一、“一带一路”建设的战略透支风险与战略应对

|第三编|

“一带一路”建设实施的风险评估与战略应对

“一带一路”建设是一项规模宏大的跨国跨洲项目，目前已经有60多个沿线国家和国际组织对参与“一带一路”建设表达了积极态度。然而，这也意味着在“一带一路”建设进程中必将存在着可以预见与难以预见的各种风险和挑战。对此，学者们有着各自的认识。例如，中国社科院上海合作组织研究中心秘书长孙壮志和中国社科院世经所国际政治经济学研究室主任冯维江把建设丝绸之路的障碍分为三个层次：第一，经济和有关制度上的障碍，这些国家经济发展水平差异很大，资源禀赋不同，所以要建立一种合作关系需要经济上有更多的共识。第二，观念与意识形态层次上的障碍，这需要更多的相互理解、相互交流，实现更多的信任。第三，政治和利益层面上的障碍，即在政策上要达成更多的共识，相互之间达成互惠，只有在政策上更多地采取合作姿态才有可能创造条件。人民日报社内参部主编辛本健的观点与此有异曲同工之妙，不同的是，辛本健将安全风险列为最大的困难，包括恐怖主义、毒品走私等。其次是经济困难，他着重考虑的经济风险是中亚、西亚基础设施相对还比较落后，如果仅靠中国一国投资，即使建立了亚洲基础设施投资银行，中国也无法支撑这么大的投资量。此外，辛本健还提到，中国的产业能否成功转型到中亚、西亚去投资，也是一大困难。

全国政协委员、中国社会科学院学部委员张蕴岭认为，“一带一路”建设的第一个风险是共识不足。“一带一路”是中国提出，倡导大家共同参与的一个倡议，本来是一个和平发展、合作共赢的设想，但现在的宣传好像变成了中国一家主导的战略。如果仅仅是中国的战略，其他国家没必要去接受。作为一个大国的倡议，最终被多国接受、产生共识是很不容易的，许多工作还是要做细、做精。第二个风险是不稳定的国家和地区。“一带一路”上的一些国家欠发达，政治上不太稳定。这里就牵扯到多种风险：一是政治变动；二是安全风险。将来“一带一路”建设的大通道，公路、铁路、油管等很有可能成为极端恐怖势力攻击的目标。另外，当政府之间关系不好的时候，这些基础设施也可能会被破坏。国务院参事、友成基金会常务副理事长汤敏则从国际关系的视角来认识“一带一路”建设的风险。他指出，“一带一路”建设涉及到中美、中欧、中日等大国关系，这些国家与“一带一路”都有一定的利益冲突，他们都有很多疑虑，这势将成为“一带一路”建设中不能不察、不可不防的风险因素。此外，沿线国家之间的经济差异过大，政治、社会、法律之间的差别也过大。这都让我们的投资者，不管是政府投资还是民间投资，充满巨大风险。此外，“一带一路”建设还涉及到复杂且多变的政局、民族、宗教矛盾。汤敏还特别指出，除外部风险之外，还有内部风险，其中很重要的一条就是中国有没有一种大国心态、大国风度与大国能力。从根本上来说，中国在这方面还没有准备好，还需要大量学习。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副主任孙志燕也关注到“一带一路”建设与其他大国战略之间存在的冲突性。她认为，由于中亚地区政治文化、民族宗教较为复杂，又是大国利益的交汇地区，存在着多种区域经济合作方案，包括美国倡导的“新丝绸之路计划”、俄罗斯主导的欧亚经济一体化、欧盟提出的“新中亚战略”等。这些国家或国家集团为了自身利益，都在以多种形式的“政策沟通”对该地区经济社会改革和政府决策施加影响。如美国政府利用本国基金会、友好协会、科研机构等非政府组织与中亚国家开展各种研究项目、政策咨询，实施学术和专业交流计划，旨在通过“政策沟通”逐步渗透美国的价值观念，输出美国的经济社会发展模式，扩大其影响力和控制力。与此相反，中国在这方面的知识储备与人才培养却存在短板。她指出，从与沿线国家政策沟通的实施情况来看，我国还面临着较为突出的人才瓶颈问题，包括对沿线国家技术法规标准、双边或多边贸易投资领域的法律法规和执行程序、相关投资政策的解读、人文领域等方面的专业技术人才和翻译人才都比较缺乏，这将直接影响到我国政策沟通的深度和广度，甚至影响政策沟通信息的准确性。从总体上来说，“一带一路”建设的风险可以归结为三大类：第一类是战略透支的风险；第二类是地缘政治风险；第三类是文明冲突的风险。

