第四章 美丽中国的顶层设计_三、生态政府的顶层设计

三、生态政府的顶层设计

生态文明不同于以往自发形成的传统文明，生态文明的本质，是一种自觉反省并自发绘制蓝图的一种文明。这为中央政府进行顶层设计提供了一种可能性。

（一）顶层设计的可能性

在社会主义中国，中央政府具有顶层设计的合理性与可能性：即政府集思广益，统一制定生态文明战略，并以重要文件等权威形式贯彻，地方政府结合自身情况进行低层级的制度再创新，经过中央、地方政府和微观主体之间的利益权衡，实现生态文明的社会共识和社会习惯。

第一，从学理上看，马克思主义的发展观就包含生态文明的内涵，或者说，生态社会主义与生态文明是内在契合的关系，也可以说，生态社会主义是生态文明的重要前提。只有在社会主义制度条件下，才有可能解决社会化的大生产与生产资料的私人占有之间的矛盾，才可以解决资本支配下的人、劳动、技术等方面的异化问题，才可以解决人与自然的冲突问题。因此，我们或许可以说，生态社会主义是通往生态文明的捷径。

第二，从中国现代历史上看，建国以来，在中国共产党的领导下，马克思主义在中国取得了意识形态的地位，统一的意识形态以及高效的思想政治工作，是政府在各项工作过程中得以顺风顺水的重要原因，中央政府在全国人民心目中的威望很高，这将使中央政府在生态文明建设过程中拥有很好的民众基础，便于政令畅通，建立起高度一致的全国协同行动，在短期内扭转生态危机的颓势，确立崭新的空前的生态文明发展势头，为建设美丽中国奠定基础。

第三，从中国的经济性质来看，虽然多年来私营企业取得了飞速的发展，但国有经济在国民经济中占的比重很大，影响国计民生的行业部门依然是国有性质，特别是金融、土地、矿藏资源、林业、铁路、能源、水务等行业部门主要控制在国家手中。相比西方资本主义国家，中国政府有更大的责任，也有更大的调配社会资源的权力空间，便于调整产权结构，协调各部门之间的利益平衡，便于发挥社会主义的优势，抓主流、抓重点，集中力量办大事、办好事，把生态文明作为政府的头等大事来抓，实现美丽中国的跨越式发展。

第四，从中国的发展经验来看，30多年来积累了相当丰富的成功经验。改革开放是中国历史上前无古人的首创，没有多少经验可谈，但是在党和中央政府的领导下，改革开放总设计师邓小平同志亲自描绘了一幅优先发展经济的总体蓝图，冲破重重思想障碍，摸着石头过河，硬是杀出一条血路来。在这次轰轰烈烈的改革开放过程中，党和中央政府的引领、带头作用十分重要，无可替代。

第五，从当前生态危机的现状来看，生态环境问题十分严重，特别是气候问题十分急迫。从理论上说，生态环境具有一定的自我修复功能，假定人类停止一切破坏性的活动，那么这个修复的时间是十分漫长的，完全超出人类可以等待的时间长度，更何况我们根本就做不到停止能源消耗、停止环境污染。看来依靠传统的经验恐怕不能完全奏效，依靠局部地区或个人摸索经验再全国推广的方式恐怕不能解决燃眉之急，这决定了生态文明建设是一个长期的系统工程。单靠任何一个地方、一个群体都无法完成，必须举全国之力，才可能完成。只有采取自上而下的强制性变迁方式，才能充分体现生态文明的急迫性、重要性、系统性、整体性，才

能用最短时间在全国范围内大兴生态文明建设**。

第六，从生态文明的性质来看，美丽中国的建设不是自发形成的文明成果，而是自觉描绘的发展蓝图，这决定了美丽中国的建设是一个智慧的系统工程，这需要开发民智，集思广益，萃取殊胜纳入蓝图。美丽中国是美丽的中国，也一定是智慧的中国。

（二）顶层设计的必要性

实际上生态建设与其他部门的发展是完全不同的，生态建设是一个高度综合的巨系统工程，期间会涉及方方面面的包括政治、法律、经济、技术、社会乃至集团与个人利益之间的博弈问题，这就决定了生态建设不是通过普通一个部门化或专业化途径就能解决的问题。我们必须放开思路，借生态文明建设东风，以宏大的视角，高屋建瓴，从高处着眼，从远处落笔，重新安排与设计政府在生态管理方面的职权分配问题。

在改革初期，由于没有经验可循，中央政府对制度的微观运行和区域特征认识不足，导致制度创新阻力大、效率不高。后来随着地方政府逐渐进入制度创新体系，局面才得以改观，终于形成了中央政府引导制度创新，地方政府根据区情再创新的成果经验。但是在生态文明建设的制度创新过程中，由于生态治理的综合性、复杂性，治理过程不但需要大量的投入，而且可能没有经济收益，由现行制度运行下的地方政府不可能有太多的精力和财力进行自觉地制度创新。所以，对于生态文明建设这个世纪工程，不能简单地沿用过去的改革经验，恰恰相反，在某种意义上说，需要一定程度地回到改革开放之前的计划年代，生态文明建设需要走一条国家战略道路，在整个经济社会领域的全局层面推动制度创新，把社会全体动员起来，为生态文明建设的目标而努力。

