第十一章 基层社会矛盾化解与调解工作创新_三、人民调解创新

三、人民调解创新

人民调解是一种具有中国特色的纠纷解决方式，在化解民间矛盾纠纷、处理人民内部矛盾中具有独特优势。人民调解是指在人民调解委员会主持下，在平等自愿、公平公正、平等协商、互相谅解的基础之上，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们互相谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。目前，我国有80多万个人民调解组织和500万人民调解员，每年调解的民间纠纷达七八百万件，在化解社会矛盾中发挥着重要作用。

人民调解一般通过人民调解委员会进行，人民调解委员会是一种专门从事民间调解的民间组织。在进行民间调解时，人民调解员是民间调解委员会进行选举而来，且进行免费义务的调解。人民调解是经过人民调解委员会，以特定的程序进行调解。人民调解委员会一般进行调解范围包括自然人与自然人之间、自然人与法人之间、其他的社会组织之间等。

人民调解工作应遵循的原则：（1）必须严格遵守国家的法律、政策进行调解；（2）必须在双方当事人自愿平等的前提下进行调解；（3）必须在查明事实、分清是非的基础上进行调解；（4）不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。经调解达成的协议具有法律效力。

20世纪90年代以来，人民调解的解纷数量有所下降，且降幅较大。婚姻家庭纠纷、房屋宅基地纠纷的下降趋势最为明显，但邻里纠纷有所上升。

人民调解的解纷数量之所以呈现下降趋势，主要原因是：随着纠纷形态与当事人诉求取向的变化，部分从人民调解流入法院诉讼；公安机关全天候的警务机制及其服务功能，也在一定程度上分流了相当比例的纠纷。与纠纷解决数量的下降趋势一致，人民调解组织也呈“质”的下降。相应的举措是“层级化”与“网络化”的发展。

基于公共选择的原因，其他纠纷解决机制在很长时期内都无法完全替代人民调解。借助国家权力的推动，人民调解组织的发展可能蕴含了基层社会自治秩序形成的契机。未来一段时期内，人民调解的组织建设应进一步强化，调解人员的年龄与知识结构应继续调整，财政支持力度也应继续增强。

人民调解立足于调和双方的姿态，尽可能将双方从对立、紧张的状态中解脱出来，而不蓄意制造紧张局势；为防止纠纷蔓延扩大，不去追求事实的水落石出，必要时甚至不惜忽略或隐瞒事实真相；为协调双方立场，抛开概念和本本，着重于双方实质利益的衡量。这种

调解方式的好处是，双方若在调解下达成协议，那么这个纠纷便告终结，不再有上诉、迟延、继续的费用开支或未知的风险，双方可以继续推进关系。调解与诉讼不同之处在于，诉讼着眼于过去，调解更强调未来，这样的调解协议对仍然想继续保持某种关系的当事人来说尤为重要，如商业关系或雇佣关系，这使得这种纠纷解决机制具有更多优势。在我国农村还处于熟人社会或半熟人社会的情况下，这一纠纷解决机制更能体现解纷功能与面向未来的功能。