“一带一路”建设中的战略透支风险，主要是从外交、大战略角度来考察与分析的，即注重“一带一路”建设中的国际风险，又注重其国内的抗风险能力与可承受能力的评估。

新一届政府成立以来，中国外交布局呈现出“远近结合”（周边外交与全球外交）、“内外联动”（统筹国际国内两个大局）、“虚实并进”（外交理念与外交实践）等特点。引人注目的是，中国充分运用了自身的经济优势，提出了一系列战略设计与制度安排，如设立丝路基金（中国注资400亿美元），筹备建立金砖国家开发银行与金砖国家应急储备基金（中国拟分别注资100亿美元与410亿美元），倡议组建亚洲基础设施投资银行等。这体现出中国国家发展战略与外交战略进入到一个新阶段，即外交与经济相互促进，

互为依托。

众所周知，改革开放以来，中国国家战略的一个核心命题就是“以经济建设为中心”。在此背景下，中国的国内政策与国际战略均需要围绕这一中心展开。显然，中国的外交战略与政策也需要服务于经济建设这个大局。在外交与经济这一对关系中，外交的服务性功能体现得尤为明显。然而，随着经济实力的不断增强，发挥经济杠杆的作用，以提升中国外交的影响力已成为一种新趋势。换言之，当下的中国外交与经济建设已成为一对高度相互依赖的关系，在行为实践中彼此呼应，共同实现与维护中国国家利益的最大化、多元化。然而，客观而言，中国是一个发展中大国，仍处于爬坡的关键阶段，这意味着中国的大国外交必须要兼顾国内繁荣与国际战略的平衡。简言之，在推进这一战略转型（即经济与外交双向互动）的过程中，中国外交需要警惕战略透支的风险。实际上，一个霸权国可能会因为“过度扩张”而耗尽国力，从而进入衰退区间。同理，一个上升中的崛起国家也可能因为外交战略的激进而出现“战略透支”，继而失去前进的动力。

1．大国崛起中的战略透支困境

一个崛起大国在获得巨大发展势能的促动以及对宏大战略目标的追求与刺激下，很容易造成理性缺失，在外交战略中轻率冒进，急功近利，从而使自身利益拓展的速度超出了国家能力所可承受的最大边界，从而令其陷入困境之中。从历史上看，一些崛起国家或是过高估计了自身实力，或是错误研判了国际形势，或是走了一条逆历史潮流的崛起之路，最终在崛起进程中折戟沉沙，功亏一篑，比如日本。很大程度上来说，20世纪初的日本成为了亚洲国家的典型代表，也是引领亚洲崛起的核心力量与希望所在。“大江歌罢掉头东，邃密群科济世穷。”当时中国的很多精英纷纷赴日求学，以图救国、强国之策，这充分表明日本国家实力的崛起与影响力的提升。然而，日本并没有利用它的战略优势，而是妄图通过武力手段攫取霸权利益。在此进程中，日本外交虽遭遇到重大阻力（如“北进”战略受挫），但仍执迷于此（如采取“南下”战略），并将扩张范围延伸至太平洋地区，继而引发了太平洋战争，也为日本崛起之势画上了休止符。从根本上来说，日本的崛起之殇是因为其选择了一条逆历史发展大势的不归路，但其在崛起过程中迷信强权，盲目扩张，其外交战略设计与外交政策实践已经大大超出了其国力所能承受之最大范围，最终陷入到大国崛起的战略透支困境之中。

