二、政府向社会组织购买公共服务面临的主要体制机制障碍

二、政府向社会组织购买公共服务面临的主要体制机制障碍

（一）缺乏全国统一的法律法规体系

目前，中国政府向社会组织购买公共服务仍处于全面探索阶段，政府的相关制度机制和法律还在调试中，因此缺乏统一的法律规章来规范政府购买公共服务的行为。2003年开始实施的《中华人民共和国政府采购法》中服务的采购范围仅限于政府自身运作的后勤服务，公共服务项目并没有被纳入采购项目，购买的客体中也没有列入社会组织。其他相关的都是国家关于政府购买公共服务的一些实施意见，例如：2002年建设部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,2006年财政部、国家发改委、卫生部联合下发《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》,2007年国办发36号文《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》。到目前为止，并没有一部专门关于购买公共服务的成型法律，这就使得各级地方政府在开展政府购买服务的实践过程中缺乏全国性的法律依据。调查显示，为保证政府向社会组织购买公共服务的顺利进行，有些地方政府从本地区实际情况出发，自行制定、颁布了政府购买公共服务的指导性意见、实施以及考核评估办法，且这些规定或多或少都有些像行政法规或条例。但是，由于各级地方政府普遍缺少有关政府购买公共服务方面的理论指导和实践经验，所以其出台的行政法规或条例往往在指导性、可操作性和科学合理性方面有所欠缺，效力低而且随意性较大。

（二）缺乏总体性的战略规划和整体性的综合政策支持体系

当前我国政府向社会组织购买服务之所以出现在个别领域和个别地区较快推进，而在其他大多数公共服务领域和地区进展缓慢的一个重要原因是购买服务没有总体性的规划。在某些服务领域由于供需矛盾较为尖锐，从中央层面大力推动各种力量参与服务提供，向社会组织购买服务才因此成为相关领域扩大服务供给的重要手段。对于某些地区而言，由于社会组织较多，经济社会比较发达，政府管理理念比较先进，政府购买服务才出现了整体性的较大发展。政府向社会组织购买服务缺乏总体性的战略规划，导致购买服务呈现零星推进状态；同时由于没有整体性的政策支持，在某些政策力度大的领域或地区，购买服务有较快的增长，而大多数领域和地区则增长缓慢。没有整体性政策支持不仅导致购买服务无法得到普遍性的推动，而且还造成社会组织在公共服务中的角色尚未得到普遍的认可。社会组织虽然在公共服务供给中的作用日益突出，但他们还没有成为公共服务体系中与事业单位鼎足而立的重要主体。没有整体性的政策支持，就意味着社会组织当前还没有得到公共资源的大力支持，许多政府官员对社会组织在公共服务领域的价值认识还不充分，这些因素都会限制和影响社会组织参与提供公共服务的积极性。

（三）尚未形成科学合理的决策机制

第一，政府实施购买公共服务前的首要任务就是要分析公民的公共服务需求，即政府要清楚地了解公民目前最需要政府提供的公共服务是什么，有哪些具体内容，这些是政府在购买前必须要深入了解和分析的。而我国政府在购买时大多

存在对公民需求分析不到位的情况，这才导致有些地方政府根本不清楚购买的项目和具体内容有哪些，还有些直接交由社会组织去完成公民需求分析工作。

第二，政府在购买公共服务时缺少公共服务提供的计划安排，比如说对于购买流程的设计、资金的预算，整个购买活动缺少程序，随意性较大。其实对于在购买公共服务方面还处于探索与起步阶段的我们来说，拥有具体的计划、严格的程序是十分重要的，在具体案例中，有一部分地方政府正缺少以上所述的计划和程序。

第三，选择承接公共服务的社会组织没有规范的标准，随意性大。当有几个甚至众多的社会组织参与公共服务购买的竞标时，有些政府部门可能会显得手足无措，这些部门没有制定一个选择社会组织的标准来衡量哪样的社会组织是符合要求的。缺少标准，唯有部门领导集体或领导个人决定选择，在这样的情况下，将很可能会导致权力的腐败，给政府购买公共服务带来重大的影响甚至致其失败。

（四）购买程序公开性、竞争性、规范性程度低

目前，我国的政府购买公共服务普遍存在着购买程序不规范的问题，主要表现在以下几个方面：

首先，政府购买公共服务的资金预算不公开，透明度有待提高。在这方面，西方国家的做法是政府将公共服务购买的资金预算情况第一时间向社会公布，有意向参与公共服务生产的有关社会组织通过政府公开招投标的方式取得政府的拨款，然后按照政府的相关要求来提供公共服务。而目前在我国各级地方政府部门的预算编制中，虽然已经将政府采购所需费用作为专项资金列出，但并没有向社会公布，这就造成了信息的不对称，即作为公共服务生产者的社会组织对政府购买公共服务的数量、内容以及具体要求并不十分了解，导致社会组织在公共服务购买交易中处于较被动的局面，不利于良好、公平竞争态势的形成。

