国体制等理论，是本文进行研究的主要理论依据。这些理论从多方面解释了国家与社会、政党与社会组织关系的特点。
1．公民社会与社会组织、政党
（1）公民社会的意义与局限
国内多数学者把国家与社会关系化约为国家与公民社会的关系，把公民社会理论作为中国共产党发展社会组织的理论支撑。俞可平的观点代表了国内多数学者，他认为“公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织（NGO）、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益集团和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府和企业间的‘第三部门’。”美国学者爱德华兹系统整理了迄今为止关于公民社会的各种观点和分歧，他按论题、论域及观点的异同，将既有的各种公民社会观点划为三大类：第一类强调结社生态，把公民社会视为独立于国家体系和市场体系之外、由各种社会组织构成的第三部门；第二类强调价值取向，把公民社会视为基于普适价值、社会资本和道德共识的美好社会；第三类强调公共领域，把公民社会视为表达公民主体意识的公众协商、理性对话的公共平台。王名结合俞可平和爱德华兹的观点，认为公民社会理论包含社会组织、社会价值、社会场域和社会法权四个不同向度的社会现象或社会状态。公民社会在四个不同向度上的体现，反映了其总体的发育或成长状态。同时，公民社会这四个向度彼此之间也是密切联系和相互作用的。
根据马克思、葛兰西、哈贝马斯等西方马克思主义学者的观点以及当前中国学术界的研究，我们能够明确：
一是公民社会是一种客观存在的领域。一方面，公民社会是人与人之间依托各类社会组织等进行各种交往与活动而形成的社会关系。另一方面，公民社会是公民能够自由进出、平等交流、表达诉求、协商对话的公共舆论空间。其中社会组织是公民社会的客观存在的反映，是公民社会思想观念的宣扬与实践的组织载体。社会组织的存在与发展，能够培养谈判精神与妥协文化、丰富社会资本、增进文化价值，将有利于形成对专制、强权和资本的垄断进行有效制衡的社会环境。
二是公民社会包含着一种积极向上的社会价值。基于自由、独立和权利意识的公民精神，人们相互间的信任、互助、包容等社会伦理或规范，以及社会的公平、正义、公益等普适价值或公共精神。
三是公民社会也不可避免地存在着局限性。有学者认为，一是公民社会有可能滋生极端个人主义，二是公民社会有可能导致社会两极分化，三是公民社会不是民主政治的充要条件。
公民社会已经成为中国社会主义建设中形成和发展的一种趋势与目标。但是中国的公民社会的发展也处于初级阶段，存在着国家权力过于强大、社会公益意识匮乏、志愿失灵以及社会组织能力不足等问题。因此，中国共产党需要推动公民社会健康发展，与公民社会良性互动，形成一种合作关系。中国共产党引导社会组织良性发展是中国共产党推动公民社会健康发展的具体体现。
（2）政党与社会组织的关系
一是政党与社会组织的功能与作用以及内在关系看
政党与社会组织的关系代表了国家与社会的关系。在社会政治文化生活中，两者存在着诸多交集与联系。从法律上说，政党与社会组织具有平等地位，都在各自代表领域发挥作用。
政党与社会组织偏重发挥的功能与作用，在方式、途径等方面存在差异。政党一般具有利益表达与综合、纲领与政策制定、政治录用、政治动员与社会化等功能。社会组织具有政党的某些功能，如利益表达与综合、政治参与、动员与社会化等功能，同时还具有自身特殊的功能作用：公益资源动员、志愿性的公共服务、社会治理和政策倡导。政党与社会组织的本质区别是政党谋求国家权力，强调范围更广的利益，集聚与遴选精英人才，制定与实施政治目标。而社会组织多集中在非政治领域，少数团体参与影响政治生活并针对特定事务，强调表达服务成员利益以及注重社会公益等。在西方多党竞争体制下，几乎所有政党都比较重视建立、利用和掌控社会组织资源，以争取尽可能多的选票或者民意支持。
政党与社会组织相互影响，存在着多元化关系，如竞争、对抗、合作、融合与依附、隶属、疏离等。社会组织具有自身的独立性，所追求的利益与采取的行动并不一定与政党要求相一致。丹麦学者弗莱明·克里斯蒂安森在《丹麦政党与利益集团组织关系的去一体化》，用一种交换模型分析、解释了政党和利益集团组织整合方面的变化及其对各自目标的影响。该文指出，政党和利益集团分离时机的选择取决于双方能够从对方吸取多少资源。西班牙学者在《新民主国家政党面向公民社会的策略——以西班牙为例》发现政党针对公民社会一般采取三种不同策略：即创建或发起社会组织；渗透：有政党成员渗入社会组织，或者政党在公共场所与社会组织合作；合作：搭建与社会组织成员联系和行动的共同平台。葡萄牙学者卡洛斯·杰拉里等发现，政党与组织化的公民社会之间存在一种相当大程度上靠奖赏推动的联系。对国家资助的分析表明，政党在政府与社会团体之间扮演了掮客的角色。有学者总结了政党与社会组织的四种关系模式：政党支配社会组织、社会组织支配政党、社会组织与政党竞争对抗、社会组织与政党合作互补。当然政党与部分社会组织还存在毫无关联的情况。政党需要社会组织的支持与合作，但是并不是所有的社会组织都会接受政党的领导，按照政党要求采取相应的行动。
