|第一章| 渐进中国的决策探索之路_第二节 科学决策与国家治理能力关系的认识飞跃
第二节 科学决策与国家治理能力关系的认识飞跃
什么是科学决策？决策能力现代化的标志是什么？这些问题很难用一两句话表述清楚。人类政治实践中，一度曾将追求完美视为科学决策的标志和体现。所谓完美，是指决策者按照一定的程序，采取特定的方法、手段，以最小的成本获得最大利益的行为。显然，这种理想化的决策在现实中是很少存在的。然而承认这一点，是直到20世纪40年代才实现的。现代决策理论认为，决策者由于外部环境和自身能力的制约，以及决策过程中信息高度不确定和高度时间压力情况下，思维判断分析的局限，决策的最终结果只能做到“相对满意”而不可能“绝对最优”。承认这一规律本身就是决策观念科学化。树立科学的决策观，有利于防止盲目的个人决策崇拜，防止冒进思想和理想主义。然而，仅只树立观念是不够的。人类追求决策完美的本能不会止步，正是因为认识到影响决策的各种主客观因素存在，人们才更加方向明确地完善各种制度设计，通过科学的方法，减少乃至杜绝各种干扰因素，从而推动决策朝着科学的目标迈进——这才是决策能力现代化的完整内涵。
在经历了60多年艰难探索之后，中国共产党和党的各级政府对决策科学规律的认识不断深化。党的十八大以来，将决策科学上升到国家治理能力和治理体系建设的新高度，更加强调决策理念、决策思维建设，更加突出制度规范，强调系统性、协同性和整体推进，标志着决策能力现代化建设提升到了新的高度。
一、强调决策理念建设
（一）“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”——以人民利益为本的决策观
2014年2月，习近平总书记在接受俄罗斯电视台专访时，就执政理念畅谈了感受：“我的执政理念，概括起来说就是：为人民服务，担当起该担当的责任。”早在2012年11月，新一届中央领导集体同中外记者见面会上，习近平总书记就指出，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”以人民利益为根本出发点，坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民，广泛动员人民群众参与，这既是治国理政的基本原则，更是政府决策的根本出发点。只有坚持人民导向，一切从广大人民群众的根本利益出发，而不是眼睛向上，只盯着上级，盲目追求政绩，才能树立科学的决策观。
以人民利益为本，才能最广泛地动员一切力量实现“中国梦”。习近平总书记提出要找出凝聚发展共识的“最大公约数”，一个国家要发展必须凝聚全民共识，形成强大的精神力量，只有这样，才会心往一处想、劲往一处使，才会同心同德、同行同向。“中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福。我们要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一……充分调动人民积极性。我们要坚持发展是硬道理的战略思想……不断夯实实现中国梦的物质文化基础。我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待……不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益……我们要巩固和发展最广泛的爱国统一战线……最大限度团结一切可以团结的力量。”全心全意为人民服务，始终把人民群众放在心中的最高位置，是执政最大“合法性”的基础。各级政府要“始终把人民放在心中最高的位置，牢记责任重于泰山，时刻把人民群众的安危冷暖放在心上，兢兢业业，夙夜在公，始终与人民心心相印、与人民同甘共苦、与人民团结奋斗”。
（二）“十个指头弹钢琴”——统筹兼顾的决策方法论
现代决策多目标、复合型趋势越来越明显，特别是随着我国全面深化改革进入深水区和攻坚期，任何一项决策都面临复杂的环境，都有可能触动不同利益群体，引发新旧矛盾。这就要求决策更加注重系统性、整体性和协同性。习近平总书记指出：“在中国当领导人，必须在把情况搞清楚的基础上，统筹兼顾、综合平衡，突出重点、带动全局，有的时候要抓大放小、以大兼小，有的时候又要以小带大，小中见大，形象地说，就是要十个指头弹钢琴。”抓主要矛盾、“牵牛鼻子”，统筹兼顾、“弹钢琴”，这些重要论述既勾勒了科学决策的基本要素，又闪耀着唯物辩证的光芒。
从党的十八大报告提出“五位一体”的总体布局，并要求“必须更加自觉地把统筹兼顾作为深入贯彻落实科学发展观的根本方法”；到十八届三中全会《决定》反复强调“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”；再到2014年12月，在江苏调研时提出“四个全面”，即“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶”，习近平总书记特别强调要妥善处理好全面深化改革的重大关系，处理好解放思想和实事求是的关系、整体推进和重点突破的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系、胆子要大和步子要稳的关系、改革发展稳定的关系。这“五大关系”就是新时期决策思维系统性、整体性、协同性的根本要求。
