本章案例 青岛市“11·22”输油管道泄漏爆炸的现场应急决策启示
第四节 领导干部应急决策的素质能力模块
在高风险时代，突发事件和公共危机应对，无时无刻不在考验着政府及各级领导干部的反应能力、管理素质与执政水平。危机一旦发生，领导干部是否有能力进行科学决策，事关应急管理的成败。因此，应急决策能力是当地领导干部的必备能力。
应急决策尽管是基于对反映客观事件信息的判断，但其中包含着很大的主观要素。决策主体的基本素质是应急决策能力的重要基础，主要包含果断、专注、洞察、冷静、周密、协调等几个方面。
一、果断
《黄帝四经·兵容》中有一句名言：“因天时，与之皆断；当断不断，反受其乱。”对于领导干部来说，应急决策的核心素质之一就是果断，即高度的决断力。突发事件和公共危机具有突发性、高度破坏性的特点，且伴生事件和次生危害无法预计，发展速度、发展路线难以把握，如果缺乏果断的素质，犹豫不决、畏首畏尾、优柔寡断、举棋不定、瞻前顾后，往往会错失应急处置的最佳时机，导致应对不力或者引发更大规模的危机。
一般来说，任何突发事件或公共危机都有一定的潜伏期和表现，且事后都会有一个发展过程，如果不能在早期进行识别，或者在事中没有得到合理处置，则事件就会逐步升级、破坏力也会不断增强。对于许多突发事件和公共危机来说，还有可能产生伴生事件或危机、次生事件或危机，从而形成突发事件或公共危机的链式反应和爆发。
因此，在面对突发事件时，作为决策者的领导干部，在缺乏全面信息支持的条件下，做应急决策时必须体现果断的素质，既不能无视自己的决策权，完全依赖上级决策，等、靠、要；也不能无视具体情况，照搬预案，机械应对，以推卸责任。
二、专注
应急决策者必备的基本素质之一，是强大的意志力和专注力。专注决定知识、经验的深度和广度。专注力既取决于生理原因，也有心理和社会原因。对于领导干部来说，应急决策全过程都离不开专注。事前专注，有利于进行必要的决策知识、技能准备，也有利于进行必要的经验学习；事中专注，有利于提升分析和判断力，通过对所获得的信息去伪存真、由此及彼、由表及里，发现其内在规律和本质，从而做出优质决策；事后专注，有利于从中总结经验、吸取教训、掌握规律，为以后的应急决策做好必要的知识、经验和技能储备。
三、洞察
洞察就是透过现象看本质、排除干扰把握问题核心。应急决策者如果缺乏洞察力就无法抓住问题的根本，因此也无法制定有效的方案，不但会浪费宝贵的资金和人力，还会延误时机，导致危机扩散。洞察必须做到从现象到本质、从杂乱到规律、从局部到全局、从整体到细节、从静态到动态、从要素到系统的深入。
突发事件或公共危机发生后，各种情况交错复杂，这就要求应急决策者必须富有洞察力，注重细节、注重问题核心、注重事物发展态势、注重把握规律，在此基础上果断决策。离开了洞察力，则果断就有可能变成武断，决断就有可能变成鲁莽。
洞察的基础是领导干部要通过必要的手段，全面了解事态、现象、范围、影响等，在此基础上，深入分析和研究各种现象间和现象背后的因果联系；通过清晰的分析，确认突发事件或公共危机的核心事件或核心问题，即清晰把握主要矛盾，并对事件或危机进行准确的定性，从而做出准确的决策。
四、冷静
临危不惧、处乱不惊是决策者的基本素质要求，更是应急决策者的必备素质之一。突发事件和公共危机往往爆发激烈、冲击力强、影响面广，不仅仅限于肉体伤害，对心理层面也有着难以估量的压力和伤害。作为应急决策者，必须具备冷静的素质，才能正确应对，正确决策。
冷静素质的关键，就是应急决策者必须头脑清醒，立场坚定，面对复杂局势能够稳住阵脚，指挥若定，并及时根据变化的客观情况，进行决策调整或决策跟进，确保决策的有效性。冷静对领导干部心理素质要求非常高，心理素质不过硬，就有可能被压力压垮。应急决策，是考验领导干部综合素质特别是心理素质的关键时刻。一个稳定的、成熟的、敢于负责任的领导决策者，应能承受住巨大压力，能做出冷静的判断和理智的选择，而不是惊慌失措，手忙脚乱，难以把握、控制局面，甚至造成决策的失误。