二是中国共产党领导社会组织的必然性与复杂性
近代以来中国的国家与社会的危机，塑造了中国共产党的革命党特点。同时中国共产党受到苏（俄）共建党模式与国内孙中山建党思想的影响，形成了独特的党的组织和活动形态。党要维持生存环境，必然要去联系民众，扎根社会生活，整合分散的社会力量。党与各类组织产生各种关系是当时政治社会环境的要求。其中，党需要建立自己的外围组织，依托与利用各类社会组织进行革命活动，壮大革命力量。这就使中国共产党必须领导社会组织。其中抗日战争时期逐步形成的党的一元化领导，即每个根据地都有一个统一领导一切的最高领导机构——党的委员会，领导一切其他组织包括政府、军队与民众团体。这种领导形态下，一是形成了以“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”的规范，权力高度集中、多层级的组织体系。二是推动形成了党组织直接参与领导政府、群众团体事务的观念与体制。
建国后，党领导社会组织具有了坚实的意识形态需求、革命实践经验与制度基础。党全面掌握了国家权力，确立了马克思主义指导思想，建立了计划经济体制，重新整合了社会。中国共产党作为全面、长期执政的党，不可避免地要领导政权机关、人民团体、企业事业单位、其他性质社会团体。其中，党专门把人民群众团体作为社会组织的首要类型，这些人民群众团体是党的群团组织的重要组成部分。社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体与宗教团体分属于不同的党政部门管理。这些社会团体基本上分为两大类：准行政机构与事业单位。党一方面通过在其他组织中积极活动的党员干部与基层党组织行使领导职能。另一方面，各级党组织与国家机构平行设置，通过主导决策和将党员干部输送到政权机构中，同时依托政府系统来管理社会组织。党把社会组织看作是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，在社会生活中发挥团结、教育群众的作用，弱化了社会组织的利益代表、社会公益以及经济功能。与建国前相比，社会组织在社会政治生活中的地位与作用大大降低。
改革开放后，中国共产党引导社会组织的方式与途径发生了部分变化。社会组织规模、种类、活动范围、功能作用不断扩大，党面临的不再是同质性的社会组织，而是在利益与价值、组织诉求等方面差异较大的社会组织。而党引导社会组织的组织手段、政策工具较为陈旧、单一，使当前无行政权力依托的基层党组织很难对社会组织产生积极影响。按照与党的政治关系的紧密程度，中共中央领导社会组织的方式存在重大差异。一是工青妇等人民团体及免登记社团，这类组织里建有党组或党的其他基层党组织如党委、党总支、党支部或党组等，或者这类组织受各级党委直接领导。二是在民政部登记注册的社会组织，受登记机关与业务主管单位的双重管理，党的组织系统与政权系统都能凭借一定形式对它们实施领导。以上这两类社会组织有以下特点：一是“官办”色彩浓厚，实际上已成为党政的从属工作部门，不能很好地代表其各自代表和联系的那部分民众利益，缺乏相应的独立自主的议题设定及活动能力，难以发挥其在调节社会矛盾中的作用。二是社会组织存在着严重的官僚化、行政化倾向，自身造血不足，社会化能力弱，脱离了其各自所联系和代表的那部分民众。
当前还存在大量无登记注册、工商注册以及得不到业务主管单位“照顾”的社会组织。由于缺乏全面的信息来源，党很难全面了解此类社会组织的发展现状及其开展活动情况。而党以领导人民团体以及登记注册的社会组织的方式与途径很难对这类社会组织奏效，党有效引导这类组织的体制机制、方式方法匮乏。因此它们与党的关系呈现多种类型。
2．法团主义与社会组织、政党
（1）法团主义的合理性及局限性
国内外学者经常用法团主义理论来解释与构建中国国家与社会关系以及中国社会组织发展特点。也有研究者表示质疑或者折中改造。
法团主义主要是突出了国家与公民社会之间的利益组织的协调作用。国家与社会组织间建立常规性协商关系，把这类社会组织吸纳到其利益代表、利益协调或决策系统之中。国家要求这类组织为相关公共政策提出建议，作为交换，这类组织必须说服其成员与国家合作来保证政策的有效实现。Schmitter运用法团主义理论，分析了前苏联社会团体被纳入到一个固定数目的、具有唯一性的、由意识形态选择的、非竞争的、功能分化且具有层级秩序的结构安排之中，“这些团体由单一政党创建、赞助和许可，由该政党和其相对的国家赋予其代表作用，作为交换，它们要接受政党和国家对其领袖选择、需求表达和支持动员等方面施加的一定程度的控制。”
