第七章 慎终如始：恢复阶段的战略管理_第三节 恢复阶段战略管理的原则
第三节 恢复阶段战略管理的原则
恢复阶段的战略管理，尽管其对象千差万别，但总体而言，也有一些共同的特点。因此，在恢复阶段的战略管理中，领导干部应当遵循以下原则。
一、以人为本原则
以人为本原则是应急管理中的第一原则。因为突发事件和公共危机（波峰期）直接威胁到人民的生命财产安全，社会共同关注，挽救生命和保障人们的基本生存条件都会得到直接重视和落实。但是，在恢复阶段的战略管理中，以人为本的原则往往会被忽视。在恢复阶段，以人为本体现为三个层次：
（一）生命权层次
生命权是以自然人的性命维持和安全利益为内容的人格权。我国《民法通则》第98条规定：“公民享有生命健康权”， 《民法通则》里所表述的生命健康权，实际上是生命权、健康权与身体权的总称。即恢复阶段不仅要确保受害者和受灾人员生命安全和身心健康，还应该最大限度地保护参与处理突发事件的应急人员，包括士兵和警察等人的生命安全和身心健康。比如在特种安全事故的应急救援中，必须为救援人员配备特殊装备。发生在辽宁省大连市的输油管线爆炸后的石油清理工作中，大量的清理人员没有专业设备，赤手空拳进行石油清理，这是严重不符合以人为本的原则的。当前，我国以人为本的原则，在生命权层次，做的比其他国家都要优秀。
链接 李克强总理24小时灾区行 强调第一任务是救人
“中国之声”《新闻和报纸摘要》报道，2013年4月20日中午，李克强总理乘坐专机从北京西郊机场起飞，前往地震灾区。一上飞机，李克强总理就召开紧急现场会：“现在我们救援是第一位，尽早赶在黄金时间把埋在废墟里的伤员救出来这是关键。”
为了第一时间赶往受灾最严重地区察看实情，李克强总理一下飞机又转乘运输救灾物资的直升机冒险赶赴震中灾区。16点，李克强总理到达此次地震的震中——芦山县。17点05分，来到芦山县人民医院，看望伤员，了解救治情况。17点20分，李克强总理又来到灾情最严重的双石镇和龙门乡。
这里大片房屋已成瓦砾，一批批救援队伍正在废墟上搜寻生命迹象。李克强总理：“这下面没有人了吧？”
——没有人。
“可以确认没有人了吗？”
——可以确定。
“你们现在的第一任务就是救援，到现场以后就听，有没有喊声，有呼救的声音就抓紧救援，一刻不能停。现在是黄金抢救期，你们抓紧干吧。”
4月21日上午10点10分，李克强总理抵达成都市华西医院。在ICU重症监护病房，李克强总理详细询问伤员的救治情况。他对医护人员说，一定要尽最大努力救治伤员，减少死亡率和致残率：“让病人完完全全的出院，这也是全国人民的期待，希望你们精心互护理，也感谢你们付出的努力。”
（资料来源——刘乐、冯悦：《李克强总理24小时灾区行 强调第一任务是救人》，中国广播网，2013-04-23, http://news.qq.com/a/20130423/000344. htm? edjn8）
（二）生存权层次
生命需要一定的条件才能正常延续和存在，这种权利是人的最基本的社会权利，正常情况下任何组织和任何人都不可以剥夺。作为社会主义国家公民，除了作为自然权利的生命权以外，还都享有国家赋予的社会意义上的生存和保障的权利：主要包含着生命安全和基本自由不受侵犯、人格尊严不受凌辱，财产不遭掠夺、基本生活水平和健康水平得到保障和不断提高。在恢复阶段，应通过科学筹划和统一布局，从政治、经济、文化、社会、生态等角度，确保人们享有正当的生存权。
（三）发展权层次
生命权、生存权的核心是发展权。每个人存在的意义是社会化的存在，而其对社会的意义也在于社会化贡献，即通过个人发展来推动社会进步，在社会进步中实现个人发展。能够平等地参与社会发展并公平享有发展所带来的利益，是中国特色社会主义赋予每一个公民的基本权利。在恢复阶段，各方应通过积极和共同的努力，确保当地社会和人的发展权。
尽管突发事件和公共危机多种多样，但是，以人为本的三个层次作为一种指导性的原则，领导干部应积极努力践行。
二、统筹协调原则
