第四章 坚持绿色发展_一、加快建设主体功能区
第四章
坚持绿色发展
绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。
一、加快建设主体功能区
主体功能区是国土空间开发保护的基础制度，也是绿色发展的空间战略。加快建设主体功能区，要构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局，使各类开发建设活动在宏观布局上得到规制，使不同主体功能区自觉按照各自的主体功能定位科学发展。
2010年12月，国务院印发了《全国主体功能区规划》，截至2014年12月，各地区都发布了本地区的省级主体功能区规划。党的十八届五中全会《建议》提出发布全国主体功能区规划图和农产品主产区、重点生态功能区目录，就是要把全国主体功能区规划和省级主体功能区规划确定的各类主体功能区合成一张图、形成一个统一的目录，使各地区的发展有方向，使各类政策有遵循，使社会监督有依据。同时，也可以为《建议》要求的“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”提供基础。
落实主体功能定位，关键是基于主体功能区的各项政策要落实到位，建立健全激励和约束并举的机制。《全国主体功能区规划》提出了“9+1”的政策组合，“9”即财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策，“1”即绩效考核评价这个指挥棒。《全国主体功能区规划》发布已近五年，但“9+1”的政策组
合，除财政政策外，其他政策缺乏细化的实施方案。党的十八届三中全会提出的对限制开发区域取消地区生产总值考核的要求，在有些地区还没有完全落地。十八届五中全会要求完善基于主体功能区的政策，就是要加快改革完善区域政策，以主体功能区为政策单元，提高政策的精准性、有效性。
党的十八届五中全会对优化开发区域、重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区、禁止开发区分别提出了基本的发展方向和要求。
针对优化开发区域开发强度过高、少数特大城市功能过于集中、资源环境承载力下降等问题，要求京津冀、长三角、珠三角等优化开发区域，推动产业结构向高端高效发展，逐年减少建设用地增量，对“患病”的城市要治理“城市病”，其他城市要防止“城市病”，增强城市的宜居性。
重点开发区域要提高产业和人口集聚度。我国有13亿多人口，只有京津冀、长三角、珠三角三大城市群是不够的，要在优化开发上述城市群的同时，推动形成一批新的城市群。其中，东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区，各自都有1亿左右人口的大市场，有条件形成相对完整的产业体系和大中小城市协同发展的新城市群。这样，一方面可避免经济和人口过度集中于原有三大城市群，另一方面将有力带动广大中西部地区发展。
农产品主产区肩负保障国家农产品安全特别是粮食安全的主体功能，重点生态功能区担负着保障国家生态安全的主体功能。要加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度。强化激励性补偿，就是对落实主体功能定位较好的给予奖励，对落实不力的要减少转移支付。要建立地区间横向和流域上下游间的生态补偿机制，生态受益地区和下游地区，对提供生态产品的地区和上游地区要给予真金白银的补偿。
要
整合设立一批国家公园。这是针对现有自然保护区、世界文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等禁止开发区而言的，也就是要通过管理体制、产权、范围、政策、资金等多方面的整合，设立统一的国家公园，以更好地保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。
要建立空间治理体系，这是一项全新的任务要求，也是主体功能区制度在市县层面落实的重要途径。空间治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要内容。我国目前空间治理缺位，对经济、人口、资源环境的治理主要是按行业、产业、领域进行的，落到一个具体空间时，往往不匹配甚至矛盾。如很多地区，只要GDP、要产业、要建设用地、要资源，不要人、不考虑资源环境状况，结果不少地区出现人地失衡、人口经济失衡、经济与资源环境失衡。再如，在全国范围一刀切地鼓励或限制某产业发展，实际上，在全国鼓励的产业落到某些具体的地域空间恰恰应该是限制的。还有，对生态环境保护和治理，是按照耕地、水、湿地、森林等资源种类分割进行的，缺乏在一定空间对山水林田湖的统筹保护修复。还有，我国规划很多，但不深不细，缺乏指导性、操作性、依据性，即便是土地规划和城乡规划这些空间性规划，也缺乏衔接、重叠交叉，甚至连规划的基础土地分类标准都各搞一套，带来不少“规划失败”。建立空间治理体系，就是要解决这些问题。目前，国家正在市县级层面推进空间规划改革试点、国家公园体制改革试点、编制自然资源资产负债表试点、领导干部自然资源资产离任审计试点，出台了生态环境损害责任终身追究办法。这些，都是为建立空间治理体系进行试验、积累经验。最终，要形成以市县级行政区为单元，由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。
（本章完）