国有资产管理与国企治理_二、我国国资管理体制运行中的问题

二、我国国资管理体制运行中的问题

（一）运行问题

虽然我国国有资产管理体制和制度基本建立，但应该看到，国资管理还有许多不完善的地方，与科学发展观的要求还不完全适应。“三统一、三结合”、“国家所有，分级代表”的原则还需要进一步落实，政资不离、政企不分的问题还需要进一步解决，出资人监管的制度和方式方法还需要进一步完善。

而要完善国有资产管理，就必须要站在国家（而非国务院国资委）的高度，以全局和系统的视角，来对现阶段我国各级政府的国资管理实践或行为，进行深入细致的了解和破解。笔者通过对全国三级多家国资委以及多家中央和地方国有企业的实地调研与访谈，认为，我国国资管理工作在取得阶段性辉煌成就的同时，也遇到了一些“绕之不过，避之不开”的难题，亟待人们进一步的探索和研究。从现状上看，存在十二个较具普遍性或典型性的问题。

1．党管干部“操作化”

众所周知，党管干部是一条原则，但笔者在调研过程中发现，几乎每个地方、各级党的机关都把“原则”演变成了“操作”。

虽然党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》已经明确规定“对企业及企业领导人不再确定行政级别”，虽然国资委企业“干部”管理部门也早已被企业“领导人员”管理机构所取代，但调研显示，干部观念和干部管理手法在国资国企系统依然根深蒂固。特别是近些年，随着党对执政能力的加强，和对“党管干部、党管人才”的强调，以及各级党组织的惯性“操作”，以至于在全国国资国企系统中，人们对“官员化”和“级别化”的观念认知，不但没有渐趋淡薄和弱化，反而变得更加深刻和浓烈。

在企业领导人员的管理上，最常见的做法有两种：

一是很多地方的省（直辖市、地市）委直接负责同级政府国资委所出资企业的主要领导人（董事长，党委书记和总经理）的任免。因此，很多国有企业中都存在“省（委）管干部”、“市（委）管干部”现象。而且，获得此种身份的领导人，还可享受政府规定的诸如看病可走绿色通道的“红本本”待遇。

二是企业副职也多由国资委党委（及组织部门）和省（直辖市、地市）委组织部负责选拔。

调研还发现，有的地方，对国有企业纪委书记的提名和安排，基本是比照党中央在省级纪委书记管理上的做法，规定由省（直辖市、地市）纪委行使，并最终决定。

2．政企关系“党企化”

前文曾提及，在新的国有资产管理体制下，由于政资的分离，政企分开的格局基本呈现。但是，在诸如省委—省政府—国资委—国有企业这一链条上，由于党管干部的“操作化”，政企关系似乎已变成了实质性的“党企关系”。于是，政企分开，在党企不分的情况下，基本失去了应有的意义。笔者在对受访的国有企业领导人访谈中，最经常听到的一句话：“谁管我的乌纱帽，我就听谁的！”这或许最能说明党企化—党企不分，对国资管理所产生的不利影响及其严重程度（如公司治理结构失去了“治理”的空间）。

3．政资关系“行政化”

政资分离，有利于政府的行政管理职能与国有资产管理职能的分离，进而有助于政企分开。调研发现，有些省（直辖市、地市）政府依然热衷于用行政方式、使行政权力来处理国资甚至国企事宜。如有的地方政府为了加强国资委的监管权威和力度，不仅在国资委领导配置上，实行国资委党委书记、主任均由市委市政府主要领导挂帅兼任，国资委处室领导也由政府组成机构的领导兼职的做法，而且在国资委履职行权上，还常常以政府组织或领导的名义，办国资委不易办到之事。正如受访者所言：“国资委常常搞不定的事情，国资委主任、书记以政府领导身份开个会，发个文，就解决了！”这种政资关系的“行政化”，很容易形成以政代资的倒退行为。

4．董事会履职“程序化”

国有企业建立现代企业制度、完善法人治理结构、规范董事会制度工作虽然开展了多年，特别是随着2003年国务院国资委成立后推行董事会试点工作以来，全国各级政府国资委都在加大规范和完善董事会的力度，但调研显示，除中央企业董事会试点工作显示明显成效外，许多地方国有企业的公司法人治理结构基本还停留于“法律型”框架阶段。董事会要么结构残缺，要么与党政班子高度重合，但无论哪一种，董事会或董事会决议都被视为一种“形式”，一个“程序要件”（而非“实体要件”）。不少企业多次提到的“银行需要或者投资者需要时，我们还得再‘做’一个‘董事会决议’”之类的话语，或许就是一个最好的印证。

调研同时发现，党政联席会议、班子会议，实际上仍然是各地国有企业的决策权力机构，而无论这个企业是国有独资企业，还是国有独资公司，甚或国有控股公司。其中，在国有独资公司中，既不管它是有“形式”董事会的企业，也不管它是有“规范”董事会的企业。

5．股东行为“滥用化”

