第二章 当前基层社会矛盾的主要类型_二、城市建设征地和拆迁纠纷

二、城市建设征地和拆迁纠纷

我国正处于城镇化高速发展时期，工业与服务业稳步增长，城镇规模不断扩大，城镇人口快速增加，自然会产生持续的大规模的用地需求。我国近年来基础建设项目和投资较多，在城市建设征地和拆迁中，由于拆迁管理工作不到位、拆迁补偿标准测定机制不完善、滥用行政裁决和强制拆迁的行政行为等原因，引起大量群体性上访事件甚至引发恶性事件，威胁到社会稳定。

具体来讲，产生城市建设征地和拆迁纠纷的主要原因有以下几点。

第一，相关法律法规不健全或执行不到位。一些法律法规的漏洞使征地和拆迁时候纠纷频繁发生。个别地方政府往往自行设定征地和拆迁补偿费的支付标准，随意性比较大，没有做到公平公正。政府既是征地制度的供给者，又是征地制度的需求者。如果政府受利益驱使，运用行政权力扩大征收范围、压低赔偿金额，侵害农民利益，势必会影响土地市场的健康发展。

第二，补偿方法单一，不重视可持续发展。被拆迁群众失去土地或房屋后，往往会产生一系列后续问题，附属在土地上的相关权益都会流失。土地是农民赖以生存的生产资料与经济来源，失去土地的农民常常无其他的工作技能，这样就失去了以后的生活来源，一笔征地费和拆迁费并不能满足以后农民的生活。此外，有相当一部分的被拆迁者是经济收入相对比较低甚至无固定收入的居民，即所谓的社会弱势群体，比如在国有企业改制中的下岗的职工、小生产者、个体工商户、不充分就业者、临时工等。由于历史原因，他们原有的住房面积一般都偏小，拆迁后，新户型的面积都普遍偏大，因此，即使老房子给予了可观的补偿，但不管是外迁还是回迁，他们也很难负担起一套新的住房，矛盾自然就出现了。然而，一些管理者不能够设身处地为他们着想，总想赶进度创政绩，简单化地处理问题，如采取“一笔买断”的方式处理，付一笔钱就了事，使得被征地者或被迁移者产生被政府欺骗、抛弃的感觉。其实，有时候付给被征地者或被迁移者的补偿费用也是非常可观的，如果用这笔钱来建立社会保障计划，是绰绰有余的，同时也从机制上长久保障这部分人的利益。所以，问题症结在于一部分管理者不能换位思考，不能从被征地者或被迁移者的角度、利益看问题，想办法，而仅从管理者自身利益出发，结果激化了矛盾。

第三，有些长期居住某地的群众已经习惯自己的生活方式，不想有太多居住方面的变动。政府

和开发商如果强行征地与拆迁，会激起这部分人的逆反情绪，即使在强大压力下被迫妥协，也是心不甘情不愿，可能会导致一些后期矛盾的发生。

第四，个别群众只顾个人利益和眼前利益，对国家和政府批准的征地和补偿标准不接受，私欲过重，漫天要价，甚至无理取闹，百般阻挠，影响重大项目建设和旧城拆迁改造的顺利进行。此外，原来的一些拆迁户看到现在补偿标准提高后心理不平衡，不断上访，要求增加补偿，形成了新的社会不稳定因素。