其次，政府购买公共服务过程缺乏公开性和竞争性，选择标准不明确。由于受到主观和客观因素的影响和制约，一些地方政府并没有严格按照有关规定和程序，通过公开招标的方式来选择公共服务的承接者。他们很多是通过私下协商，或者是根据以往的经验和社会组织的知名度来决定将公共服务生产的任务交给谁。造成这种局面的原因一方面是由于参与政府购买公共服务竞标的社会组织数量较少，而且有些社会组织实力较弱，不具备互相竞争的客观条件；另一方面是由于政府尚未建立能够确保公开、公平竞争招标的法律制度。

购买程序的不规范不仅严重阻碍了良好的外部监督机制的建立，而且也不利于公共服务供给主体多元化的早日实现，还在一定程度上打击了社会组织主动参与公共服务生产和提供的积极性。

（五）购买公共服务的合理定价机制有待建立

购买公共服务经验的匮乏、公共部门权力寻租等原因，带来了公共服务合理定价难的问题。我国实施购买公共服务才十多年时间，各方面工作都很不成熟，缺乏经验，公共服务带来的社会效益如何用具体物质化的形式来表示，因社会效益的特殊性，公共部门还没有掌握评估的方法和实施措施。所以公共部门还不具备对购买公共服务进行

科学合理定价的能力。再加上有些公共部门的掌权者运用其拥有的制定服务项目、选择承接者、监管购买服务等方面的权力进行寻租活动，导致对购买服务的合理定价难上加难。

（六）评价和监督机制不完善

政府购买公共服务的绩效评价体系包括购买公共服务的效率评价体系和效果评价体系两个方面。但在实际运行过程中，在与服务的生产者签完合同后，政府往往难以对合同的具体履行情况进行实时追踪，也就更难以对公共服务做出有效的评价和监督。调查显示，目前我国很多地方政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态。特别是当在服务提供过程中遇到某些技术问题时，由于专业人才的缺失，政府更无法对其进行有效的监管。此外，在现有体制下，监管的权力较为分散，很多部门都具有这项权力，而这些部门往往又和一些社会组织存在着千丝万缕的联系。这种复杂的利益关系使监管很难得到有效执行。评价、监督机制的不完善容易产生寻租、腐败等不良现象，这将严重影响政府购买公共服务的效果。

（七）相应的财政预算制度还没有真正建立

从某种程度上说，政府购买公共服务的资金来源是一个国家政府购买公共服务政策是否成熟的重要标志之一。在西方国家和地区，尽管各国政府购买公共服务的模式有别，但列入财政预算、由公共财政资金支出是其共同特征。原因在于，只有公共财政负担购买服务经费才能保证这一政策的稳定性、可持续性，才能保证其具备一定的资金规模，从而使政府购买公共服务政策得到顺利实施，其政策目标得以实现。以香港为例，香港政府在2006—2007年度的社会福利经常性开支占政府经常性开支预算的17.3%，达到343亿港元，其中，除社会保障资金245亿港元外，剩下的98亿港元经费中用于购买服务的资金有67亿港元，由此可见香港政府在购买服务方面的财政支持力度之大。与香港相比，内地大多数地方在购买公共服务的资金支持稳定性、可持续性以及资金规模上的差距是显而易见的。2008年我国全国性社会组织政府资助收入占其总收入的13%左右，远远低于世界39国政府出资占社会组织日常收入36%的平均水平。目前不少地方政府设立了扶持社会组织发展的专项资金，由于缺乏政策支持，无法以政府财政预算的形式制度化。

（八）社会组织管理体制影响政府购买社会组织公共服务

针对社会组织的管理体制，可以用“九龙治水”来概之。除民政部民间组织管理局负责登记管理监督外，民政部内部慈善事业司等有关司局在很大程度上也有所涉及社会组织管理，社会组织财政支持与财政部和业务主管单位有关，税务政策与财政部和税务系统有关，税收的优惠操作与国家税务总局和各级税务部门有关。其中，中国社会组织走出去由中联部协调，而国际社会组织来华由外交部协调，涉及社会组织人事和保障问题由人力资源和社会保障部负责，涉及社会组织公共事件又与公安机关有关。这样造成了中央部委管理社会组织形同九龙治水。在上述较为繁杂的管理体制下，政府在购买社会组织公共服务方面只能个案处理，无法协调一致。

（本章完）