恢复阶段的最大特征就是推动社会努力从非常态回归常态。这一阶段的工作千头万绪，必须坚持统筹协调的原则，不能顾此失彼，即与波峰阶段强调快速反应相比，工作更多地应该强调总体效益和集体利益。这一阶段，恢复共组应从政治、经济、文化、社会、生态的总体布局，遵循组织建设、社会建设，公共基础设施建设、公共服务能力建设等顺序来进行。
这就需要领导干部和组织工作人员必须具有高度的统筹协调配合能力。首先，是对恢复力量的统筹。包括交通、通信、消防、信息、食品、搜索、卫生救护、物资支持和政府其他部门的人员，以及解放军和武警官兵等。其次，是对参与恢复部门的统筹。由于突发事件的恢复涉及到众多职能部门，及时迅速协调不同职能部门，明确相关部门与机构的责任和义务，优化整合各种社会资源，发挥整体优势，是做好恢复工作的重要任务。协调好参加处理突发事件的人、财、物，比如消防、通信、救护、交通管理与物资供应等；组织收集掌握突发事件的发生原因、性质及其发展趋势，并综合向上级汇报；负责对肇事者或者恐怖分子的控制和拘捕工作，传达上级关于实施强攻或偷袭的命令；组织好抢险救灾人员的配备工作，应该组织熟悉地形、具有处理技术和人事管理能力的各种公务员参加；组织好突发事件的善后处理工作；组织人员做好关于处理突发事件的各种报告材料。处理突发事件的协同不仅包括本地区，还包括全国甚至是全球的协同。在突发事件的范围逐渐增大，国际性的突发事件日益增多的情况下，现在世界很多国家在处理和防范突发事件的过程中，注重全球合作，广泛寻求国家间的支持和援助。
三、合法性原则
依法办事、依法行政是现代社会的基本要求。在危机情景下，政府和应急管理人员被赋予许多特殊的权利，但是这种权利不能乱用、不能误用，必须严格依法处理和应对。在恢复阶段，会涉及到众多的利益相关方，甚至会牵涉到国外（境外）的相关法律。由于各国法律不尽相同，处理起来更要小心谨慎。尤其是事件涉及到政治、经济、外交以及民族、宗教，则必须更加严格地依照相关法律规定进行。这就要求领导干部必须进行相关的法律法规学习，接受相关教育培训，培养其依法应急的能力。
四、科学性原则
突发事件和公共危机种类繁多，其威胁也各不相同。从影响效果来看，有的属于短期型，有的属于中期型，有的则属于长期型。还有一些事件和危机存在着重大的、长期的、不易为人察觉或尚不明确所知的影响和损害能力。比如核泄漏和核辐射，其效果需要很长时间才能察觉，而其实际损害尚不能全部掌握。再比如危险物品、辐射事故、水坝决堤、石油泄漏等。因此，在恢复阶段，必须遵循科学性原则，充分运用专家和“外脑”的力量，尊重科学、尊重规律，不能蛮干、乱干和胡干。苏联切尔诺贝利核电站泄漏及其造成的巨大影响事故就是最好的例证。
本章案例 芦山地震灾后恢复重建总体规划
芦山地震灾后恢复重建总体规划（节选）
（2013年7月）
编制单位：国务
院芦山地震灾后恢复重建指导协调小组
组长单位：国家发展和改革委员会
副组长单位：四川省人民政府、财政部、住房和城乡建设部
成员单位：教育部、工业和信息化部、民政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、国家卫生和计划生育委员会、中国人民银行、审计署、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家林业局、国家旅游局、中国科学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、国家能源局
支持单位：国家测绘地理信息局
2013年4月20日8时2分，四川芦山发生7.0级强烈地震，灾区人民群众生命财产遭受严重损失。为科学组织和实施灾后恢复重建工作，依据《中华人民共和国防震减灾法》，在地震灾害评估、地质灾害排查及危险性评估、房屋及建筑物受损程度鉴定评估和资源环境承载能力综合评价的基础上，经过专家论证，广泛听取各方面意见，特制定本规划。
第一章 重建基础
第一节 规划范围
（略）
第二节 灾区特点
（略）
第三节 重建条件