按照新的国有资产管理体制

，国资委是出资人机构，是股东。股东要行使权利，就要严格按照《公司法》的规定。也就是说，管资产、管人、管事，或者资产收益、选择管理者、参与重大决策（《国资法》的表述），必须要依据《公司法》的要求来表达和实施。

具体到管人方面，股东只能向所出资企业—无论是国有独资公司，国有资本控股公司，还是国有资本参股公司—委派董事和监事。然而，调研发现，各级国资委的股东行为并不止于此。有的向所出资企业派财务总监，即使企业经理层本身有财务总监，董事会有审计委员会；有的则还向企业委派总法律顾问、总会计师。诸如此类，股东行为存在滥用之嫌。

具体到管事方面，董事会的事、经理层的事，国资委还都在管，而且主要是靠发红头文件来管。

6．监管方式“一统化”

虽然随着各级国资委现代企业制度的推行和公司制股份制改革的深化，国有企业出现了国有独资企业、国有独资公司、国有控股非上市公司、国有控股整体上市公司等多种组织管理形态，但调研惊奇地发现，国资委对它们的监管方式却并无本质性的差别—还是按原来管国有独资企业那样的方式来管（国资委内部组织体制也没有做好区别对待的充分准备），尽管有的企业的董事会有想法（特别是相对规范的董事会），企业其他的股东有微词，以及国家证监会有意见。

千篇一律的“一统化”监管方式，最终模糊了国资委的股东（会）角色定位，也削平了所出资企业公司治理的空间。

7．监管流程“割裂化”

现阶段国资委的内部组织格局，难以胜任履行出资人职责的要求。一直以来，它们的组织结构基本上都是按照政府部门建制。虽然各专业职能部门都能各司其职、尽职尽责，但对所出资企业及其董事会来说，却表现出“各自为战”、“各管一段”的本位态势。如规划部门只负责规划，考核部门只负责考核；又如有些股东事项，上游职能部门处理的时候，下游部门没有参加，而待到下游部门接手时，由于不掌握信息，往往需要再重新搜集一番。这种传统组织的专业化分工，使得国资监管业务流程严重割裂。

更为突出的是，各职能部门都习惯于对“内”、对“上”负责，没有人能对企业负责，准确地说没人对能企业的董事会负责。笔者注意到，有些地方的国资委已在此方面做出了积极的探索。他们以机构单独或采取“一个机构两块牌子”的方式设立了“股东窗口处室”，来集中归口受理、处理企业及其董事会报呈的股东事项。但调研同时发现，除此一点改革外，国资委内部根本的监管流程割裂现状并没有因此而发生配套性改变。公司制股份制改革和董事会建设的推进，亟待监管组织和流程再造。

8．议决机制“风险化”

对于国家出资企业，国资委要求其完善和规范董事会制度，并通过外部董事制度和董事会集体决策、董事个人负责的机制进行经营决策，以防范和控制经营风险。然而，作为股东或股东会机构的国资委，却依旧沿袭政府行政会议制度—“主任办公会”—这样的议决制，来作股东决议。调研和研究均认为，这样的股东（会）决策体制和机制风险太大。

首先，从委工作制度上看，主任办公会的表决机制和问责制度存在问题。如对于什么样的股东决议事项，要上主任办公会，什么样的股东决议事项，分管主任审批即可，以及怎样的情形要三分之二会议成员通过，怎样的情形二分之一通过即可，等等，缺乏制度性安排。

其次，从风险管理链条上看，企业或董事会里没有了“一把手”说了算的概念，而国资委或股东机构（《公司法》第六十六条规定：“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。”）里却还有“委主任”说了算的原则存在，即董事会决策风险防范了，而股东会或股东决策风险未能得以防范，这同样是不符合公司治理理念和风险管理逻辑的。

9．监事会运行“自由化”

对企业经营行为的监督，监事会无疑是非常关键的一支力量。但由于《企业国有资产管理暂行条例》的外派监事会制度和《公司法》“内设”监事会制度的并行，造成各地国资委和国有企业在监事会建设上“五花八门”。有的省（直辖市、地市）实行外派监事会制度，监事会主席为副厅级，监事成员全部为公务员管理；有的省（直辖市、地市）实行的外派内设监事会制度，监事会主席驻厂，算班子成员，享受企业年薪待遇，与企业经营业绩挂钩；还有的地方国资委向企业外派监事、也同时外派财务总监，并对两者实行同等待遇（人事、薪酬、社保）管理。

10．国资监管“区隔化”

调研发现，十六大所提出的国资管理体制中的“国家统一所有、中央和地方政府分别代表”，在实践运行中，这种“分级代表”对于各级政府及其国资委来说，俨然成为“分级所有”。加之上下级国资委各为其主（指同级政府）、彼此间不存在行政隶属关系，所以，“分级代表”实际上已经形成了各管各的资产的局面。如直辖市的区县一级国资委与市级国资委之间，以及省国资委与地市国资委之间，虽然依

