地方政府公司化实证研究_一、地方政府公司化产生的背景及其演进机制

地方政府公司化实证研究

宋晓梧 余晖 顾昕 等

一、地方政府公司化产生的背景及其演进机制

“地方政府公司化”是近年来中国各级地方政府逐渐形成的一种以经济利益为导向的行为模式。具体来说，很多地方政府忽略了政府应有的职能和定位，而变成了一个追求利润最大化的“公司”。地区GDP成为“公司”的营业额，政府的财政收入成为“公司”的利润，地方政府领导看上去不像是人民的“公仆、看门人”，而更像是公司的“董事长、总经理”。他们所追求的“政绩”主要不是履行社会职责，而是实现经济利益。自己升迁为主，人民满意为辅。地方政府公司化从20世纪80年代初期开始萌芽，90年代开始迅速强化，其演进过程和改革开放的大背景密不可分。

（一）地方政府公司化的政治演进

地方政府公司化本质上是一种政治行为，反映了政府在特定历史背景下形成的一种决策模式。从政治维度来看，地方政府公司化的演进主要受以下几个因素的推动。首先，随着中共中央将工作重点全面转移到经济建设上来，“经济绩效”成为官员政绩考核的主要标杆，导致地方政府官员产生公司经理一样的经济动机。其次，在这种政绩导向的机制下，同一级政府或政府部门间难以形成公共服务主体之间的相互协作，而是像不同的“公司”一样进行“市场”竞争。

1．政治激励：官员考核机制的变迁

十一届三中全会之后，改革开放全面启动，党和国家的工作重心从阶级斗争逐步转移到经济建设上来。经济改革和发展成为各级党委和政府的头等大事，与此同时，“经济绩效”也成为组织部门考核官员的主要依据，比如地方GDP、财政收入、出口创汇等经济指标都成为了官员必争之地。其中，相当于地方政府“营业额”的GDP逐步成为衡量官员能力的主要标杆。研究表明，地方政府“GDP绩效”较为突出的官员获得升迁的概率明显更大，这给地方政府官员提供了追求GDP的隐性激励。随着经济绩效成为官员晋升的主要影响因素，地方政府官员对社会管理和公共服务这些政府本职的兴趣逐渐下降，而是不遗余力地疯狂追求GDP增长，做大当地的经济蛋糕，正如公司追求营业收入和利润最大化一般。为此，地方政府将越来越多的精力耗费在可以迅速做大蛋糕的“投资”和“出口”上，形成了疯狂的“投资饥渴”和“出口依赖”。受此影响，固定资产投资长期维持高速增长。除了1980年、1990年、2000年、2008年底到2009年初几个短暂时期之外，我国大多数时期都在忙于应对“投资过热”或者“经济过热”。投资率即投资占GDP的比率呈逐年上升态势，在2012年达到了48.85%，也就是说，投资几乎占GDP的一半。在这个过程中，地方政府官员盲目追求GDP的动机发挥了决定性作用。

2．政治行为：地方政府官员间的“公司化”竞争

官员谋求晋升无可厚非，但不同体制下官员追求晋升的方式则有所不同。如果是西方式的民主选举体制，官员会不遗余力地拉选票，争取选民的支持。这种体制下，官员之间不仅仅要比拼经济绩效，还要比拼选民所关心的其他政绩，比如有没有做好环境保护、有没有治理好交通拥堵。而且，在一些需要官员协作的领域，官员很难为了一己私利进行不利于当地人民的竞争，否则会遭遇选民“用脚投票”。但在中国以上级推荐、任命为主的人事体制下，地方政府官员需要比拼的重点不是选民的认可，而是党的组织部门的认可。伴随着改革开放的深入，地方政府之间的公司式竞争越来越激烈，商业化味道也日趋浓厚。竞争的方式多种多样，一方面，搞好“公司内部经营”, “大干快上”，盲目上项目，做大本“公司”的GDP；另一方面，争夺“外部的经营资源”。一是争上级政府尤其是中央政府投资项目。二是争优惠政策。小到扶贫救灾资金额度、“债转股”额度、核销地方债务额度，大到设立自贸区、保税区、各种改革试点区等，都成为地方政府竞相争夺的对象。三是争夺虚名。如有些名人故里竟有七八个地方在争。“曹操墓”事件之所以被炒得沸沸扬扬，都和地方政府在背后的争取