这类社会组织的特点是“数量有限的、形成非竞争性的格局、以等级方式组织起来、具有功能分化的特征”，“既不是完全被控制的也非完全自由的”、“部分独立于国家——不同于自由主义—多元主义模式下的完全独立”。这类社会组织受国家控制与约束，Howard Wiarda强调一个强势、指导性国家“但并不是极权主义的”，“社团由国家直接组建，并获得国家认可且具有代表地位的垄断性”、“国家在利益表达、领袖选择、组织支持等方面对这些社团组织行使一定的控制。”
霍华德认为，法团主义是一种特殊的关系模式，“这种关系可以是国家或政府与其他社会或政治机构、协会之间的关系，国家在其中扮演的角色是建筑师或政治秩序的立法者。国家帮助定义、构建、界定阶级与利益集团活动的范围，协调私人协会和职业协会的活动，创造机制以便在决策过程中指导部门利益的代表。”他特别强调，利用法团主义理论分析“现代劳工关系，利益集团与国家、议会以及它们彼此之间的关系，现代国家的管理机构和决策，与劳工、国家相关的社会安全立法和社会福利立法，以及决策与公共政策之间的一般性关系”等方面显得格外有用。
那么，这类社会组织参与哪些决策、如何参与决策？Lehmbruch认为社团高层领导者具有自主性，通过较为自主灵活的社团间以及与政府间的谈判，实现国家与社团的合作及其政策议合，如收入政策制定。他认为法团主义“还是一种政策制定的制度化模式，在这个模式中，主要利益组织彼此合作，也同政府当局合作，他们合作的内容不只是利益表达（甚至于是‘调解’），而且——以其发展的形式——包括‘价值的权威性分配’和执行这些政策。”
法团主义与中国社会具有多方面的契合性，主要理由如下：
第一，在中国长期的传统社会里地方自治性很强，在维护地方利益方面，地方精英与其他成员结成了各种经济、宗族、军事组织。这种地方法团组织传统在中国社会，特别是在农村社会一直延续。第二，新中国的共产主义体制造成国家包揽一切，将社会纳入政府的掌控中，比如城市里的单位制。在这种体制下，以国家为主导的组织系统吸纳社会，形成了强国家模式的法团组织。第三，中国的渐进式改革使得精英的延续性很强，许多所谓的社会精英其实都有体制内的背景，他们所创办的社会组织自然与政府联系密切。第四，当前中国处于社会转型时期，政府仍然掌控着主要资源，虽然产生了许多新兴的经济社会团体，但各种社会团体为了自身发展仍然要倚靠政府，所以出现了迅速发展的社会群体与国家相联合的现象。
中国的社会组织呈现了法团主义理论所概括的一些特征。有些西方学者认为，在中国改革开放前，工会、共青团、妇联与政府的关系就代表了一种合作主义安排。改革前中国的社会组织被认为是国家行政机构的延伸，辅助国家对群众进行总体性支配，如工会，其作用主要是进行生产动员、劳动纪律维系、福利管理和社会控制等，在利益表达时主要是过滤器而不是扩音器。改革前的全能主义无疑留下了国家强控制的遗产，这一遗产为当前国家与专业团体的关系打下了深深的法团主义烙印。改革开放之后成立的经济社团与国家的关系是一种法团主义的制度安排。
法团主义只能解释中国共产党与部分社会组织的关系特点。法团主义理论的启示，中国共产党在法团主义框架下，培育具有一定独立地位能够代表行业性、群体性利益的社会组织，或者通过体制改造与扩容，使人民团体与免登记社团
等组织实现转型。党与这两类社会组织，在重要政策议题、民生问题等方面进行广泛深入的合作互动。
3．全能主义、总体性社会、新权威主义与党国理论下的政党与社会组织
全能主义与总体性社会、新权威主义、党国理论主要是分析了国家与中国共产党的某些突出的政治功能与行为模式。这些理论认为从新中国到改革开放前、甚至到当前，党和国家控制了社会。正如林尚立认为，“在改革开放前的中国社会和中国政治形态中，党、国家与社会的基本关系是：党领导国家，国家主导社会，党通过国家或自身组织主导社会。”有学者认为总结了当前中国国家体制设置与运行机制的6大特征：第一是共产党的绝对领导；第二是意识形态治国；第三是党对军队的绝对领导；第四是魅力型领袖加群众性政党；第五是无产阶级专政；第六是以政治权力去统领和串联经济、社会和文化等所有领域，或者说，让政治权力渗透到整个社会的每一个细胞。
（1）全能主义
邹谠在解释建国后到改革开放前这段历史时期的中国国家与社会的关系时提出了“全能主义”概念，他认为在建国后中国确立了“政治结构的权力可以随时地无限制地侵入社会每一个阶层和每一个领域的指导思想”。“以这个指导思想为基础的社会政治制度”就可称之为全能主义政治。因此，中国共产党形成了“全能主义”性质的功能与行为模式。它通过一元化领导牢牢地控制着国家，而国家对社会从中央到地方甚至到基层进行全面控制，社会权力极度萎缩，社会高度国家化。萧功秦解释了全能主义的形成的历史原因。中国共产党革命在农村根据地的发展，形成一种以政权组织渗透社会以进行革命战争动员的体制模式，即通过组织严密的党的系统掌控政权机器，形成强有力的渗透社会的组织力量，通过从社会中获得源源不断的人力、财力与物力，形成强有力的革命战争机器。建国以后形成的全能主义体制，从历史上看，是对红色根据地时代的国家对社会的强势动员体制的自然延伸。他认为中国的权威体制具有“后全能主义”体制的特点：一是中国经济、社会与文化生活领域已经在市场经济资源配置的影响下，出现了有限的多元化，原先完全受党政控制的板块型的“单位”社会内部，分化出自主性的经济社会组织。二是现行的政治体制，仍然继承了全能体制下的组织资源，如执政党的一党领导，党组织对社会生活领域的参与与组织渗透，国家政权对传媒、国家机器、社团组织，对作为国家命脉的大中企业的有效控制等。