灾区自然地理条件特殊，经济社会发展滞后，恢复重建面临着建设任务重与自身发展能力弱、安全重建要求高与地质灾害频发、加快经济发展与保护生态环境等突出矛盾和特殊困难，需要发挥优势合力推进、集中力量攻坚克难。
党中央、国务院对灾后恢复重建工作的高度重视，社会主义制度集中力量办大事的政治优势，为灾后恢复重建提供了根本保证；灾区各级党委、政府的有效组织领导，社会各界的广泛参与，广大干部群众自力更生、艰苦奋斗、与自然灾害不屈不挠抗争的无畏精神，为灾后恢复重建提供了强大动力；工业化、城镇化加快推进，生态文明理念日益深入人心，为灾后恢复重建提供了有利条件；汶川、玉树地震灾后恢复重建的成功经验，为灾后恢复重建提供了有益借鉴。
第二章 总体要求
第一节 指导思想
（略）
第二节 重建原则
科学重建。立足灾区实际，遵循自然规律和经济规律，全面准确科学评估，优化布局、科学规划，统筹当前与长远、生活与生产、经济发展与生态保护，结合新型工业化、城镇化和新农村建设，促进灾区经济社会全面协调发展。
民生优先。用心把握保障改善民生的基本立足点，把灾区群众的期待和安危冷暖体现在每一项工作中，将城乡居民住房恢复重建摆在突出和优先位置，加快恢复完善公共服务体系，提升群众生产生活水平。
安全第一。充分考虑资源环境承载能力，合理布局，科学选址，有效避让地震断裂活动带引发的难以防治的地质灾害隐患点、泄洪通道，确保选址安全。严格执行国家建设标准和技术规范，对农村居民住房实行强制性抗震设防标准，确保重建工程质量。
保护生态。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，强化世界自然遗产、自然保护区、风景名胜区、森林公园保护力度，持续推进生态修复，加强环境治理，发展生态经济，构建长江上游生态安全屏障。
创新机制。以改革创新促恢复重建，积极探索灾后恢复重建新思路、新机制、新办法，加强中央企业对灾区的支持，建立四川省内对口支援机制，充分发挥灾区干部群众主体作用，调动市场和社会力量，全方位、多层次参与灾后恢复重建，形成强大合力。
第三节 重建目标
用三年时间完成恢复重建任务，使灾区生产生活条件和经济社会发展得以恢复并超过震前水平，为到2020年与全国同步实现全面建成小康社会目标奠定坚实基础。
户户安居有业。全面完成城乡居民住房恢复重建，灾区群众住上安全、经济、实用、省地的放心房。就业创业环境不断改善，有劳动人口的家庭至少有一人稳定就业。
民生保障提升。社会事业得到较大发展，人人享有基本生活保障，因灾受伤致残人员得到妥善安置，基本公共服务水平显著提升。
产业创新发展。工农业和服务业全面恢复，文化旅游业、特色农林业等特色优势产业发展壮大，“飞地产业园区”和一批特色产业基地初具规模，产业市场竞争力明显提高。
生态文明进步。自然生态系统得到修复，防灾减灾能力不断增强，人居环境进一步改善，资源节约型、环境友好型社会建设取得明显成效，生态文明建设示范作用充分发挥。
同步奔康致富。城乡面貌发生显著变化，基础设施保障能力不断加强，人民生活水平和质量得到明显提高，以恢复重建作为新的起点，与全国同步实现全面建成小康社会宏伟目标。
第三章 空间布局
（略）
第四章 居民住房和城乡建设
（略）
第五章 公共服务
优先安排学校、医疗卫生机构等公共服务设施的恢复重建，推进教育、卫生计生、就业和社会保障、文化、广播影视等社会事业发展，逐步完善覆盖城乡的基本公共服务体系，创新基层社会管理方式，提高基本公共服务水平和社会管理能力。
第一节 公共服务设施
学校和医疗卫生机构。按照抗震设防标准要求，抓紧开展受损学校和医疗卫生机构维修加固，力争于9月份前完成学校的维修加固任务，尽快完成医疗卫生机构的维修加固任务。对于新建的学校和医疗卫生用房，合理确定建设规模，完善功能，确保质量。加快推进市、县级医疗卫生和计划生育服务机构标准化建设。加强学校应急避难和紧急救灾场所综合能力建设。
就业和社会保障。恢复重建公共就业和社会保障等服务设施，及时为城乡劳动者和居民提供就业和社会保障服务。恢复重建技工学校（公共实训基地）和县级就业培训中心。