（三）“在大的问题上不能出现颠覆性错误”——底线思维的决策意识
2013年6月，习近平总书记在全国组织工作会议上的讲话中指出，“干部要勤于学，敏于思，认真学习马克思主义理论特别是中国特色社会主义理论体系，掌握贯穿其中的立场、观点、方法，提高战略思维、创新思维、辩证思维、底线思维能力，正确判断形势，始终保持政治上的清醒和坚定。”这四种思维中，对当前提升决策能力最具有指导意义的是底线思维。“从最坏处准备，向最好处努力”，这是作决策、谋发展的基本要义。任何时候都要学会从“最坏”的可能预警，向“最好”的结果去努力，做到心中有数、手里有牌，既能够出招，又能够应招，“任凭风浪起，稳坐钓鱼船”。
在亚太经合组织工商领导人峰会上的演讲中，习近平总书记指出，“中国是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性错误，一旦出现就无法挽回、无法弥补。我们的立场是胆子要大、步子要稳，既要大胆探索、勇于开拓，也要稳妥审慎、三思而后行。我们要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀，切实做到改革不停顿、开放不止步。”这一论述与现代科学决策理论所强调的有限理性原则精神实质是完全统一的。对于决策中可能存在的风险及不确定因素，采用渐进式的方法，摸着石头过河。重大决策必须加强可行性研究和社会稳定评估机制，坚持试点先行，取得经验后再逐步推开，积小胜为大胜，减少不必要的社会震荡。
习近平总书记在多次讲话论述中强调，执政党最大的危险是温水煮青蛙，躺在功劳簿上睡大觉，缺乏忧患意识、问题意识，结果小问题酿成大问题，大问题变得不可收拾。要时刻牢记，改革和决策是为了党和人民的事业更好发
展，不是为了赢得某些人的掌声，迎合某些人的诉求。必须时刻保持清醒头脑，坚持一切从实际出发，坚决守住底线，牢牢把握改革的领导权和主动权。
（四）“一分部署，九分落实”——打通最后一公里的决策执行力
咬定青山不放松，一张蓝图绘到底，就没有办不成的事情，这是新一代领导集体的执政理念，也是推动各项决策取得最终胜利的关键。习近平总书记指出：“实现中华民族伟大复兴是一项光荣而艰巨的事业，需要一代又一代中国人共同为之努力。空谈误国、实干兴邦。”“抓落实，是我们党执政能力的重要展现，也是对各级领导干部工作能力的重要检验。”必须“一分部署，九分落实”，把更多的精力、功夫和更大的本事用在落实上。
2015年2月27日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议并发表重要讲话强调，要科学统筹各项改革任务，协调抓好党的十八届三中、四中全会改革举措，在法治下推进改革、在改革中完善法治，突出重点，对准焦距，找准穴位，击中要害，推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招，处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系，突破“中梗阻”，防止不作为，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。
“中梗阻”和“堰塞湖”现象是指决策执行过程中，由于各种主观客观因素影响，导致决策变形、走样、断章取义，甚至出现上有政策下有对策，严重偏离决策目标，政令不通、执行不力、效能低下的现象。一些部门官僚主义严重，用文件贯彻文件，以会议落实会议，从不深入基层，更不跟踪政策落地。一些地方受既得利益影响，在执行中央和上级部门决策时，截留歪曲主旨意图，使得好的政策得不到有效贯彻，既误国误民，更严重影响党在人民群众心中的形象。打通最后一公里的形象比喻既抓住了决策执行的关键症结，又表明了新一届中央领导集体坚定改革的决心。
二、注重决策系统建设
（一）“把权力关进制度的笼子”——强调依法决策，依法用权
有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，这20个字高度概括了决策权力与责任的辩证关系。在中共中央政治局第五次集体学习时，习近平总书记讲话指出，要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。
在很多人的理解中“，把权力关进制度的笼子”主要针对反腐倡廉的制度建设。事实上，各级党政部门最大的权力是决策权，而政治制度设计最容易缺失的也是对决策权的监督和制约。权责不对等，要么只有权力没有责任，更没有监督，造成“家长制”“一言堂”；要么责任被无限放大，以偏概全，出现问题一人担责。
新一届中央领导集体高度重视制度建设，把制度设计放在更突出的高度上，提出制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。