同时，在突发事件或危机事件处置中，领导干部自身的冷静，有利于向涉事人群和整个社会传递正向信息，有利于稳定群众和社会心理，从而有利于社会安定和积极应急环境的形成。
五、周密
在《辞海》中，周密的释义为“细致周到，考虑得十分周密。”用在管理学中，周密意味着组织系统内部之间联系的无缝化、精细化。组织内部各要素之间关系是否周密，事关组织运行与组织效能。
应急决策是一个完整的运行体系，包括组织领导体系、现场处置方案、伤员抢救、事态控制、人员调度、后勤保障、善后处理、新闻报道、信息传递等都需要考虑在内、做出细致的安排。决策内容中各要素之间必须体现出衔接紧密，顺序得当，避免脱节。
六、协调
应急决策是一个系统，这一系统本身包括了诸多子系统和支持要素。而诸多子系统和诸多的支持要素，往往处于不同的部门、单位、行业、地区、国家之中，作为应急决策的主体，领导干部必须具有极强的协调意识和素质，善于借助多种资源做好决策。
应急决策中的协调，主要包括协调与居民委员会、村民委员会的关系，协调与社区的关系，协调与单位的关系，协调与社会的关系，协调与社会组织的关系，协调部门关系，协调地方政府关系，协调外交关系等，其目的是打破部门分割、条块分割、军地分割，形成协同应急、合成应急的局面。
由上可见，应急决策对决策者素质要求非常高。这就要求领导干部要有意识地进行自我学习、注重锻炼、积累经验、勇于担当，塑造良
好的应急决策素质和心理素质，确保临危不惧、处变不惊、多谋善断、灵活果敢，真正做到科学决策。
本章案例 青岛市“11·22”输油管道泄漏爆炸的现场应急决策启示
2013年11月22日10时25分，位于山东省青岛经济技术开发区的中国石油化工股份有限公司管道储运分公司东黄输油管道泄漏原油进入市政排水暗渠，在形成密闭空间的暗渠内油气积聚遇火花发生爆炸，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元。
一、事故发生经过及应急处置情况
（一）原油泄漏处置情况
1．企业处置情况。
11月22日2时12分，潍坊输油处调度中心通过数据采集与监视控制系统发现东黄输油管道黄岛油库出站压力从4.56兆帕降至4.52兆帕，两次电话确认黄岛油库无操作因素后，判断管道泄漏；2时25分，东黄输油管道紧急停泵停输。
2时35分，潍坊输油处调度中心通知青岛站关闭洋河阀室截断阀（洋河阀室距黄岛油库24.5公里，为下游距泄漏点最近的阀室）；3时20分左右，截断阀关闭。
2时50分，潍坊输油处调度中心向处运销科报告东黄输油管道发生泄漏；2时57分，通知处抢维修中心安排人员赴现场抢修。
3时40分左右，青岛站人员到达泄漏事故现场，确认管道泄漏位置距黄岛油库出站口约1.5公里，位于秦皇岛路与斋堂岛街交叉口处。组织人员清理路面泄漏原油，并请求潍坊输油处调用抢险救灾物资。
4时左右，青岛站组织开挖泄漏点、抢修管道，安排人员拉运物资清理海上溢油。
4时47分，运销科向潍坊输油处处长报告泄漏事故现场情况。
5时07分，运销科向中石化管道分公司调度中心报告原油泄漏事故总体情况。
5时30分左右，潍坊输油处处长安排副处长赴现场指挥原油泄漏处置和入海原油围控。
6时左右，潍坊输油处、黄岛油库等现场人员开展海上溢油清理。
7时左右，潍坊输油处组织泄漏现场抢修，使用挖掘机实施开挖作业；7时40分，在管道泄漏处路面挖出2米×2米×1.5米作业坑，管道露出；8时20分左右，找到管道泄漏点，并向中石化管道分公司报告。
9时15分，中石化管道分公司通知现场人员按照预案成立现场指挥部，做好抢修工作；9时30分左右，潍坊输油处副处长报告中石化管道分公司，潍坊输油处无法独立完成管道抢修工作，请求中石化管道分公司抢维修中心支援。
10时25分，现场作业时发生爆炸，排水暗渠和海上泄漏原油燃烧，现场人员向中石化管道分公司报告事故现场发生爆炸燃烧。
2．政府及相关部门处置情况。
11月22日2时31分，开发区公安分局110指挥中心接警，称青岛丽东化工有限公司南门附近有泄漏原油，黄岛派出所出警。