有很大关系。

（二）地方政府公司化的经济演进

从经济维度来看，地方政府公司化的演进受财政、土地、金融、贸易等多方面因素的影响。

1．财政视角：分税制改革

分税制改革是推动地方政府公司化最重要的经济因素。分税制改革给中国的财政体系带来了两个重要变化。首先，财权上收中央，中央政府在财政收入中的比重大幅提高，地方财政收入显著下降。其次，在财权上收的同时，事权却进一步下移，地方财政支出负担显著加重。分税制改革前，1978年至1993年间，地方政府财政支出占全国财政支出的平均比重为58.01%；而分税制改革后，1994年至2012年间，地方财政支出占全国平均财政支出却升至74.16%。财政收入下降、支出负担加重造成了财权与事权的不匹配，而中央对地方政府的税收返还与转移支付又十分有限，很多地方政府尤其是县乡这样的基层政府财政状况更为困难。在这种体制的倒逼之下，“囊中羞涩”的地方政府为了弥补财政上的缺口，不得不像经营公司一样“经营”政府，不遗余力地追求“营业额”和“营业利润”，进而忽略了环境保护、社会保障等“非营利”活动，造成地方政府彻底公司化。

2．企业视角：国有企业改革

经过三十多年的改革，国有企业先后实现了放权让利、政企分开、建立现代企业制度和股份制改革，现代国有企业体制基本成形，国有企业从行政机构的附属物成长为市场经济的主体，逐步成为独立经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。这成为地方政府公司化的重要推动因素。首先，政企分开之后，国有企业不再是直属于政府的行政机构，无法直接构成地方政府的收入，而需要通过财政税收的方式间接获取，由此地方政府从国企身上拿到的收入显著下降，迫使地方政府加强“公司化”运营，追求更高的财政收入。自2001年以来，全国财政收入中国有资产贡献率从40.8%下降到2011年的31.3%。而在国有企业改革以前，1978年的全国财政收入中，国有企业的贡献占比86.8%。从整个数据中国有企业占比的下降，能够看到中国政府财政收入的演变。其次，国企改革重塑了中央和地方国企的分布格局，市、县两级已很少存在国有和集体性质的企业。自1997年以来，地方国有企业总数逐年减少，地方政府对国有企业的控制力量显著减弱，因此地方政府难以再依赖国有企业对当地经济直接进行指导和调整，这迫使地方政府以近似于“公司”的角色参与到当地经济中，形成了公司化的决策倾向。

3．土地视角：土地有偿使用制度

《宪法》、《土地管理法》与其他土地法律共同构成了我国目前的土地制度体系，其基本特点是以土地二元所有权制度为基础，以土地使用制度和土地征用制度为主要内容，以政府垄断为重要特征。在这种土地制度下，政府控制了土地最终的支配权和所有权，这使地方政府可以通过土地使用权的有偿出让和转让获得土地收入，而且由于政府垄断了土地的一级市场，这种收入不仅规模大还相当稳定，这使地方政府能够像公司那样获得稳定的“经营收入”。1990年代以来，土地出让收入已成为地方财政收入最重要的来源，1999年至2012年，全国土地出让收入累计达15.62万亿元，2011年更是高达3.15万亿元。此外，地方政府还可以用土地向金融机构抵押或质押融资，通常是以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资，而且地方政府还能从房地产开发、交易和保有环节各个部分获得不同种类的税收。总而言之，土地有偿使用制度的逐步推行和发展极大地提高了地方政府的财政收入能力，为地方政府公司化经营提供了资金基础。

4．金融视角：地方债的兴起与发展

我国虽然没有真正意义上的地方政府债券，但近年来随着我国金融市场的发展，地方政府得以通过设立城投公司，以银行借贷和市场化发行债券的方式获得资金，称为“城投债”。2008年以来，由于金融市场的不断发展和宏观政策转变，城投债渐成气候。具体来看有以下几个推动因素：一是企业债券审核制度由审批