把决策权力关进“笼子”首先要求依法决策，依法决策的基础是依宪，“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。习近平总书记在邓小平同志提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针基础上，提出了法治建设新十六字方针，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。这是一个全新的法治理念。2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布，“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”相对于无法可依，中国特色社会主义法律体系的形成是一个了不起的成就。但相对于依法治国的总目标，中国特色社会主义法治建设的道路还很漫长。“科学立法”强调制定出更加优良的法律；“严格执法”是相对于执法不严导致法律形同虚设的现象，强调严格的依法行政；“公正司法”强调必须依法独立开展审判和检察工作，让司法回归司法；“全民守法”是立法、执法、司法的终极目标，既需要立法活动的科学化、民主化以及全民信服法律，也需要公权力机关严格执法、司法机关公正审判。
把决策权力关进“笼子”，要求遵守党章党纪。“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”“要严格执行党章关于民主集中制的各项规定，并落实到制定决策、选人用人等领导工作各个环节。要带头执行党的政治纪律，自觉维护中央权威，厉行工作规程，做到令行禁止，保证中央政令畅通。要严格执行党章关于党内政治生活的各项规定，敢于坚持原则，勇于开展批评和自我批评，带头弘扬正气、抵制歪风邪气。要坚持党的群众路线，从群众中来、到群众中去，深入基层调查研究，亲近群众，联系群众，服务群众，做好新形势下的群众工作，朝气蓬勃地带领人民为全面建成小康社会、坚持和发展中国特色社会主义而共同奋斗。”2015年新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》遵循纪严于法、纪法分开、纪在法前的原则，明确了党员违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律的处分规定。广大党员领导干部不论是决策行为还是日常工作、生活方方面面都应当遵循党章党纪。
（二）“确保党始终成为坚强领导核心”——突出党的领导
2013年全国组织工作会议上，习近平总书记发表重要讲话强调，面对复杂多变的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展任务，实现党的十八大确定的各项目标任务，进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，关键在党，关键在人。关键在党，就要确保党在发展中国特色社会主义历史进程中始终成为坚强领导核心。关键在人，就要建设一支宏大的高素质干部队伍。为此，2013年通过了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》,2014年修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》，并且围绕党风廉政建设等方面出台了一系列新规。
在决策机制层面，党的十八大后，中央决策层面既加强了政治局的工作，又增设了3个新的决策机构：国家安全委员会、中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组。这三个机构的设立，并不是决策权力的分散，而是体现了在重大改革、重大资源、重大项目等方面决策权力的相对集中。
中央全面深化改革领导小组在成立2年多的时间里，召开20多次会议：第一次会议完成基本组织架构，审议通过《中央全面深化改革领导小组工作规则》《专项小组工作规则》《领导小组办公室工作细则》、经济
体制和生态文明体制改革等6个专项小组名单和《中央有关部门贯彻落实党的十八届三中全会〈决定〉重要举措分工方案》。第二次会议布置2014年工作规划。此后，几乎每月一次会议，落实党的十八届三中全会《决定》专门重大改革专项措施的推进工作。
中央网络安全和信息化领导小组2014年2月27日召开第一次会议，审议通过了《中央网络安全和信息化领导小组工作规则》《领导小组办公室工作细则》《2014年重点工作》。习近平总书记在讲话中强调，网络安全和信息化对一个国家很多领域牵一发而动全身。网络安全和信息化是一体之两翼、驱动之双轮，必须统一谋划、统一部署、统一推进、统一实施。中央网络安全和信息化领导小组要发挥集中统一领导作用，统筹协调各个领域的网络安全和信息化重大问题，制定实施国家网络安全和信息化发展战略、宏观规划与重大政策，不断增强安全保障能力。
国家安全委员会在经过三个多月准备后，2014年4月15日，召开第一次会议。习近平总书记在讲话中指出，增强忧患意识，做到居安思危，是我们治党治国必须始终坚持的一个重大原则。我们党要巩固执政地位，要团结带领人民坚持和发展中国特色社会主义，保证国家安全是头等大事。总书记在讲话中提出了11种国家安全概念，即政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全和核安全，是一个全新的总体国家安全观体系。习近平总书记简洁概括了新国家安全观：“既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全。”会议提出，国家安全委员会要遵循集中统一、科学谋划、统分结合、协调行动、精干高效的原则，聚焦重点，抓纲带目，紧紧围绕国家安全工作的统一部署狠抓落实，充分体现了党对两个大局、全方位国家安全的总揽和总协调。