3时10分，110指挥中心向开发区总值班室报告现场情况。至4时17分，开发区应急办、市政局、安全监管局、环保分局、黄岛街道办事处等单位人员分别收到事故报告。4时51分、7时46分、7时48分，开发区管委会副主任、主任、党工委书记分别收到事故报告。
4时10分至5时左右，开发区应急办、安全监管局、环保分局、市政局及开发区安全监管局石化区分局、黄岛街道办事处有关人员先后到达原油泄漏事故现场，开展海上溢油清理。
7时49分，开发区应急办副主任将泄漏事故现场及处置情况报告青岛市政府总值班室。
8时18分至27分，青岛市政府总值班室电话调度青岛市环保局、青岛海事局、青岛市安全监管局，要求进一步核实信息。
8时34分至40分，青岛市政府总值班室将泄漏事故基本情况通过短信报告市政府秘书长、副秘书长、应急办副主任。
8时53分，青岛市政府副秘书长将泄漏事故基本情况短信转发市经济和信息化委员会副主任，并电话通知其立即赶赴事故现场。
9时01分至06分，青岛市政府副秘书长、市政府总值班室将泄漏事故基本情况分别通过短信报告市长及4位副市长。
9时55分，青岛市经济和信息化委员会副主任等到达泄漏事故现场；10时21分，向市政府副秘书长报告海面污染情况；10时27分，向市政府副秘书长报告事故现场发生爆炸燃烧。
（二）爆炸情况
为处理泄漏的管道，现场决定打开暗渠盖板。现场动用挖掘机，采用液压破碎锤进行打孔破碎作业，作业期间发生爆炸。爆炸时间为2013年11月22日10时25分。
爆炸造成秦皇岛路桥涵以北至入海口、以南沿斋堂岛街至刘公岛路排水暗渠的预制混凝土盖板大部分被炸开，与刘公岛路排水暗渠西南端相连接的长兴岛街、唐岛路、舟山岛街排水暗渠的现浇混凝土盖板拱起、开裂和局部炸开，全长波及5000余米。爆炸产生的冲击波及飞溅物造成现场抢修人员、过往行人、周边单位和社区人员，以及青岛丽东化工有限公司厂区内排水暗渠上方临时工棚及附近作业人员，共62人死亡、136人受伤。爆炸还造成周边多处建筑物不同程度损坏，多台车辆及设备损毁，供水、供电、供暖、供气多条管线受损。泄漏原油通过排水暗渠进入附近海域，造成胶州湾局部污染。
二、事故原因和性质
（一）直接原因
输油管道与排水暗渠交汇处管道腐蚀减薄、管道破裂、原油泄漏，流入排水暗渠及反冲到路面。原油泄漏后，现场处置人员采用液压破碎锤在暗渠盖板上打孔破碎，产生撞击火花，引发暗渠内油气爆炸。
（二）间接原因
1．中石化集团公司及下属企业安全生产主体责任不落实，隐患排查治理不彻底，现场应急处置措施不当。
（1）中石化集团公司和中
石化股份公司安全生产责任落实不到位。安全生产责任体系不健全，相关部门的管道保护和安全生产职责划分不清、责任不明；对下属企业隐患排查治理和应急预案执行工作督促指导不力，对管道安全运行跟踪分析不到位；安全生产大检查存在死角、盲区，特别是在全国集中开展的安全生产大检查中，隐患排查工作不深入、不细致，未发现事故段管道安全隐患，也未对事故段管道采取任何保护措施。
（2）中石化管道分公司对潍坊输油处、青岛站安全生产工作疏于管理。组织东黄输油管道隐患排查治理不到位，未对事故段管道防腐层大修等问题及时跟进，也未采取其他措施及时消除安全隐患；对一线员工安全和应急教育不够，培训针对性不强；对应急救援处置工作重视不够，未督促指导潍坊输油处、青岛站按照预案要求开展应急处置工作。
（3）潍坊输油处对管道隐患排查整治不彻底，未能及时消除重大安全隐患。2009年、2011年、2013年先后3次对东黄输油管道外防腐层及局部管体进行检测，均未能发现事故段管道严重腐蚀等重大隐患，导致隐患得不到及时、彻底整改；从2011年起安排实施东黄输油管道外防腐层大修，截至2013年10月仍未对包括事故泄漏点所在的15公里管道进行大修；对管道泄漏突发事件的应急预案缺乏演练，应急救援人员对自己的职责和应对措施不熟悉。