然而，我国的《人民调解法》尽管2010年作了修改，但规定的调解委员会调处纠纷的范围仍然过于狭窄，主要限于民间纠纷。具体而言，是指公民之间有关人身、财产和其他日常生活中发生的纠纷。从理论上讲，只要属当事人可以自由处分的权利纠纷案件都应该是可以调解的案件。因此，不仅涉及法人的纠纷可以调处，刑事诉讼法上规定的自诉类案件也可以调处。所以，应该通过立法，扩大民间调解范围，明确调解的基本原则和准则，同时授权各地以地方性立法或细则形式进行具体和灵活性填充。同时明确：法律未禁止调解的纠纷皆在调处之列。另外，还需要从服务机构上加大投入，充分发挥建立在基层群众自治组织基础上人民调解的作用，将农村的司法所与法律服务所完全分家。仲裁是第三者以解决纠纷为直接目的，而介入纠纷解决过程中的一种纠纷解决方式，尤其在民（商）事纠纷领域应用广泛。这种诉讼外纠纷解决机制经法律认可并借助国家强制力保证其裁判效力的实现。作为当事人自愿选择的一种争议解决手段，因其公正性、灵活性、自治性、一裁终局性等特点而广受商事领域当事人的认可。因此，人民法院应加强对仲裁的支持。在仲裁裁决司法审查的具体操作中，严格按照法律规定，以程序审查为主，审查内容和范围除违反公共利益由法院主动审查外，必须是当事人向法院主动提出申请，否则，法院不得主动为之。同时，随着社会化程度的提高，要逐渐将一部分具有司法或行政性的纠纷解决机构进一步民间化，例如，仲裁、公证、律师事务所、社区基层法律服务所等。将在职能和法律地位上仍属于民间团体，但其性质介于民间性与行政性之间，附属于行政机关的一部分社会团体或机构更多地脱离行政管理体系，使之成为民间性和中立性纠纷解决机构，例如消费者协会和劳动仲裁机构等。

近年来的司法实践表明，通过诉讼方式解决矛盾纠纷有其局限性，高昂的诉讼费用和较长的时间耗费会使许多当事人望而却步。当前，我国社会利益主体出现多元化趋势，各种不同的利益主体有着

不同的利益诉求。这使得新形势下的矛盾纠纷具有复杂性、群体性、综合性和**性，极易引发群众上访事件。这些新情况，只靠诉讼手段显然是不能应对的。调解机制在解决群体性矛盾、化解群体性纠纷方面具有成本低廉、操作易行、案结事了等优势。当前，需要将人民调解、行政调解、司法调解相衔接，通过构建综合联动的多元调解机制来化解矛盾纠纷。

综合联动的多元调解机制为解决矛盾纠纷提供了多种路径，“整合资源、整体联动”是这一调解机制最显著的特征。在组织架构上，建立党委和政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体负责、司法部门业务指导、职能单位共同参与、社会各方整体联动的矛盾纠纷调解格局；在内涵建设上，融人民调解、行政调解、司法调解于一体，形成化解矛盾纠纷的合力；在解决问题的基本思路上，努力实现多元化解决矛盾纠纷。这样，通过加强各种民间性非诉讼矛盾纠纷调处机制与法院诉讼程序之间的衔接，加强专门性、行业性及行政性非诉讼矛盾纠纷调处机制与行政复议、诉讼程序之间的合理分工与衔接，整合有关职能部门资源，达到真正化解矛盾纠纷的效果。

江苏南通，是我国“大调解”工作的发源地。从2003年起，南通市就构建了化解社会矛盾的大调解模式。县市区都建立了大调解中心，在村居设立了专职调解员。2007年来，南通市针对当前农村党支部、村委会等基层组织力量薄弱的现状，积极破解农村平安建设难题，在全市村一级推行“1122”专职队伍建设模式，即每个村配备1名综治专干、1名民警、2名专职保安、2名专职调解员，有效填补了由于基层组织力量不足而形成的“空白”，提高了基层组织处理各类民间纠纷及社会事务的能力。南通的大调解融人民调解、司法调解、行政调解于一体，集预防、发现、调处于一身。依托大调解平台，他们构建了诉调、公调、检调对接机制，整合了政法专业力量和社会资源。通过大调解，筑起维护社会稳定第一道防线，江苏省每年化解各类社会矛盾纠纷大约30多万件，化解成功率始终保持在96%以上，特别是进京非正常上访，由全国前10位下降到20位以后，连续多年没有发生有重大影响的群体性事件。应该说，“大调解”是司法调解、人民调解、行政调解的并用与联动，形成“三位一体”的大调解格局，“大调解”要形成“三调联动”，实现纠纷处置上的“无缝对接”，它契合了中国讲究“和”的文化传统和转型期的现实国情，能够有效化解社会矛盾凸显与司法能力有限的矛盾，符合构建和谐社会的要求。

（本章完）