第7章 新型城镇化，建设经济强国的必由之路_坚持走中国特色新型城镇化道路
第7章
新型城镇化，建设经济强国的必由之路
城镇化是一个老生常谈的问题，与之伴随而来的，便是“城市化”、“城镇化”和“新型城镇化”三者的概念辨析。
通常来讲，城市化有两层含义，一是人口从乡村向城市集中的过程，二是第一产业人口向第二、三产业人口转换的过程。而城镇化是一个颇具中国特色的概念，它可以笼统地表述为，人口从农村向城镇集中，在城镇发展第二、三产业并吸纳农业人口的过程。可见，两者的本质都强调经济社会的活动中心从农村转出。只不过前者强调转向城市，后者强调转向城镇，在地理上的侧重点不同。
中国特色新型城镇化道路，则是完全具有中国特色、符合中国国情的城镇化方案。《国家新型城镇化规划》将其定义为“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”。这样的城镇化道路的提出，具有深刻的历史背景和现实意义。
纵观新中国成立以来中国的城镇化进程，可以大体分为两个阶段：第一阶段是从1949年新中国成立到1978年党的十一届三中全会以前，中国的城镇化进程相当缓慢。这一时期，政府是城市化动力机制的主体，城市化对非农劳动力的吸纳能力很低，城市化的区域发展受高度集中的计划体制的制约。第二阶段是1978年以后城镇化快速推进时期。这一时期的城镇化是在国民经济高速增长条件下迅速发展的，城乡之间的壁垒逐渐松动并被打破，特别是乡镇企业的发展，使得中国的城市化呈现出以小城镇迅速扩张、人口就地城市化为主的特点。据统计，从1978年到2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2173个增加到20113个。
城镇化的飞速发展，带动了国民经济的高速增长，同时也引发了一系列的矛盾和问题。诸如，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后；“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效；城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配；城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出；自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色；体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展；等等。这些问题已经成为制约我国城镇化进程的重要因素。
2013年12月，中央城镇化工作会议召开，提出了“以人为本，推进以人为核心的城镇化”，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则和重点任务。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》正式印发，为走中国特色新型城镇化道路指明了方向。
2015年10月29日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》通过。《建议》提出，推进以人为核心的新型城镇化。提高城市规划、建设、管理水平。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。深化住房制度改革。加大城镇棚户区和城乡危房改造力度。
城镇化既是人类社会发展的客
观趋势，也是国家现代化的重要标志。在经济社会发展进入新常态，全面深化改革进入关键期的历史背景下，按照建设中国特色社会主义五位一体总体布局，积极稳妥扎实有序推进城镇化，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。
坚持走中国特色新型城镇化道路
推进以人为核心的城镇化，走中国特色新型城镇化道路，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的必由之路。当前，我国城镇化发展已进入提升发展质量的新阶段，既面临巨大机遇，也面临诸多挑战。
走新型城镇化道路是必然选择
改革开放以来，我国城镇化经历了几个发展阶段，总体上保持了快速发展态势，城镇化率稳步提高。上世纪80年代初期，以农村改革为主动力，城镇化开始恢复发展，1978年至1984年城镇化率从17.92%上升到23.01%，平均每年提高0.85个百分点。上世纪80年代中后期至90年代初期，以城市改革为主动力，城镇化实现平稳发展，1984年至1992年城镇化率由23.01%提升到27.46%，年均提高0.56个百分点。上世纪90年代初期至本世纪初期，以市场化改革为主动力，城镇化步入快速发展阶段， 1992年至2003年城镇化率从27.46%提高到40.35%，年均提高1.19个百分点。本世纪以来，以实施城镇化战略为主动力，城镇化进入加速发展， 2003年至2013年城镇化率由40.35%提高到53.73%，年均提高1.34个百分点。
总体上看，过去30多年，我国城镇化呈现以数量规模扩张为主的基本特征，这种城镇化发展模式，也带来了诸多问题和挑战，突出表现在以下几方面。