照国务院国资委《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》，法规上存在上级对下级的指导关系，但由于落实起来较虚，所以实际上彼此区隔化极为严重，近乎到“老死不相往来”的程度。

另外，各级国资委之间在国资监管理念、人才资源、监管经验以及国资资讯等方面并没有多少共享、分享或交流。调研了解到，区县一级国资委往往由于国资管理理念落后、国资管理人才缺乏，且国资监管水平参差不齐，不仅造成同一辖区各区县国资监管实力和能力的不均衡，而且也使它们难以有力有效地保值增值国有资本，甚至还有可能造成国有资产的损失。

更值得关注的是，很多基层国资监管机构人士，尤其是区县一级国资监管机构人士，都感到自己像“孤岛”中的人，感叹：“我们没有组织了！”“想找一个学习交流的对象都没有！”

这种区隔化，不仅割断了国家体制内全国国资及其管理的内在联系，也滋生、助长了各级政府及其国资监管机构的“自以为是”甚至是“自行其是”的行为，更屏蔽、掩盖了各级政府国资系统或有的违规违纪违法行为。

11．国资指导“乏力化”

虽然国务院国资委出台的《地方国有资产监管工作指导暂行办法》规定，国资委指导监督的范围一是国有资产监管，二是国企改革及国有经济布局结构调整，地方国资委在规范性文件的抄报、法规实施的督查、举报案件的查处和重大事项的报告等四种监督制度方面要对国资委负责，但由于国资委是个政府特设机构，没有上下级的行政隶属关系，国务院国资委对地方国资委、省级国资委对地市级国资委以及直辖市国资委对区县国资委，均没有行政约束力，所以，国务院国资委或者上一级国资委如何指导监督地方或者下一级国资委一直是个难题。国务院国资委面对国家国资监管政策法规没被地方政府及其国资委得到很好地执行，以及面对有的地方政府及其国资委在履行出资人职责方面需要进一步规范的情形，往往不知如何发力。

12．终极维权“虚置化”

“国家统一所有，中央与地方政府分级代表”的国有资产管理体制，与原有的“分级管理”体制相比，无疑更进了一步。但在实际运行过程中，“分级代表”得到了更多的强调，而“国家统一所有”这个根本前提却被人们“虚置”。

“分级代表”是强调出资人的到位，也就是强调国有资产管理的增值保值功能，即国有资本的运营，但却没有强调国有资产管理的另一方面：防止国有资产的损失流失，即国家作为终极统一所有的监督功能。换言之，国务院国资委注重的是中央企业的利益，地方人民政府国资委注重的是地方企业的利益，那么谁在注重“国家”的利益呢？或者说，谁来从“资本”层面（在此层面，所有国家出资企业没有母子、等级之分），监督维护国家所有权权益呢？此时此刻，只作为中央企业出资人身份的国务院国资委，因本位利益在身，显然代表不了国家。

（二）归因分析

针对上述问题，笔者研究认为，其产生的原因大体上归根于以下三个方面：

1.“政治、行政、法制、治理”因素纠结进入非良性因果循环

董事会依法享有的实体“治理权利”，由于党的多级组织及机构（如省委及其组织部门、国资委及其组织部、企业党委）“政治”权力的行使，导致公司“治理”失效。国资委在“股东权利”特别是“管人”权利实质不享有、而董事会机制又实质难作为的情形下，只能采用“行政权力”来表达意志。结果出现了两个“一竿子到底”，即省级党组织跳过省级政府及其国资委直抵企业负责人乌纱帽，国资委则跨越董事会甚至总经理直抵企业其他高管理人员乌纱帽。

如此一来，出资人国资委怪企业董事会不管用，出于保值增值责任，只得越俎代庖；企业董事会则怪党政机关、国资委介入“政治和行政”权力，以至于没有“治理”上行使权利的空间。于是，有董事会的公司和无董事会的企业，没有多少实质性差别，而国资委对他们都一样管理，也就不足为奇了。

2．国资委陷入非企业非政府属性难以“自拔”

国家为了扭转国资管理“九龙治水”的局面，采用九九归一，设立了国资委，好不容易有了“出资人机构”，可偏偏这个“出资人”还不“干净”—“政府特设机构”的性质，使得其非企非政，也商也官。由此造成了国资委“管资产管人管事”权利、权力总是混着使，且常常是以“权力”之式行“权利”之职。

3．国资体制趋于分级代表成“所有”，国家所有变“没有”

本来变“分级管理”为“分级代表”，是为了调动地方各级政府及其国资委的运营国有资本的积极性，但由于国家就整体而言，缺乏权威、统一的监管力量和监管要求，致使地方政府及其国资委在膨胀“权利”或“权力”的同时，也助长了“各管一亩三分地”、“各扫自家门前雪”的心理和行为，加之有关法律法规不健全，于是就产生了一些问题。特别是在国家所有者（终极）权益的维护主体缺乏制度性安排，而难能派生出全国性的统一的国资运行规则和规范之下。

（本章完）