制改为核准制，推动了债券市场的发展，为城投债的迅速发展奠定了基础条件；二是债券信用增级模式创新，凸显了城投债的相对优势，第三方担保、发行人自有土地使用权质押以及应收账款权利质押等信用增级模式逐渐得到市场认可；三是宏观经济政策发生转变，形成了推动城投债迅速发展的东风。2008年下半年，全球性金融危机爆发，国家实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，力图通过加大基础设施投资以保持宏观经济平稳增长。巨额的基础设施投资要求巨额的资本金投入，发行企业债券成为弥补资本金缺口的重要途径。进入2009年，城投债出现跨越式增长，2009年总发行量达到3158亿元，2012年更是呈现出井喷状，达到8957亿元。城投债的快速发展使得地方政府这一“公司”能够在现有预算法的基础上开展筹资活动，使得公司化的程度进一步加强。地方城投公司实际上已经成为披着市场外衣的政府代理人。

5．开放视角：地方政府的招商引资狂热

在对外开放的大背景下，地方政府能够通过招商引资的方式进行融资，为公司化的“经营模式”提供了重要资金来源。而且，为了争夺外资、做出政绩，各地方政府的官员也展开了像公司一样激烈的“市场竞争”。回望过去三十多年，我国引进的外资呈现出跨越式增长。自1993年以来，中国已连续23年位列发展中国家吸引外商直接投资（FDI）的第一位，2002年中国首次超过美国成为世界上利用外商直接投资最多的国家。1979—2012年我国共实际利用外商直接投资12743.98亿美元，其中，2012年我国实际利用外资1117.16亿美元；从增长情况来看，1983—2012年间，我国实际利用外商直接投资呈现增长态势，且在这30年之内，年实际利用FDI已经由6.36亿美元增长到1117.16亿美元，年均增长18.80%。如此炫目的数字背后，隐藏着中国近三十年来的招商引资狂热症，这种狂热直到今天仍然没有消退。各地政府通过招商引资解决了“公司”发展初期的资金问题，而随着时间的推移，各家“公司”围绕外资展开的竞争也愈发激烈，这些都是地方政府公司化的重要动力。由于招商引资的多少往往与地方政府的政绩挂钩，在许多地方招商引资已经成为政府工作的重中之重。张钢等指出，在我国各地方出现的政府招商引资热潮，很大程度上是与地方政府绩效考核的经济指标密切相关的。模型分析的结论表明，招商引资的成功能给地方政府带来巨大收益，既包括经济利益（财政税收、个人奖金等），也包括一定的非经济利益（政绩美誉、升迁机会等）。

然而，当更多的政府加入到招商引资行列时，地方政府间不可避免地将会展开资金的争夺。我国财政制度分权性改革不仅强化了地方政府对本地区事务的自主管理，扩大了地方政府对本地区资源的配置权力，更是为地方政府招商引资竞争的展开提供了有效的竞争环境。除了面对中央政府的政策资金安排，各地政府也派出了自己的“游说”团，从而产生具有中国特色的“驻京办”现象，更是打响了“恶性价格战”。土地价格是地方政府在招商引资中进行价格战的主战场。随着招商引资愈演愈烈，很多地方的土地价格越来越低，对政府和地方经济来说甚至是一笔“亏本买卖”。在低廉的土地价格背后，一方面是地方政府需要利用大量的财政收入对此进行补贴；另一方面是地方政府需要压低对农民土地的征收价格。典型的例子是长三角地区。长三角城市竞相展开“倾销式”土地价格竞争，基本套用商家惯用的“跳楼价”来争夺资金。一些地方甚至出现“零地价”或者“土地买一送一”的荒唐政策。低价土地的招商引资带来的只是对本地长期投资环境的恶化，导致了区域间的恶性竞争，引来的企业大多也只是为了在短期内获得本应属于政府的土地租金作为其超额利润。没有底线的价格战一是损害了投资者间的公平竞争，二是侵犯了农民的权利。此外，由此滋生的腐败现象也严重损害了国家的利益。更重要的是，盲目的招商引资导致地方产业结构不合理，全国产业结构高度雷同，不利于地方利用比较优势发展经济。因此，规范地方政府招商引资行为迫在眉睫。

（本章完）