与此相反，美国在崛起过程中则制定了审慎的外交战略。之所以称其“审慎”，主要源自于美国外交战略的设计与政策实践是以美国国力的可承受度、可操控度与国际社会的可接受度为边际的。19世纪末，美国就已经成为世界上实力最为强大的工业大国，其国内生产总值跃居世界第一。但是，美国的对外战略仍然十分慎重，在承认、尊重欧洲列强在世界势力范围的前提下，渐进拓展外交空间与国际利益疆界。比如，美国提出了针对于中国的“门户开放”政策，其原则仍然是在接受现有地区秩序的基础上表达其国家意愿。更重要的一点是，美国在提出门户开放政策中与各强国保持了密切的沟通，尤其是与当时的霸权国英国的沟通，以取得他们的理解。一战之后，美国试图按照自己的战略设计来塑造战后世界秩序，并且提出了详尽的制度安排。但在遭遇阻力之后，美国对其外交大战略进行了冷静、理性的思考与评估，并坦然接受了追求世界领导地位努力付之东流的现实。与此同时，美国继续夯实国内经济基础（如创造了“柯立芝繁荣”），深耕周边环境，以待时机。历史证明，美国人笑到了最后。因此，一个大国的成功崛起考验的不仅仅是实力，也是耐心。

2．中国外交战略透支风险的内涵

当今世界，国际环境发生了重大变迁，和平与发展成为时代主题。本世纪初，中国明确提出了和平发展道路，并将其作为新时期中国对外战略的核心内容。这表明，中国在发展战略选择上摒弃了传统大国崛起与扩张的旧有路径，走出了一条顺应时代潮流，符合中国国情、亚洲区情与国际世情的新路径。但是，中国作为一个处于上升空间的崛起大国，仍面临着战略透支的风险，主要有以下两个方面的内涵：

一是战略储备不足的风险。显而易见，中国大外交需要坚实的经济实力作为基础。可以说，国内繁荣是国际战略推进的根本前提。从当前形势来看，中国外交的经济基础是牢固的，一方面在于中国的经济体量已经达到了一个相当高的水平，这保证了它的稳定性与持久性；另一方面，中国拥有充裕的外汇储备，可以为中国的外交战略提供稳固的资金支持。但需要看到的是，当下的中国经济发展进入到中高速增长的新常态，并且中国经济自身的抗干扰、抗风险能力还有待提高，经济增长方式转变与产业结构调整仍处于进行时，并将是一个较为长期的过程，这意味着中国经济会面临着巨大的挑战、压力与不确定性。在此背景下，如果中国外交大战略在推进过程中不慎之又慎，就有可能面临经济实力储备不足而导致战略透支的风险。

目前，国内各部门、各地方对于“一带一路”建设表现出很大热情，并相继出台了很多政策举措，这为“一带一路”的向前推进提供了强大支持与动力。但同时也呈现出一些新的问题与挑战

：一是“宁当鸡头，不做凤尾”。无论是省会城市，还是一些大中城市，都强调自己在向西开放中的战略定位，如丝绸之路新起点、桥头堡、经济枢纽中心、开放高地、金融中心等，期望成为地区“老大”和“核心”。在具体操作中，则沿用“要项目、要政策”的传统思维，将实施措施集中在本地设立自贸区、保税区、国际港区，举办博览会、贸易洽谈会等，从整体上来看，这易造成新一轮的重复投资和产能过剩，为今后可能出现的恶性竞争埋下伏笔。二是境内各自为政，境外无序竞争。西部现代物流产业发展研究院院长李钊说，以中欧班列为例，随着“渝新欧”开行，中西部一些地方纷纷效仿。现实是，部分地区基础货量不足，线路空载率较高，严重浪费运力。一些地方为争夺“通道资源”，对内不计成本，由政府大量补贴运费，对外“概不议价”。有的城市打出“1500公里以内免运费集货”“4000美元每箱至德国”招牌，但实际运费每箱超过1万美元，价差由政府补贴；某些线路，对沿线国家提出的运价照单全收。三是盲目乐观，缺乏风险意识。中国社会科学院中国边疆史地研究中心主任邢广程等专家认为，内外错综复杂的安全环境，特别是中亚地区的安全环境，将对向西开放形成挑战。以上种种皆可以看作是战略储备不足所导致的后果。

