第五章 坚持制度治党_一、搞好制度配套衔接

第五章

坚持制度治党

制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度治党是全面从严治党的根本保障。习近平指出：“坚持思想建党和制度治党紧密结合。从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”坚持制度治党，要让制度建党思想深入人心，把制度建设贯穿于从严治党工作的各个环节、各个方面，搞好制度的配套衔接，增加制度认同，增强制度执行力，真正形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人的良好机制，不断提高党科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平，推动从严治党取得新实效。

一、搞好制度配套衔接

在制度建设中，光有制度还不行，还要注意制度与制度之间的配套衔接，做到彼此呼应，形成制度合力，增强制度的整体功能，有效提高制度的预防性、系统性和可操作性。

经过多年努力，我们党已经形成了一套比较完善的制度，但也存在着一些问题。主要有：

一是制度建设缺乏整体规划。在制定从严治党相关制度的实践中，缺乏整体的规划，存在一些过于注重实体性、忽视程序性，过于注重单体性、忽视系统性，过于注重原则性、忽视操作性等问题。有时因某一方面、某个环节出了问题，就出台了相应的制度予以规范约束，这一方面说明了党内制度制定的及时，另一方面，由于不是按照事先规划有序进行制定，而是某个部门针对某一方面的问题而研究制定的，从表面上看针对性很强，措施也比较得力，但从全局来看容易造成头痛医头脚痛医脚的结果，致使少数制定的制度前瞻性不强，一些制定的制度理想主义色彩较浓，对党员干部的约束往往超越了实际情况，导致在现实中难以执行；此外，一些制度的规定过于笼统、原则，弹性空间较大，操作起来困难，比如关于领导干部个人财产、收入申报的问题，通常都规定得较为原则，缺乏量化的、具体的、刚性的规定，各地的执行力度不一，给制度的执行带来了困难。还有一些制度的某些内容规定缺乏全面性，存在片面强调制度的制裁惩罚功能的倾向，而忽视了制度的指引、评价、协调和预测等功能。

二是制度体系仍不健全。当前，我国以党章为核心，以各准则、条例、规定等为主体的党内法规制度体系已基本建立，但从总体上看仍需完善。相关制度就其制定的量来说是比较庞大的，然而就其系统的科学性而言，还存在许多不足。相比我国已经形成的以宪法为根本、以各部门法为保障的完整的法律体系，我国的党内法规制度还有较长的路要走。当前，在从严治

党方面制定出台的制度很多都是出于特定时期特定阶段工作的需要，但形势在经常发生变化，尤其是市场经济条件下，党所面临的内外部环境已经发生了深刻的变化，因此，就迫切需要制定制度的机构要适时对现存制度进行清理，并根据清理情况及时对相关制度作出废止、失效或者予以修改等处理，调整那些不适应新形势新任务新要求的制度并补充完善新的制度，以更好落实党要管党、从严治党的方针。近年来，全国各地相继在从严治党制度方面进行了探索，并积累了很好的经验。但这些探索在很多情况下，不仅没有现成的法规制度作为保障，甚至因情势的需要，有的还要突破法规制度的规定，这导致对法规制度的权威性带来直接冲击。

三是相关制度之间的协调性还有待加强。由于党内从严治党相关制度制定主体的多级和多部门以及各制定主体对于制度的制定存在认识方面的差异，因此造成了从严治党相关制度之间的协调性还有待加强。主要表现在：制定制度的主体分散，工作各自为政，职责交叉，缺乏工作的整体合力，甚至出现了相互矛盾、推诿扯皮、“制度打架”的现象，导致制度执行者在制度执行过程中犹豫不决、不知所从、难以执行，制度也就难以真正有效发挥其应有的作用。还有一些制定的制度不够完备，不够系统，缺乏具体实施细则方面的配套制度，从而在客观上给被监督者留下了钻空子、打擦边球的余地，或造成了事实上的制度面前不平等，给别有用心者提供了腐败的土壤。为增强制度之间的协调性，保证制定的各项制度行得通、做得到，必须使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。

搞好制度配套衔接，应从以下几个方面努力：

第一，注重制度本身的衔接。制度设计要遵循“符合现实需要、满足大多数人利益、全体人员共同遵守”的原则来堵塞制度漏洞，不使其显性化。假如制度在制定过程中没有集思广益，没有科学的、客观的制定，那么执行机关在执行制度时就会受到很多阻碍，使得制度不能有效的实施。单项制度内部衔接还有一层含义，就是在实体、程序、保障性等规定的本身找问题。在实体性方面，应防止可能的相互矛盾。同时，在程序上要防止缺位。程序通常由方式、步骤、顺序、时限等要素构成。如果这些要素不全或存在问题的话，这个制度是不健全的。因此在单项制度内部衔接上不仅要有程序性的规定，而且要有保障性的规定。设置一项制度，不仅要规定应该如何做，而且要规定不执行或违反了又应该如何处置，颁布制度的同时就要把制定、执行、监督部门的职责明

确起来，防止有令不行、有禁不止的现象发生。另一方面，要制定外在配套的保障性措施，尤其是在一些原则性、指导性的基本制度公布后，权力机构要同时公布检查、监督和奖惩措施，执行机构要拿出贯彻实施的细则，对违反党的制度者必须加以处理。

第二，注重制度相互间的配套衔接。新中国成立以来特别是改革开放以来，中央制定颁布了一批重要党内法规，为党要管党、从严治党提供了重要制度保障。但是由于统筹规划不够，党内法规老化、碎片化、空洞化、形式化以及神秘化现象比较突出。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视加强党内法规制度建设，先后制定颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》、《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》、《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》、《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》、《关于严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》等一系列法规和条例，细化从严治党的法律法规。我们必须坚持继承与创新，认真运用党长期以来所积累的制度制定基本经验，同时努力借鉴国外有益做法，加强全局性和前瞻性问题的研究，注重实体性与程序性、单体性与系统性、原则性与操作性的统一，做到在继承中发展，在发展中创新，解决新问题，总结新经验，从而建立健全从严治党各项制度，提高制度的预防性、系统性和可操作性，增强制度间的配套和衔接，努力消除制度间的不协调现象。

第三，注重制度与法律的配套衔接。中国共产党作为执政党，其党内制度是党外制度建设的重要保障。正如邓小平所说：“没有党规党法，国法也就很难保障。”同时，健全党外制度也有助于推动党内制度的建设。党内制度与党外制度的衔接还有一个重要方面，就是要善于把党内制度转化为国家法律法规。党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了重大部署，是我国法治建设进程中的重要里程碑，标志着党对执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识和实践上升到新的高度，必将对党和国家的事业产生重大而深远的影响。法治不仅是治国理政的基本方式，也是管党治党的基本方式。我们要运用法治思维和方式，把从严要求和依靠制度结合起来管党治党，努力使党内制度与国家法律相衔接，适时将经过实践检验、适应形势发展的党内制度转化为国家法律法规，使党员干部将法治当成一种信仰，增强制度约束力和强制力。

（本章完）