第五，部分施工单位为谋取暴利，侵占补偿款，对群众补偿过低，群众因吃亏而引起纠纷。

第六，部分公务人员不注意方式方法，对不愿拆迁的群众，不进行思想引导工作，使其心甘情愿地接受拆迁与征地，没有做好举一反三、精心细致的说服教育工作，甚至动辄拿出“行政强制执行”的挡箭牌。须知，行政强制作为一种行政行为，是一种对当事人产生强烈影响的行政行为，使用必须要合理、适当，不得滥用。凡是能够采用非强制性手段达到管理目的的，绝不能实施行政强制，换言之，只有当采用非强制性手段不能达到管理目的的，才能依法实施行政强制。使用行政强制时，应当赋予当事人以陈述权、申辩权、复议申请权、提起诉讼权和获得行政赔偿权及补偿权等权利。现实中，政府不顾被拆迁人的意愿组织强制拆迁，甚至在强拆中出现的诸如打人等恶性事件，虽是极少数，但因其产生的社会影响却是巨大的。一般行政强制拆迁中的违法情形，可粗略概为两类：一类是行政机关对不符合强制拆迁的房屋实施强制拆迁；一类是行政机关在实施强制拆迁过程中不严格按照法定程序进行，对被拆迁人的补偿没有完全到位，造成被拆迁人财产损失。上述违法拆迁行为实际上是一种行政侵权行为，已经严重损害了被拆迁人的利益。

第七，监管不到位，惩罚较轻。一些公务人员在征地拆迁过程中滥用私权、以权谋私、官商勾结，但由于缺乏监管或监管不力，而且事发后所受到的惩罚较轻，就使个别人中饱私囊并有恃无恐，却使国家和人民的利益受损，权利得不到维护。

相比之下，过去计划经济时代的“安置”政策之所以能够成功，核心就在于被征地者或被迁移者得到了国家保障，解决了后顾之忧，终生有了保障，心理上的安全感得到了满足。如被征地的农民能够很快在国有企业内找到“铁饭碗”，由农民身份转为工人身份。所以，当时的农民是非常盼望国家开发的，希望得到国家安置。而纵

观今天的征地和移民，之所以矛盾重重，正是因为被征地者或被迁移者心理上没有安全感，一旦失去了长久以来安身立命的土地，总感到未来有不测风云，担心没有经济能力负担，因此，总是在补偿费用上发生分歧。

因此，解决问题的出路只能是我们的管理者、政策设计者进行政策和设计的调整以适应老百姓的实际生活水平，而不能强行改变老百姓的实际生活水平以适应我们的政策和设计。具体有以下几项措施：（1）分离拆迁管理与拆迁裁决职能，即将拆迁裁决职能从拆迁管理部门分离出来，建立相对独立的裁决机构；扩大拆迁裁决的受案范围，即将所有类型的拆迁纠纷纳入拆迁裁决受案范围，包括拆迁许可纠纷、补偿安置纠纷、拒绝搬迁纠纷和强制拆迁纠纷等；改革现有的房屋价格评估机制，即在坚持价格评估机制的基础上，增强评估程序的参与性和评估方式、标准的合理性。（2）确定土地征收补偿标准，制定相应的法律法规，明确补偿的归属和运用，完善补偿客体。国家应根据征地和拆迁纠纷发生的实际情况来完善已有的法律法规。对征地和拆迁的经济补偿应以保证公平公正为基本原则，不能全由各基层政府自行解决。此外，应细化补偿项目，扩大补偿范围，灵活运用多种征收补偿方法。我国目前主要实行货币化安置方式，但是从长远来看，不利于群众的长远生活保障，可以考虑用丰富和创新现行征收补偿方式。要采取多种补偿措施，注重可持续发展。根据当时当地的情况，对被征地和被拆迁者进行相应的补偿措施，关心当地群众长远的生活和工作。（3）加强监管力度和惩罚力度。对于征地和拆迁过程中贪污受贿、官商勾结的情况，一定要加大监管力度和惩罚力度，不能让这种行为有机可乘。（4）完善救助机制，构建社会司法救助体系。实际上，国际上已经有不少国家或地区针对补偿纠纷问题专门设置了救助机制，除设立土地决策、咨询、执行机构外，还专门设立仲裁机构裁决征地者与土地所有者之间的争议。我国在这方面起步较晚，针对土地征收方与被征收方的补偿标准、补偿数额等事项缺乏明确标准，通过法律来解决的途径也不完善。加之目前我国的土地征收补偿缺乏正当程序保护，政府在决定土地规划时，缺乏公正的听证程序；在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构；在发生纠纷时，缺乏独立的救济途径。而一旦土地征收问题不能由行政问题转为法律问题，就会由行政问题演变为社会问题。因此，当前在土地纠纷处理中引入法律程序就显得尤为重要。

（本章完）