二是战略推进乏力的风险。中国外交战略，从根本上来说，是要服务于实现中华民族伟大复兴的中国梦这一宏伟目标。客观而言，中华民族伟大复兴不仅有着明确的国内发展指标，而且也需要考察国际指标，即中国的国际地位如何，国际影响力怎样。显然，中国要成为一个世界性大国，很大程度上指的是中国应在多议题、多层面、多领域具有辐射全球的影响力。那么，如何获取这种影响力？一个重要且必要的途径就是为国际社会提供更多的公共物品（public goods）。实际上，中国所提出来的众多制度倡议，无不是中国向外提供公共物品的体现。可是，公共物品的提供需要耗费巨大的财力。如前所言，中国当下拥有较为丰富的经济资源，可为外交战略推进所用，但这些资源并非取之不竭。因此，如何正确使用这些经济资源也成为中国外交的一个重要考验。如果这两个方面的问题能够得到很好的协调，即能够将战略资源与运用这些战略资源的策略艺术有机结合，那么中国外交将会迎来一个新的发展机遇期。如果这两个问题处理不好，那么中国所提出的诸多倡议可能会出现两个后果：其一是止于战略设想层面，根本无法推进下去；其二是仓促推进，最终成为“烂尾工程”。显见，无论是何种结果，对于中国的国家形象与国际声誉都将产生不利影响，尤其是后者，更可能损及中国的实际经济利益。

3．“一带一路”战略透支风险的中国对策

为了规避战略透支的风险，中国外交大战略仍需要着重做好三个方面的工作。

一是做好战略设计与战略沟通。一方面，中国外交在战略设计中需要有明确的战略目标与清晰的路线图，需要考察这一战略在实施过程中可能面临的政治风险、经济风险以及其他风险，并准备好尽可能详尽的预案，这是一个需要经过充分、反复论证的过程；另一方面，中国需要与相关国家保持密切沟通，以取得这些国家的认可与支持。从根本上说，中国外交奉行的是合作共赢的理念，这对相关国家而言是具有吸引力与感召力的。如果能够获得这些国家的理解与配合，中国在战略推进过程中方能事半功倍，同时能够对冲风险。

二是做好战略评估。从根本上来说，中国外交要为国家利益服务，这符合国际政治的最一般规律。很难想象，在国际政治生态中，一个国家的对外战略不求利己，专门利人是怎样的一种状况。实际上，在国际社会中，一个国家如果不能有效维护国家利益，那么这个国家也难以获得他国的尊重。重要的是，一国在谋求自身国家利益的同时能够兼顾到他者利益。在一个高度相互依赖的世界，互利共赢不仅是可能的，同时也是理性的战略选择。从这个角度来说，中国外交需要在运用经济手段的过程中充分评估其成本与收益。实际上，在“一带一路”建设过程中，丝绸之路各国在经济发展中的差异极大，如何防止各国共同合作变成中国单纯的输血，“如何在中国出钱时，各国能够出力”将是丝绸之路能否取得成功的关键因素。故而，在战略实施进程中，中国应建立起精准、及时、完备、操作性强的政策监控体系、效果评估体系与应急预案机制，这样能够实时控制外交战略推行的进度与方向，并能够在政策出现偏差或失误时及时校正或纠正，确保战略推进的延续性与预期性。

三是发挥好外交战略与国内发展战略的联动效应。这是最根本的一个方面。换言之，夯实国内发展稳定之根基，如推进国内繁荣、促进社会稳定、维护民族团结，是推进外交战略的固本之策。为此，中国需要协调好各地方在“一带一路”建设中的角色定位，避免恶意竞争与相互拆台，同时要加强中国国内各省区之间的资源整合，防止相关省市出现“一窝蜂上，又一窝蜂撤”的窘境。同时，拓展国际空间与资源，塑造与维护和平国际环境则是保障国内发展战略顺利推进的前提条件。只有这样，中国大国外交才更具有可预期性、可持续性与可创造性，中国的“一带一路”建设也才能获得源源不断的发展动力。

（本章完）