（2）总体性社会
孙立平认为，社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员与组织能力，但结构较为僵硬、凝滞。这种结构形态可称为“总体性社会”。在改革之前的总体性社会结构中，国家几乎垄断着全部重要资源。这种资源不仅包括物质财富，也包括人们生存和发展的机会及信息资源。以这种垄断为基础，国家对几乎全部的社会生活实行着严格而全面的控制。同时，对任何相对独立于国家之外的社会力量，要么予以抑制，要么使之成为国家机构的一部分。到50年代中后期，一个相对独立的、带有一定程度自治性的社会已不复存在。因而，“社会的组织类型和组织方式简单划一，都是按相同的模式建构和按统一的方式运行，所有的社会组织，不管是行政的、事业的或经济的、政治的，均由政府控制和管理，均有一定的行政隶属关系和行政级别，并依此从政府那里获得按计划分配的资源。在与国家的关系上，所有社会组织都缺乏独立利益和自主权。”
（3）新权威主义
萧功秦认为，新权威主义一方面在政治上保持低度政治参与，防止政治参与爆炸与井喷；另一方面则在政治稳定条件下，运用政府看得见的手，实施改革开放，进行经济与社会的结构性改革，以此来化解社会矛盾，缓和社会冲突。当前他又提出，习李体制是新权威主义2. 0版本，通过加强意识形态的领导权、管理权与话语权来实现政治稳定，并通过大幅度的全面市场经济改革，把半开放的官僚市场经济转变为全面的、成熟的市场经济；通过进一步完善民生建设，为未来民主奠定基础。
（4）党国理论
党国理论，主要有政党国家、国家政党化、党国体制等理论表述，反映了政党与国家关系相互渗透与融合的特点。尤其是执政党承担了国家的主要功能，而政党代表性功能弱化或虚化，如党内领导层与政府官僚可以不受普通党员与地方基层党组织的监督，可以不考虑普通党员利益，直接决定党的各种政策。另一方面是政党的组织结构与国家政权长期结合在一起，甚至国家政权的某些部分成为政党机构的延伸或者政党组织的某些部分成为国家政权的一部分。
意大利学者萨托利提出了党国体制的主要特征：（1）党国体制表现为单一政党，不能容纳多元。（2）党国体制下缺乏竞争性政党体系。（3）党国体制不容忍党内分歧的正当性、党内有派别与正式化的反对派。（4）党国体制国家与政党相互加强与重叠，党的观点就是国家的观点。（5）党国体制限制沟通和交流。党国体制则提供了一个别无选择的渠道。党国体制则可以被解释为一个强制性的沟通体系，在这个体系的每一个环节中压制都超过了表达。
玛利亚·乔纳蒂分析了在政党国家中，政党如何控制国家？一是非政党机构中各级政党组织的党员都要遵守党纪，以实现党的期望。二是在指挥体制中，中央或地方政党机关指挥并控制由非政党机构党员所组成的政党组织，这些政党组织又指挥并控制各自所在机构中党员和活动的纪律。三是主体负责制涉及特定层级政党机关通过非政党组织及其代表的活动来跟踪政党优先权的履行情况。四是干部体制，通过个人所担任职位和具体条件而落实到非政党机构中的个人。
任建涛分析了中国政党国家形成的原因。他认为，政党国家的兴起，是由于帝制中国内部很难生长出民族国家，需要先知先觉的建国者促成中国的现代国家转型。中国共产党把一盘散沙的社会力量有机整合起来，通过“以党建国”实现了国家独立，建立了中华人民共和国，从而也形成了“党在国上”的政党与国家政权的关系。这就导致“致力于建国的政党取得了远远超越国家的政治权力，以至于可以有把握地捕获国家。”“国家不再成为现代民族国家意义上的政治建制，国家被塑造成为一种政治理想或者说政治意识形态的工具性存在。”汪晖认为“1990年代以降，国家意志是通过政党的目标呈现的，从‘三个代表’到‘和谐社会’及‘科学发展观’，都是如此——这些口号不再直接表达政党的特殊代表性，而是直接诉诸全面性的利益。在这个意义上，政党称为主权的内核。”而后他又提出，“中国已经从‘党国’变成了‘国党’。以前我们说我们的体制是党国体制，即党领导国家”“现在我们已经变成了国党体制，就是说党和国家结合在一起了。”
卡特尔政党理论表明了政党与国家的紧密融合、渗透。政党逐渐脱离公民社会融入国家之中，国家成为政党资源的源泉。一些政党通过各种手段（如将财政补贴与议席直接挂钩，提高获得议席的选票比例等等）排挤新兴政治势力或政治组织对其政治地位和政治特权的挑战。卡特尔政党掌握制定国家规则的途径，“不仅将国家作为维护自身政治生命的资源依托，而且借以阻挠任何对其地位构成挑战的新兴力量。这样，国家就成为一种制度化的支撑结构，支持‘局内人’，排斥‘局外人’。政党不再作为国家与公民社会的‘调停者’出现，现在却被国家吸纳。从当初的受委托者，继之成为代表。后来又成为全方位政党的‘创业者’。如今，政党却日益成为一种半国家‘机构’或‘准’国家机构。”