（4）青岛站对管道疏于管理，管道保护工作不力。制定的管道抢维修制度、安全操作规程针对性、操作性不强，部分员工缺乏安全操作技能培训；管道巡护制度不健全，巡线人员专业知识不够；没有对开发区在事故段管道先后进行排水明渠和桥涵、明渠加盖板、道路拓宽和翻修等建设工程提出管道保护的要求，没有根据管道所处环境变化提出保护措施。
（5）事故应急救援不力，现场处置措施不当。青岛站、潍坊输油处、中石化管道分公司对泄漏原油数量未按应急预案要求进行研判，对事故风险评估出现严重错误，没有及时下达启动应急预案的指令；未按要求及时全面报告泄漏量、泄漏油品等信息，存在漏报问题；现场处置人员没有对泄漏区域实施有效警戒和围挡；抢修现场未进行可燃气体检测，盲目动用非防爆设备进行作业，严重违规违章。
2．青岛市及开发区管委会相关部门对事故风险研判失误，导致应急响应不力。
（1）青岛市经济和信息化委员会、油区工作办公室对原油泄漏事故发展趋势研判不足，指挥协调现场应急救援不力。
（2）开发区管委会未能充分认识原油泄漏的严重程度，根据企业报告情况将事故级别定为一般突发事件，导致现场指挥协调和应急救援不力，对原油泄漏的发展趋势研判不足；未及时提升应急预案响应级别，未及时采取警戒和封路措施，未及时通知和疏散群众，也未能发现和制止企业现场应急处置人员违规违章操作等问题。
（3）开发区应急办未严格执行生产安全事故报告制度，压制、拖延事故信息报告，谎报开发区分管领导参与事故现场救援指挥等信息。
（4）开发区安全监管局未及时将青岛丽东化工有限公司报告的厂区内明渠发现原油等情况向政府和有关部门通报，也未采取有效措施。
（三）事故性质
经调查认定，山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故是一起生产安全责任事故。
三、事故防范措施建议
完善油气管道应急管理，全面提高应急处置水平。中石化集团公司和山东省、青岛市各级人民政府及其有关部门要高度重视油气管道应急管理工作。各级领导干部要带头熟悉、掌握应急预案内容和现场救援指挥的必备知识，提高应急指挥能力；接到事故报告后，基层领导干部必须第一时间赶到事故现场，不得以短信形式代替电话报告事故信息。油气管道企业要根据输送介质的危险特性及管道状况，制定有针对性的专项应急预案和现场处置方案，并定期组织演练，检验预案的实用性、可操作性，不能“一定了之”“一发了之”；要加强应急队伍建设，提高人员专业素质，配套完善安全检测及管道泄漏封堵、油品回收等应急装备；对于原油泄漏要提高应急响应级别，在事故处置中要对现场油气浓度进行检测，对危害和风险进行辨识和评估，做到准确研判，杜绝盲目处置，防止油气爆炸。地方各级人民政府要紧密结合实际，制定包括油气管道在内的各类生产安全事故专项应急预案，建立政府与企业沟通协调机制，开展应急预案联合演练，提高应急响应能力；要根据事故现场情况及救援需要及时划定警戒区域，疏散周边人员，维持现场秩序，确保救援工作安全有序。
（资料来源——安全监管总局监督管理一司：《山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查报告》，安全监管总局网，2014-01-11, http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_21140/2014/0110/229141/content_229141.htm）
本章结语
高风险时代，应急决策面临的困难不断增多、应急决策的风险不断增大、应急决策者的素质能力要求不断增强。领导干部的角色和使命，要求其必须不断增强自身素质，做好应急决策。在当代应急决策中，领导干部必须熟悉应急决策的基础理论工具、掌握决策原则、构建科学的决策机制并不断提升自身素质，才能作出科学的应急决策，这也是当代领导干部应急管理能力的核心内容与要求。
本章思考
1．请结合自身工作实际，谈一谈对应急决策分析框架、原则的理解。
2．请谈一谈应急决策中领导者素质的作用。
3．领导干部在应急决策机制中的作用和地位是什么？
4．结合自身工作，谈一谈做好应急决策工作的困难、问题和解决方法。
（本章完）