现有的生态管理体制格局是不太合理的，生态管理职能由环保系统和林业系统等专业性部门共同承担。这种部门专业化的制度安排看似非常合理，对生态文明建设也初见成效，其实不然，很多地方还值得商榷。原因有以下三方面：

第一，从权力制衡的角度上看，依靠部门的强化或许容易导致生态文明建设总体的弱化，现实中很多部门之间本身存在利益攸关的问题，而且生态指标对经济管理部门、社会管理部门缺乏足够的约束力，这就使利益攸关方部门之间可以应付了事，部门之间的推诿扯皮现象容易降低政府管理的运行效率。

第二，从当前我国官员的晋升奖惩机制上看，经济增长是地方行政班子的最大激励，当生态文明建设与经济增长相冲突的时候，生态问题最容易被遮蔽起来。这势必造成生态部门为屈从于地方政府而生存，在执法过程中也必然造成在地方政府与中央政府之间的抉择摇摆，甚至无所作为。

第三，从地理因素角度看，生态文明建设不仅仅是单一区域的问题，往往是跨区域之间的多种合作。但是，地区之间或者说地方政府行政班子之间，实际上存在无可回避的竞争关系，这容易形成地区之间明里合作而暗中拆台，或者干脆共同合谋作弊的局面，如一些地区为了同时在考核前完成节能减排任务，采取某种协同作战的做法，不但降低了生态文明建设的效率，而且造成了经济社会的人为波动，生态文明建设很可能成为一纸空文。

（三）顶层设计的高效性

如前所述，生态文明建设是一个高度综合的巨系统工程，涉及多领域的协同合作，也关乎多方面的利益

分配问题。所以，在制度设计上，就必须确立中央政府在生态文明建设过程中的核心领导作用，这不但可以减少利益多方的摩擦与冲突，而且对于出现问题的地方和部门，可以中央政府的名义责令调整改正，对于部分薄弱区域，还可以调配更多的资源予以帮助。总之，在生态文明建设这个问题上，中央政府的政令畅通，统一调配，统一指挥，是十分高效的，因而也是十分必要的。

中央政府目前需要理清的问题大概有以下几个方面：

第一，从中央到地方，存在各级政府之间的多重委托与代理结构，造成信息不对称，监控成本太高，这无疑在实践中提高了中央政府的成本，削弱了生态文明的实施效果。

第二，工作程序上生态文明建设的工作主要依托环境保护、林业部门来具体负责，让几个部门来负责全局的工作，该部门处境也十分尴尬，号召力不够，有责无权，容易得罪人，却不容易出效益。因此，可以考虑建立跨部门、跨领域的生态文明建设委员会，鉴于生态文明建设过程中与经济发展的某种制约关系，所以该委员会在法理上不能低于发改委的设置，否则就容易出现经济建设一手遮天的情景。为此，可以考虑建立生态文明建设委员会的领导制度，即会同发改委，依托环境保护、林业部门，相关部门参与的联席会议制度，以生态文明相关法律法规为准绳，引导生态文明建设走向正确的方向，对出现的具体问题进行合理的解决。

第三，建立健全生态文明建设工程的目标体系、考核办法和奖惩机制，加快完善省市县分级负责、各部门协作联动、全社会广泛参与的工作大格局。现有人事制度，偏重于经济建设的成绩，追求地方经济绩效成为地方官员普遍认可的升迁之道，这种误区容易造成地区间过度竞争、同业重复建设、资源环境不堪重负等问题。可以考虑增加生态建设的绩效考核，将生态文明建设纳入官员奖惩体系内。可以实行地方行政班子问责制，具体的分工是：由地方行政一把手担任生态文明建设领导小组组长，主抓生态文明建设的总体规划和制度创新，班子其他成员担任监察小组工作，对一把手担任组长的生态文明建设情况进行监督和检查。做出的成绩，班子成员共同享有，出了问题，班子成员共同负责。生态文明建设的制度贯彻，必须不同于以往的模式，可以尝试加强惩戒机制。这对调整报酬预期、规范主体决策行为具有明显效果。对于互相拆台的恶性竞争、无视法律的替代做法、弄虚作假的合谋行为，应予以严惩；对于锦上添花、后来居上以及贫困地区的优胜者，要给予高规格的奖励。

第四，研究探索一种绿色经济指标，把社会经济的任何程度的发展都要纳入资源消耗、环境损害以及生态效益的评估体系。加强经济政策的生态维度，完善相应的经济杠杆和财税政策，可以考虑扩大资源税收力度，除了对严重污染环境的采矿工业课以重税外，对非替代性、稀缺性、战略性资源也要考虑加税，并且要扩大非矿产类资源的税收范围，这样可以从源头上大大提高经济活动污染环境的经济成本，从而达到环保的目的。大力推行新的环境经济政策体系，如绿色税收、环境收费、绿色资本市场、生态补偿、排污权交易、绿色贸易、绿色保险等。

第五，进一步增强环保执法人员的素质，建立一支理想坚定、作风顽强的队伍，提高抵御各种压力和经历各种考验的能力，把建设美丽中国作为最高的奋斗目标。

（本章完）