全能主义、总体主义社会与新威权主义、党国理论在很多方面有相通之处，相互借用对方理论成分。全能主义政党、全能政党，全能主义国家、党国体制等概念就应运而生。邓正来等认为自1978年改革开放以来，中国原有的国家与社会关系也发生了重大的转变，国家由原先的“全能主义”（Totalitarianism）治理模式逐渐转变成“威权主义”（Authoritarianism）治理模式。这些理论明确了政党比社会组织拥有更多的资源，具有了相当大的政治决策权、行政管理权，在很大程度上主导着社会组织的发展方向。同时，这些政党拥有决策权、行政管理权，也限制政党社会化的发展，缺乏运用与创新平等协商、谈判与合作等方式方法来领导社会组织。
4．相关组织理论与控制理论
国家与社会的关系必然要体现在社会实践活动中，体现为一种组织关系，包括组织自身的特点以及组织间相互影响与作用的方式与途径。因此，组织关系与组织间相互影响的理论就成为本文研究的又一微观理论基础。
从边界形成与扩展的角度看，组织与组织过程发生变化的主要行动和现象：外展战略取代内化战略；劳动力流动性增强及其对劳资关系的影响；协调相互依赖关系的结构设计取代保护独立性的结构设计；组织的流动性增强，使之更容易选择自己的环境；建立在信息与通信技术基础上的沟通（异步、远距离、陌生）取代传统的沟通（及时、面对面、熟悉）；公共组织与私营组织、营利性组织与非营利性组织之间的区别在逐渐淡化。
（1）科层制理论下的政党与社会组织
当前国家政府部门、政党、工商企业、军队、教育和社会文化等组织大都是按照科层制方式来运作的。这些按照科层制形成的组织，从事行政事务，从事控制、管理和协调一系列复杂的工作。当前科层制的理论与实践，一方面认为它是各类组织不可避免要采用的形式，另一方面它也遭到了诸多批评，提出了诸多的改革方案。
韦伯是科层制（Bureaucracy，也翻译为官僚制）理论的首创者。韦伯认为科层制的主要特征是：一个由职务等级、职责的明确规划和奖罚制度（如加薪、升迁与降级）构成的正式结构，职务等级中的下属必须接受主管的命令和监督，上下级之间的权威都有清楚的定义与限制。在韦伯看来，科层制重视规则与条例，有助于促进组织的精确性、稳定性与纪律性，有助于提高组织的整体效率，因此成为现代社会的一个重要特征。美国当代社会学家米尔斯吸收与发展了韦伯的科层制理论。结合美国经验，他认为“科层制涉及的是一些办公室，或司、局这样的等级结构，这些司、局各有限定的工作领域，每一个都雇佣着一个具备专门素质的骨干人员。在这样的定义下，科层制就是社会组织中迄今能够设计出来的最有效率的一种。”
国内部分学者认为科层制容易导致形式主义或文牍主义，漠视人性、抹杀个人自由，阻碍组织信息传递。米尔斯结合美国经验，认为“美国政府机构的扩大，集中化和专业化是在管理手段和所需人员两方面并行发展的。总统、州长、市长和市政管理者们把管理手段和人事与监督权握在自己手里。这些官员已不再是对立法机关进行管理的简单的政治人物，他们已成为要全力对付官僚等级制中的下属的总指挥。现代政府的行政分支机构已成为能动性的部门，它在损害立法和司法的条件下增加着它的职能并扩充着它的人员规模。”
美国学者查尔斯·T·葛德塞尔总结了批判科层制政府的三大问题：（1）绩效不佳。科层制政府干预市场是对经济效益的损害，政府长官追求的是极高的薪水、津贴和极大的权力，追求预算最大化。（2）权力过多。官僚机构一旦建立，就几乎不可能被摧毁。官僚机构就等同于独裁主义和极权主义，形成继承性的寡头政治和保守的组织。民主和代议制政府也被官僚制削弱等等。（3）压制个体，即雇员与服务对象。官僚制的等级原则是构建一种不平等、唯命是从、完全依赖组织成员的制度。权威领导模式和机械的繁文缛节侮辱了个人人格。官僚制不是为了服务于人的自我实现，而只是为人提供安全和经济利益。官僚制代表着精英主义，对弱势群体不公，并进行控制社会。
科层制具有实用性和普及性，仍然是一种较为流行的组织结构模式，尤其对于正式组织来说，它的严格体系式的模式便于进行有效的行政管理，科层制的组织模式仍然具有很强的生命力。中国共产党组织体系具有明显的科层制特征，如下级组织服从上级组织、地方组织服从中央组织、党员服从组织，这是一种近似于权力的强制性关系。如何认识与改善科层制的缺陷是中国共产党领导社会组织需要解决的一个问题。
（2）信息沟通理论下的政党与社会组织