第一，大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程严重滞后。被纳入城镇人口统计的2.6亿农民工及其家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面，平等享受城镇居民的基本公共服务，处于“半市民化”状态。城镇内部出现的新二元结构，制约了城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用，也带来社会风险和隐患。
第二，大量占用土地，与资源环境的矛盾日趋突出。城镇化进程中，占用大量土地进行开发建设，城镇用地规模扩张过快导致耕地减少过多，城镇空间扩张快于城镇人口增长，加剧了城镇化与土地资源紧缺矛盾。一些城市出现严重的环境污染问题，生态环境压力不断增大。
第三，城镇空间分布和规模结构不合理，“大城市病”开始显现。东部一些城市人口资源矛盾加剧，中西部城镇化潜力尚未得到充分发挥。优质资源过度向特大城市和大城市配置，导致人口过度集聚，出现交通拥堵、房价高企等“大城市病”，而中小城市和小城镇却因缺乏资金、技术和人才等生产要素，产业和人口集聚能力受到限制，难以得到充分发展。
第四，城镇建设贪大求洋，缺乏文化传承和地域特色。城镇建设千篇一律，不考虑文化传承和地域特色，出现了“千城一面”的现象。
总之，随着我国城镇化发展环境和条件的变化，过去一个时期以数量规模扩张为主要特征的城镇化道路越来越难以持续，加快向以人的城镇化为核心、以质量提升为主要特征的新型城镇化道路转型势在必行。
我国城镇化面临的机遇与挑战
当前，我国城镇化正处在新的历史方位。一方面，城镇化仍处于较快发展阶段。据国际经验，
城市化率在30%至70%区间处于快速发展阶段， 2013年我国城镇化率为53.73%，仍在快速发展区间。另一方面，主要依靠廉价农业劳动力转移、大量消耗土地资源、城市建设规模扩张等传统方式推动城镇化已难以为继。这些都迫切要求我们走新型城镇化道路。
在我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国，走新型城镇化道路，在人类发展史上没有先例。推进新型城镇化，既面临重大机遇，也面临诸多挑战。从机遇看，我国经济发展水平和综合经济实力大幅提升，经济结构调整积极推进，有利于城镇化从外延扩张转向品质提升；基本公共服务制度不断健全，实现常住人口全覆盖，有利于推进农业转移人口市民化；大力推进生态文明建设，融入经济社会发展全过程，有利于城镇绿色低碳循环发展；城镇基础设施投资规模扩大，交通运输网络不断完善，有利于城镇化优化布局；全面深化改革，特别是近些年统筹城乡综合配套改革试点，有利于破除城镇化发展的体制障碍。
从挑战看，一是解决进城农业转移人口真正享受城市居民各项保障，实现基本公共服务常住人口全覆盖，需要支付巨大的成本并建立成本分摊机制；二是优化城镇布局和城市规模结构，增强中西部城市特别是中小城镇对人口的吸引力，需要矫正城镇资源配置方式，对深化城镇管理体制改革提出了更高要求；三是加强资源节约和环境保护，促进城镇绿色低碳循环发展，仍面临诸多制约和障碍；四是在推进城镇化进程中延续城市文脉，传承城市历史，要求大幅度提升城镇建设和管理水平。
新型城镇化的内涵和战略取向
走中国特色新型城镇化道路，核心是以人为本，推进以人为核心的城镇化，关键是提升城镇化发展质量，需要明确内涵和战略取向。
第一，新型城镇化的核心是人的城镇化。以人为核心的城镇化是推进新型城镇化的关键，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，提高农民工融入城镇的素质和能力。把符合落户条件的农业转移人口转为城镇居民，要创造居民稳定就业的条件，逐步实现基本公共服务常住人口全覆盖，有序推进户籍制度改革，真正让农民进得来、留得住，有认同感和归属感，从而真正实现人口城镇化。
第二，新型城镇化要坚持生态文明。绿色低碳循环发展是新型城镇化的基本特征。要坚守耕地数量和质量红线，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。积极发展绿色低碳产业，提高能源利用效率。划定生态红线，保护绿色空间，形成生产、生活、生态空间的合理结构。
第三，新型城镇化要优化布局。推进新型城镇化，既要优化宏观布局，也要加强城市内部空间治理。要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。
第四，新型城镇化要传承文化。历史文脉，是城镇生命力所在。要根据城镇发展的人文历史和资源禀赋，保留和利用不同历史文化积淀、民族风情特色，打造各具文化魅力的个性化城市。
第五，新型城镇化要创新体制机制。发挥市场配置资源的决定性作用，提高资源配置效率。更好发挥政府作用，加强城镇化宏观管理，发挥政府在编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务等方面作用。深化城镇管理体制改革，推进政府职能转变，逐步释放中小城市和小城镇发展活力，增强中小城市和小城镇吸纳农业转移人口的功能。
（本章完）