文化体育设施。修复市、县级公共文化设施及广播电视传输覆盖、农家书屋等设施设备，恢复重建受损的体育场馆和设施。根据文化遗产保护等级和受损程度，修缮国家级、省级和市、县级文物保护单位，加强文物周边环境整治和安全防范基础设施建设，逐步修复受损可移动文物。恢复重建受损博物馆（纪念馆）和文物管理所。加强非物质文化遗产保护。
第二节 公共服务能力
教育科技。积极发展普惠性学前教育，巩固提高义务教育，大力发展中等职业教育，加快普及高中阶段教育。统筹整合雅安市中等职业教育资源，加强职业教育发展。鼓励发达地区职业学校对口帮扶灾区职业学校。加强教师队伍建设，开展岗位培训，加大“特岗计划”、支教等倾斜力度。推进四川农业大学优势特色学科专业建设，加强有机生态茶、珍稀动植物等技术研究，提高科技支撑能力。
医疗卫生。完善基本医疗卫生制度，建立健全公共卫生和计划生育服务网络。通过全科医生培养、实施“特岗医生”计划等方式为灾区医疗卫生机构配足合格技术人员。建立委属在川医院、省属医院和成都市级医院对口支援雅安市、县两级医院的机制。支持雅安市级医疗卫生机构建设，使之逐步成为川西区域医疗卫生中心。加强血吸虫病和地方病防治能力建设，提高医疗卫生应急处置能力。
劳动就业和社会保障。建立健全公共劳动就业服务体系，为劳动者提供优质高效就业服务。加强职业技能培训，提升劳动者就业创业能力。健全社会保障经办管理体制，整合各类社会保障经办资源，建立更加便民
快捷的服务体系和运行机制。
公共文化产品。恢复文化信息资源共享工程服务网络，组织文化演出下乡和各类群众文化活动。鼓励文化产品创作，积极宣传在抗震救灾斗争中涌现出的模范人物、崇高思想、先进事迹。
城乡公共服务统筹。按照构建新型工农、城乡关系的要求，以灾后恢复重建为契机，把事关群众生活的教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障、文化、体育等公共服务向农村延伸，促进公共资源在城乡之间均衡配置。
第三节 社会管理
服务体系。加强和完善基层社会管理和服务体系，健全社会治安防控体系和应急管理体制，壮大社区工作专业人才队伍，发挥社区在基层社会服务管理中的积极作用，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力。
人文关怀。采取多种心理援助措施，有效协调各类相关资源，增强灾区群众心理康复能力。营造关心帮助灾区孤老、孤残、孤儿及留守儿童的社会氛围。建设妇女儿童和青少年活动中心。
管理设施。以维修加固为主，恢复重建党政机关、政法机构，以及工商、卫生计生、食品药品、质量、安全生产、环境等监督监管机构的办公和业务用房。恢复重建街道（乡镇）社区服务中心和社区服务站。恢复重建公安消防设施。统筹建设乡镇教师、医务人员周转宿舍。
第六章 基础设施
（略）
第七章 特色产业
在生态环境保护的基础上，加强企业恢复和产业重建，大力发展特色优势产业，积极促进产业结构调整，加快构建以文化旅游业为主导，以特色农林业、加工业和服务业为支撑的产业体系，努力使灾区有就业、有收入、有后劲。
第一节 文化旅游业
（略）
第二节 特色农林业
（略）
第三节 加工业
（略）
第四节 服务业
（略）
第八章 生态家园
第一节 地质灾害防治
（略）
第二节 生态修复
（略）
第三节 大熊猫等珍稀濒危物种保护
（略）
第四节 防灾减灾
应急体系。建立完善综合减灾救灾应急体系，加强地震、气象、洪涝、地质等灾害监测预警预报能力建设，完善防灾避险应急预案。防范自然灾害次生突发环境事件。提高灾情信息采集、传输、处理信息管理水平，推进“数字减灾”工程建设，加强测绘地理信息保障能力建设，提高防灾减灾信息集成、智能处理和共享服务水平。
综合能力。加强城乡避难场所等基层防灾减灾基础设施建设、社会服务平台和应急基地及应急装备建设，统筹建设救灾物资储备库，加强物资储备，建立疏散救援通道、应急水源、备用电源和应急移动通信系统，提高应急处置、受灾群众救助及生活保障水平。提高灾后恢复重建设施的防雷减灾能力。普及防灾减灾知识，加强防灾应急演练，提高全民防灾减灾意识。