信息传播、组织交往的模式，大致有链条式、车轮式、循环式与全渠道互动模式。在循环模式中，信息与指令以单循环的方式传递，个人或组织将信息、指令传达给下一个人。最后一个人或组织在联络信息发出者的同时也完成了这个循环，这既宣示着信息与指令已经循环了一周，同时也是报告组织成员的不同反应和反馈，即他们对于信息、指令内容的反应。假如没有最后这个步骤，那就被称为链条模式，也就是从头到尾。然而当信息与指令在信息链中传递时，常常会发生信息与指令的扭曲或曲解，这就导致处于信息指令链尾端的人所接收的信息与指令可能是扭曲得最严重的，而这个处于最尾端的人或组织往往又是负责采取相关行动的主体。由此可见，无论信息与指令的准确性是否是信息与指令传播过程中的关键因素，人们都通常采用循环模式。在车轮模式中，所有的信息沟通都必须经过中心节点，这个节点可能是单个人，也可能是一群人或正式组织。假如车轮模式网络中的不同成员或组织也存在着相互交往，那么就称为连锁模式；否则就是辐射模式。大多数网络模式都混合了两种模式，其中连锁模式更为常见。由于车轮模式中的信息与指令流动是向中心集中的，因此这个中心节点就有可能面临信息过量的问题并导致效率低下，而处于外围的人或组织则会觉得深受控制并因此而不满。在全渠道模式中，信息在所有成员中自由传播。从开放性的角度来看，这种交往模式是最理想的，因为所有人都能分享信息。然而在较为复杂的组织中，开放性的代价是很大的，可能会导致所有成员都面临信息过量的问题。假如组织内氛围友好，那么车轮模式可能是最有效的，其次则是循环模式。
图一 链条式
图二 车轮式、连锁式
图三 循环式
图四 全渠道互动模式
图五 （图五：链条式车轮式的混合模式：ACE代表党的系统，BDF代表政权系统，GHI代表社会组织系统；代表
统治权与直接领导，代表统治权与疏离型关系，代表统治权与间接领导）
从图五看，当前党、政与社会组织的链接关系的优势之一：假如A为党中央系统，从理论上看A具有领导、联系或影响BCDEFGHI的能力。优势之二：除了党的行政系统外，在政府机关、国有企事业单位以及非公有制企业、社会组织中建立或者存在一定形式的基层党组织。党的行政系统一方面能够通过自身系统去联系或者接触、影响党以外系统，另一方面通过领导政权系统去控制、管理党的行政系统以外的组织系统。但是当前党与社会组织的联系，主要是自上而下、单向沟通。ACE、BDF沟通是链条式的。ACE与BDF都属于权力或政治系统，它们有着相似的科层化结构形式与功能、运行方式、话语体系等。ACE与GHI的沟通是相当于处于不同平面的链条式模式，因此，在这种链条交往模式（如图一）下，党与社会组织关系如AE相隔多个层级，其弊端之一，有效构建这么多管道需要大量的长期投入与制度建设，因此非制度化的管道、方法、途径最容易建立。链条式车轮式的混合模式显示的两种虚线箭头就代表的是一种虚化效果，即需要党委负责人加以重视才有可能实现领导或沟通效果。弊端之二，层级太多，上下级间信息传递速度慢，信息易失真和衰减，对突发事件反应慢。8000多万党员，分布广，流动性强，动员、管理、形成统一意志的难度大。横向沟通与合作比较困难。随着情况变化，横向职能部门的原有分工出现界限不清、职能交叉，扯皮多、内耗大。信息在各级、各部门间配置不合理，信息不对称、信息短缺和信息冗余现象并存，不适应信息社会的新要求。党联系社会组织层级太多，结果是：当社会组织的需求在连接链中传递时，信息的扭曲或曲解不可避免，这就导致处于信息链首尾两端的党与社会组织所接收的（反馈）信息可能是扭曲得最严重的。
（3）控制理论下的政党与社会组织
学术界把中国共产党对待社会组织的方式，经常以控制来说明。控制的内涵是什么呢？控制在《新华字典》中是“支配，掌握，节制，调节”的意思。控制，主要运用于管理学与社会学中。政治学中的“控制”，学术界研究成果不多。尽管“控制”经常出现在政治学研究中，但是其内涵尚未形成权威性共识。
第一，管理学中的“控制”。
我们先从管理学的角度去分析。控制是管理的关键环节。有效的控制可以保证各项活动圆满完成并促使目标的实现。因为管理者只有通过控制这唯一的方法，才能了解目标是否实现以及目标没有实现的原因。控制方面出现问题——缺少控制或控制错误将对组织造成不可挽回的损失。控制的孪生兄弟是计划。一定的控制是必要的，一旦管理者制定了计划和战略，就必须确保计划得以执行。控制是为管理者提供持续的反馈，如果计划没有被很好地执行，管理者必须采取行动对问题进行修正。这是管理的基本控制功能。因此，有效的计划促进控制，有效的控制促进计划。
管理学的控制主要是反映个人与组织，即员工与企业的关系，实现企业发展目标。根据管理学经典教材，托马斯·贝特曼与斯科特·斯内尔所著《管理学》（第3版）对控制的理解较为宽泛。他们认为“控制是将组织联系在一起，使组织朝正确方向发展的最基本力量。任何引导人们行为以实现组织目标的过程都是控制。”从狭义看，“控制是监控、比较和纠正工作绩效的过程。”“控制就是检查工作是否按既定的计划、标准和方法进行，发现偏差，分析原因，进行纠正，以确保组织目标的实现。”“就其一般意义而言，控制就是依靠信息反馈来维持一个系统的原有状态，发生偏差时，设法使它复原。……作为管理职能的控制是指管理者为了确保组织的目标得以实现，根据事先确定的标准对于计划的进展情况进行测量和评价，并在出现偏差时进行纠正的过程。”