（三）“独特、独有、独到的民主形式”——中国特色协商民主
习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话指出，“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践……”
早在新民主主义革命时期，我们党就形成了协商议事的精神。抗日战争时期，根据地实行的“三三制”政权建设中已经有了以协商民主为鲜明特色的成功尝试。1949年第一届政协会议的召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立。1987年，党的十三大提出“建立社会协商对话制度”。1991年，江泽民在全国两会党员负责人会议上提出社会主义民主有两种形式，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”2007年11月，国务院新闻办公室发表《中国的政党制度》白皮书，第一次明确提出“协商民主”概念，指出“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”。2009年，胡锦涛在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的重要讲话，进一步重申了选举和协商两种民主形式。
党的十八大报告将协商民主提升到一个新的高度，要求在发展我国社会主义民主政治的进程中，完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，集中体现了中国共产党对社会主义民主政治的实践创新、理论创新和制度创新。2015年，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》为中国特色协商民主下了一个明确定义，指出：“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”这一定义明确了中国特色协商民主的领导力量是中国共产党，协商的主体是人民内部各方面，协商的内容是改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益实际问题，协商的方式是在决策之前和决策实施之中。对各种协商渠道发展方式的表述采用了：继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。
（四）“改革发展任务越是艰巨繁重，越需要强大的智力支持”——中国特色新型智库建设
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度，这是中共中央文件中首次提出“智库”概念，此前，一般采用“思想库”“智囊团”“外脑”等词汇来表述。党的十八大报告使用的概念也是“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用”。党的十八届三中全会统一规范使用“智库”概念并强调“中国特色”和“新型”两个限定词，一方面区别于西方，体现中国道路、中国模式，另一方面区别于传统的秘书班子、政研部门。中国特色新型智库要在坚持党的领导，促进“谋”“断”分离，建立科学、民主、法治的决策方面发挥新的、重大的作用。
2014年10月，中央全面深化改革领导小组第六次会议审议了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。习近平总书记在讲话中指出，要从推动科学决策、民主决策，推进国家治理体系和治理能力现代化、增强国家软实力的战略高度，把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务切实抓好。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》强调，中国特色新型智库是党和政府科学民主依法决策的重要支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。提出到2020年，统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系，重点建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库，造就一支坚持正确政治方向、德才兼备、富于创新精神的公共政策研究和决策咨询队伍，建立一套治理完善、充满活力、监管有力的智库管理体制和运行机制，充分发挥中国特色新型智库咨政建言、理论创新、舆论引导、社会服务、公共外交等重要功能。在促进社科院和党校行政学院智库创新发展，推动高校智库发展完善，建设高水平科技创新智库和企业智库，规范和引导社会智库健康发展，增强中央和国家机关所属政策研究机构决策服务能力等智库部门的基础上，明确量化提出重点建设50至100个国家亟需、特色鲜明、制度创新、引领发展的专业化高端智库。对于影响智库建设的研究和管理体制、经费管理制度、成果评价和应用转化机制、政府信息公开制度都提出了指导性的改革措施和意见。
（本章完）