全面推进我国土地制度改革的构想_一、我国现行土地制度的弊端
全面推进我国土地制度改革的构想
蔡继明 程世勇 等
一、我国现行土地制度的弊端
我国现行的土地制度是根据1982年《宪法》第10条确定的，期间除了1989年《宪法》修正案补充了国有土地使用权有偿出让条款，2002年《宪法》修正案对土地征收征用条款做了修改，基本框架沿袭至今没有改变。随着30多年来中国改革开放和经济发展，现行土地制度的弊端越来越明显，主要表现在以下几个方面：
（一）非公益性征地违反宪法，侵害农民的土地权益
我国《宪法》第10条规定，城市土地属于国家所有，而农村的土地属于集体所有。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》作为国家的根本性的法律框架，认定政府征地行为的法理基础是“公共利益”。然而，各级政府无论是出于公共利益的需要还是非公共利益的需要，只要城市建设需要占用农村土地，一律通过行政性低价征收方式把农村集体土地变成城市国有土地，然后通过招拍挂高价出让给企业和开发商（工业用地以低价出让）。由于征地补偿过低、安置不到位，造成了大量三无农民，扩大了城乡居民收入差距。改革开放以来地方政府通过上述征地行为，从农民手里拿走了数万亿财富，不下十倍于改革开放前30年通过工农业产品不等价交换（剪刀差）得到的净收益。
（二）城乡建设用地同地不同权、不同价，堵塞农民财产收入来源
即使是农村集体建设用地，也只能用于乡办村办企业、农村公共设施建设和农民自住房建设，而要用于商业开发或转变为城市建设用地，必须通过行政性方式首先变成国有土地，这就造成农村集体建设用地与城市国有建设用地，同地不同权、不同价，堵塞了农民获得土地财产收入的源泉，排斥了农民分享工业化城市化带来的土地增
值的权利。城市居民的房产可以出租、出售、抵押、担保，成为其财产收入的重要来源，而农村居民的主要财产即宅基地和承包地的流转或者被禁止，或者受到严格限制，从而严重堵塞了财产收入的来源。据重庆市相关领导介绍，重庆农民有3400万亩耕地、6000多万亩林地和500万亩宅基地；其中，按20万一亩的地票价格计算，500万亩宅基地价值1万亿。而根据中国统计局数据显示， 2012年农民人均财产性收入仅为249.05元，仅占农民人均纯收入的3.15%。
（三）征地拆迁群体事件频发，城乡和官民矛盾激化，土地维权活动扩大
近年来，关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的一半以上，农地征收出让和城市房屋拆迁，成为社会矛盾最易激化、上访人次最多、官场腐败最集中、依法行政最薄弱的领域。仅2007年12月，就有黑龙江省富锦市东南岗村等72村4万农民、三门峡水库库区陕西省大荔县、华阴市、潼关县76个行政村约7万回迁农民、江苏省宜兴市省庄村250户农民，分别向全国发表公告，宣布拥有农地和宅基地永久所有权，在自己的土地上实现“居者有其屋”。2011年发生的乌坎事件也是由于农民土地权益受到侵害引发的。
（四）地方政府过度依赖土地财政和以地引资，造成城市房价飙升，障碍了人口城市化进程
根据国际货币基金组织（IMF）2013年公布的结果，基于房价与工资比例考虑的世界十大最贵城市分别是北京、上海、深圳、香港、天津、东京、悉尼、广州、伦敦、重庆，其中有7个中国城市，并有5个在世界最昂贵的房地产市场中名列前茅。近10年来中央政府虽然9次调整房价，但始终不能遏制房价飞涨的势头，可以说是“10年9调，越调越高”，其中主要原因之一就是地方政府垄断了城市建设用地的供给，排斥了农村集体建设用地入市，以至
于能够一方面以低地价（或零地价）出让工业用地作为招商引资的手段，另一方面以供给不足的商住用地抬高地价，最终导致房价飙升。由现行土地制度导致的高房价不仅造成一业兴旺百业衰，遏制了居民其他消费需求，而且严重阻碍了人口城市化进程。2013年我国按常住人口统计的城镇化率虽然达到了53.7%，但按户籍人口统计的城镇化率只有36%左右，我国实际的城市化水平远远低于世界平均水平。
（五）现行土地制度阻碍了土地流转与集中
目前的土地制度和政策，不是限制农村承包地和宅基地转让，就是规定无偿退出。由于缺乏有效的土地流转和退出机制，两亿多进城务工的农民大都在农村保留着宅基地和承包地，农村土地的流转额不足10%，这不仅使农民工难以获得在城里安家落户和创业发展的资金，而且难以斩断与农地千丝万缕的联系，从而阻碍了农地向种粮大户的集中即农地的规模化经营，使农业产业化和现代化难以推进。当前，我国大陆有2.6亿农户，户均耕地不到7.5亩。据农业部农业贸易促进中心主任倪洪兴介绍，这仅相当于日本和韩国的1/3，欧盟的1/40，美国的1/400。显然，以我国不到7.5亩的户均农地经营规模，想让我国的农民脱贫致富奔小康，那是天方夜谭，更不用说农业现代化了。
如果说1978年党的十一届三中全会的召开吹响了改革开放的号角， 20世纪80年代初期农村的家庭联产承包责任制则拉开了改革开放的序幕。但是30多年过去了，农村的改革与发展却远远落后于城市，其主要障碍就是现行的土地制度。为了适应已经基本确立的社会主义市场经济体制的需要，适应公有制为主体多种所有制并存的社会主义初级阶段基本经济制度的需要，适应中后期工业化和快速城市化的需要，特别是适应统筹城乡发展构建和谐社会的需要，全面推进土地制度改革已迫在眉睫。
（本章完）