专栏20 防灾减灾
应急体系 恢复重建综合减灾救灾应急体系平台3个；建设省、市、县三级应急广播平台、国家自然灾害灾情数据西南灾备中心和四川省卫星减灾应用中心。
综合能力 恢复重建防震减灾社会服务平台8个，开展7个县区地震活动断层探测；恢复重建国家气象观测站4个、区域气象观测站73个、天气预报综合业务平台8个；恢复重建救灾物资储备库4个；恢复重建测绘基准、重新测制基础地理信息基准等。
第五节 人居环境改善
（略）
第九章 政策措施
芦山地震灾区自我恢复能力弱，群众负担重，与全国相比奔康致富存在较大差距，需要加大政策支持力度，建立健全规划实施机制，加强各项保障，落实工作责任，强化监督检查，科学高效地组织规划实施。
第一节 支持政策
（略）
第二节 保障措施
物资保障。积极组织好恢复重建物资的生产和调运，确保物资供应的高效、畅通、安全。四川省人民政府要做好灾后恢复重建主要建材需求量测算，统筹组织省内及周边地区建材生产供应，国务院有关部门给予必要的指导和支持。
交通保障。四川省人民政府会同有关部门制定交通运输保障方案，采取有效措施，提高重要运输通道防灾减灾能力，确保畅通和安全。统筹调度和科学组织恢复重建物资运输，加强道路运输管理，维护交通秩序，提高运输效率。
援建保障。结合灾区情况和重建需求，国家有关部委对灾区文化旅游、生态农业、交通设施、地质灾害防治等重点领域给予重点支持。四川省人民政府组织省内有关市（州）、部分省内企业进行对口援建。在尊重社会参与者意愿的基础上，鼓励和引导包括港澳台侨、民营企业在内的社会力量积极参与灾后恢复重建。
第三节 规划实施
组织领导。四川省人民政府对灾后恢复重建负总责，全面做好芦山地震灾后恢复重建的各项工作。国务院芦山地震灾后恢复重建指导协调小组要及时帮助解决灾后恢复重建工作中的重大问题。国务院有关部门要结合职责分工，做好恢复重建的各项指导、协调工作。四川省各级人民政府要建立强有力的领导机构和现场指挥调度系统，明确任务，落实责任，科学高效地组织规划实施。
规划管理。本规划是制定专项规划的基本依据。四川省各级人民政府在恢复重建过程中要遵守并执行本规划，切实维护规划的严肃性。四川省人民政府根据本规划，在国务院有关部门的指导下，编制城乡住房、城镇体系、农村建设、基础设施、公共服务设施、产业重建、文化旅游产业、生态修复、防灾减灾、土地利用、地质灾害治理等专项规划，开展环境影响评价，明确重建时序，落实责任主体。市、县级人民政府要编制本行政区域恢复重建实施方案，具体组织实施。四川省人民政府适时组织开展规划的中期评估，在规划期末进行全面总结。
第四节 监督检查
强化恢复重建目标管理，加强监督检查，严格责任追究，确保恢复重建目标任务落到实处。加强对恢复重建资金、重要物资和项目的跟踪与管理。对恢复重建资金和重要物资的筹集、分配、拨付、使用和效果，实行全过程跟踪审计，定期公布审计结果，确保重建资金按照规定专款专用。认真履行项目管理程序。严格执行项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制和竣工验收制。建立健全恢复重建资金、项目和物资档案登记制度。及时公布灾后恢复重建资金安排、物资使用、项目进展情况，自觉接受社会监督，确保阳光重建、廉洁重建。
（资料来源——《国务院关于印发芦山地震灾后恢复重建总体规划的通知》）
本章结语
《老子》第六十四章中说：“慎终如始，则无败事。”意思是谨慎地做到最终，就像开始时一样，就不会有失败和差错。做好恢复阶段的战略管理，是应急管理的重要组成部分。对于领导干部来说，做好恢复阶段的战略管理，应正确运用评估工具、选择科学的评估方法，进行科学评估，在此基础上，遵循特定的管理原则，确保从战略的高度做好恢复阶段的工作。
本章思考
1． 恢复阶段的战略管理内容还可以如何拓展？
2． 恢复阶段的战略管理的难点在哪里？
3．结合自身工作，谈一谈领导干部在恢复阶段的战略管理中应具备哪些素质。
（本章完）