如何实施控制？
管理者可以运用三大策略实现对组织的控制。官僚控制就是运用规则、法规、等级和职权来指导人们的行为。市场控制是用价格、竞争和交换关系规范组织的行为。派系控制不是以组织与个人利益不同为前提的，而是基于这样的思想员工们可能共享同样的价值观、期望和组织目标并据此采取行动。派系控制是基于组织文化、领导力、团队和群体的人际交往过程建立起来的。它适用于没有最佳解决办法、需要群策群力的工作。其中，官僚控制系统在组织中最为普遍，包含四个步骤：一是设定绩效标准：数量、质量、花费时间与成本。二是衡量绩效：书面报告，口头报告、允许双向沟通，个人贯彻、亲临现场。三是将绩效与标准比较。四是采取更正行动并强化成功：专家控制与操作者控制。官僚控制的三种方式：前期控制、同期控制与反馈控制。官僚控制还表现为审计控制、预算控制、财务控制。当然官僚控制有三个潜在的负面反应：僵化的官僚行为，策略性行为，对控制的抵制。为了实现更有效的控制，就需要建立有效的绩效标准、将充分的信息传递给员工、确保员工能够接受、保持开放的沟通、使用多种方法（如官僚控制、市场控制和派系控制）。
一个正式控制模型需要6个相互联系的步骤：限定子系统的范围，识别所要测量的特性，订立标准，收集数据，衡量绩效，诊断与更正。控制手段，包括人员配备控制、实施评价控制，正式组织结构控制，政策与规则控制，财务控制，自适应控制。按控制的手段划分类型，直接控制、间接控制。控制方法包括财务控制，人员行为的控制，综合控制等。
斯蒂芬·P．罗宾斯、玛丽·库尔特所著《管理学》（第11版）指出，控制是监控、比较和纠正工作绩效的过程。控制过程是一个三步骤过程：测量实际绩效，将实际绩效与标准进行比较，采取管理行动来纠正偏差或调整不合适的标准。测量实际绩效通过个人观察，统计报告，口头汇报，书面报告。如何对组织绩效进行控制，就需要利用前馈、同期、反馈控制，财务控制，平衡计分卡，信息控制与标杆管理等方法。
第二，社会学中的“控制”。
社会学意义中的控制，一般称为“社会控制”。社会控制，主要反映人与社会的关系，从青少年犯罪、越轨与社会冲突的角度去理解，实现社会秩序。社会控制起初只是对越轨行为和社会问题的反应，然后逐渐发展到对周围环境和社会结构或社会系统的协调与控制。当代社会学所使用的社会控制概念，指社会组织利用社会规范对其成员的社会行为实施约束，以保证正常社会秩序的过程。
广义的社会控制是指社会组织体系运用社会规范以及与之相适应的手段和方式对社会成员（包括个体、社会群体及社会组织）的社会行为及价值观念进行指导和约束，对各类社会关系进行调节和制约的过程。狭义的社会控制指对社会越轨者施以社会惩罚和重新教育的过程。不论是广义还是狭义，社会控制都是通过社会力量保证人们遵守社会规范、确立和维护社会秩序的过程。
由于现代社会问题的复杂性，社会控制的手段与作用也存在多样性，从而产生了不同类型的社会控制。从功能看，存在积极的社会控制与消极的社会控制。积极的社会控制就是国家与社会运用舆论宣传与思想教育等社会行为的正面引导所实现的社会控制，从而预防与避免社会冲突的发生。消极的社会控制是国家与社会组织“通过对各种偏离行为的限制与惩罚所实现的社会控制”。
从控制手段的性质来说，社会控制可以分为硬控制与软控制。硬控制采用的是强制性的控制手段，包括政权、法律和纪律等来约束与规范社会行为。软控制指采用非强制性的控制手段，包括习俗、道德与宗教等约束与规范社会行为。
根据社会控制的目的，社会控制可以分为：（1）限制的控制。即将社会成员的行为控制在限定的规则及风俗范围内。（2）压迫的控制。其目的是为了控制者而不是被控制者的利益。（3）建设性的控制。其目的是为了被控制者的利益，为了整个社会的稳定和发展、为了全社会的福利而设计。
第三，政治学中的“控制”。
政治学意义上的控制，用的较多是“政治控制”，主要是反映国家与社会关系。大多数学者主要是利用管理学、社会学的“控制”来研究“政治控制”。有学者明确指出政治控制就是实行社会控制的最重要手段。有学者参考管理学理论，认为政治控制存在四项必要条件：一套明确的政治控制标准；与上述标准相对照，控制客体存在着偏差行为；控制客体的偏差信息要能够传导到控制主体；针对偏差信息，控制主体能做出纠偏行为。
学术界对政治控制的理解，存在细微差别，主要是在政治控制主体与客体关系问题。
第一类观点主要是从政治主体对客体的单向控制去分析。政治控制是指政治体（包括政党、国家和其他政治组织）按照政治对经济的反作用规律，运用政治力量和手段，强化和调整政治机制，使人们遵从政治规范、维持社会政治秩序的过程。政治主体为达到一定目的而运用政治权力、政治制度和政治规范等政治手段对个人或团体政治行为的控制。”“政治控制，用以指称执政党对国家其他政治主体——国家政权机关、社会组织、民众等政治行为进行支配的政治关系、机制及其制度的总和。”雷振文认为：“政治控制是指政治体系以一定方式和手段影响人们的政治行为，从而协调政治社会各方面的关系，保证社会政治的稳定和发展的政治过程。”任维德认为：“政治控制就是国家为了在社会中建立和维持一定的秩序而对社会进行的支配、调节、节制和协调过程。”谢岳、陈振群认为：“政治控制就是政治组织即国家为了实现政治共同体的价值目标对社会规约与调控的过程。”。黄敏认为“政治控制就是通过使用国家权力，依靠一定的方式和手段维持一定的秩序而对社会进行的调节、约束和协调与促进社会发展的过程。”
第二类观点主要是从政治主体与客体的双向影响的角度分析。有学者认为“政治控制是国家与社会相互关系的总概括，是国家职能运行的具体体现和担当机制。”“政治控制是政治控制主体与政治控制客体相互作用的过程。”李景鹏教授指出“政治控制是国家社会关系的概括，是指国家权力中心为维护某种既定的秩序所采取的行为以及所造成的一定格局。它是国家权力和各种社会力量相互作用、相互制约的结果。”
这两类观点相结合，就能较为全面地明确政治控制的内涵。政治控制的基本要素是：主体与客体以及两者的单双向关系，政治控制载体、方式与政治控制目的。在中国，政治控制是在社会系统变化过程中，执政党和国家政权机关，依托军队、警察、法院、监狱等暴力系统潜在的、象征性或直接性支持，依靠行政系统与执政党组织体系，采取一系列控制手段、方式、方法、策略实施对整个社会（包括社会组织）的指挥、管理、支配、教育、掌握、节制或协调，以引起个体与社会力量的行为发生合乎其目的性的变化。
从政治控制的类型看，政治控制可分为行政控制、法律控制、道德控制等。政治控制根据权力的集中程度可以分为两种类型：集权型政治控制和分权型政治控制。有学者认为政治控制有两种最基本的方式：一是利益机制方式，一是强制机制方式。利益机制方式，就是国家通过自身对“社会价值进行权威性分配”配置各种资源，调整社会利益的实现方式，从而实现对人的行为的引导。强制机制方式，则是国家运用政权的力量对人们的行为进行必要的约束，从而对社会成员的行为进行规范。还有学者根据英国法律哲学家米尔恩关于权威的功能意义上的两种类型，即“行动权威”和“监管权威”，提出了行动性控制和监管性控制。以行动权威为主要控制手段的政治控制方式称为“行动性控制”，即控制主体为了一定控制目的，直接控制社会成员的行动。控制体系内通行的是命令和服从，控制标准也主要以政策、指示、命令等形式出现。对政治控制体系来说，这种控制具有全时性、全域性的效力。以监管权威为主要控制手段的政治控制方式称为监管性控制，即以法律形式的制度为标准，实施的是责任取向的控制。制度框定了一个社会成员可以自由选择和自主行动的行为空间。监管权威的责任是维护这一空间。只有当行为者的利益行为触犯了制度边界时，他才会受到制裁和惩罚。在这里，控制主体的监管责任是明确的，如果他履行失当（过度或不足），社会成员就享有撤销、排除、豁免甚至反抗的权利。
从政治控制方式上，主要有以下几种：领导、组织、协调、动员、沟通、剥夺公民的政治权利、监禁、规定公民的政治义务和政治责任；处以极刑；任免、监督、灌输、其他形形色色的奖惩手段。
政治控制不是万能的，有着自身的局限性。原因如下，第一，“作为政治控制的主体存在自我膨胀的天然倾向。”第二，“社会具有自我延展的生命力。”第三，“政治控制的失灵。”
从新中国成立初期到20世纪70年代末，我国形成了国家高度集权的社会控制模式。它有以下特点：第一，国家与社会合二为一，高度一体化。第二，国家各级行政权力机构对整个社会施行统一控制。第三，政治控制扩张到社会每个角落。第四，上下级之间是控制与被控制的关系。第五，条块分割式的控制。总体性控制体制有诸多弊端，归结起来有以下几点：一是国家对社会的总体性控制不可避免地导致国家与社会高度一体化，社会必然会没有活力，缺乏自主性。二是高度强化的行政控制必然弱化其他形式的控制力量，导致总体的控制效果削弱。三是自上而下的线性控制有诸多不足：信息传递慢、反馈程度差；控制盲点多；控制对象缺乏活力。四是法律制度与法律机制的缺失。五是总体性控制体系偏重于社会稳定，忽视社会发展。改革前的社会最典型的控制方式就是以运动的形式实施社会控制。自上而下的运动就是发动群众积极参与社会各个方面的变革。国家对社会的政治控制过度，政治权力过大，而对权力的约束与监督非常乏力。政府组织由于垄断性越来越庞大，而社会组织由于受到国家的过度控制而停滞不前。在当代中国，“自上而下”的控制主要有：中央对地方的控制、上级政府对下级的控制、国家对社会的控制等。“自下而上”的社会控制主要有：民主党派的参政议政，基层民主等。当代中国的正式控制与非正式控制出现了很多问题，即在正式控制中，政权控制过度、法律控制滞后，纪律控制乏力，经济控制失调，国家对社会组织控制太强，社会组织控制太弱等等，而在非正式控制中，意识形态控制过度、道德控制乏力、信仰控制失灵。
（本章完）