第四章 决断如流：应急管理的决策过程_第一节 应急决策的内涵与分析框架

第一节 应急决策的内涵与分析框架

一、决策的内涵

依据管理学，“决策”一词通常的涵义就是作出决定或选择。因此，管理学中有“管理就是决策”的精彩论断。但是，这一论断是基于决策属性的描述，属于同义反复，并没有真正反映决策的内涵。关于决策的内涵，目前尚没有一个统一的共识，存在着上百种不同的认识，但总体上可以划为三大类：（1）把决策看作是一个包括提出问题、确立目标、设计和选择方案的过程。这是广义的理解；（2）把决策看作是从几种备选的行动方案中作出最终抉择，是决策者的拍板定案。这是狭义的理解；（3）认为决策是对不确定条件下发生的偶发事件所做的处理决定。这类事件既无先例，又没有可遵循的规律，做出选择要冒一定的风险。也就是说，只有冒一定的风险的选择才是决策。这是对决策概念最狭义的理解。

在以上三种内涵中，第三种就是应急决策的概念。而其他两种，通常可以称为常规性决策。但这并不完全绝对，由于应急决策仍旧属于决策的范畴，前两种的内涵、原则、要求、特点等仍适用或部分适用于应急决策。对决策内涵的科学把握，是正确认识应急决策、准确把握应急决策的基础。

二、应急决策的内涵与特征

应急决策是决策的一种特殊情况，是针对突发事件的突发紧急性、高度不确定性、高频发性、严重危害性等特点而进行的决策。应急决策与常规决策的最大不同，就在于其受限于时间的紧迫性、信息的不完全性、后果的严重性、资源的紧缺性、人员的不足性，难以面面俱到。

合理的应急决策应该具备公共的价值、明确的目标、切实的可行性、可靠的保证、符合经济原则、应变的能力。因此，应急决策的关键就是突破决策困境，即：（1）在信息不充分、情况不确定、事件不断变化的场域中，领导者如何才能持续做出最佳决策；（2）如何突破一般性决策经验而塑造针对特定突发事件的正确决策；（3）在一个新的领导环境、领导团队构成中，领导者如何协调才确保决策及时、正确；（4）面对有限可用支持资源限制，采取何种创新措施以确保决策得以顺利实施。

对于领导干部来说，要突破决策困境，就必须从应急决策的决策意识、决策体制、决策机制、决策执行以及主体素质等方面进行能力的链式创新和改进，做到更新观念、明确定位、健全体制、完善程序和注重公共价值。这也是应急决策中领导干部能力建设的基本要求。

从应急管理的角度来说，突发事件中尽管可能有着完备的事前准备，有着完备的预案体系，但是，突发事件并不会完全按照预案设计来发生，其关联度、爆发度、伴生危害和次生危害等也完全不可事先预知。因此，应急决策就事实性地成为突发事件应对中的核心命题，而应急决策的质量就成为领导者应急能力评估的重要标准，应急决策的能力就成为领导者应急能力建设的重要内容。

三、应急决策的理论分析框架

（一）“三圈理论”“三圈理论”是公共管理领域的一个基本分析框架，用于分析和指导公共决策行为。它用价值、能力和支持三个要素构建了通用公共决策的模型。（见图4.1）

图4.1 通用决策“三圈理论”模型图

图4.2 应急决策“三圈理论”模型图

在这一模型中，公共价值是公共决策尤其是应急决策的第一排位要素；其次，公共决策尤其是应急决策还必须得到政策作用对象或民众的支持；最后，决策的实施者要具备相应能力来提供管理和服务。依据“三圈理论”，进行应急决策，领导者在进行决策评估时，就需要对行动的价值、组织成员是否支持以及组织是否对决策结果有相应的执行能力三个方面进行考虑。应急决策通常可以用“三圈理论”作为基本的分析框架，从而保证决策达到诸多可选方案中的最佳。

我们认为，基于我国行政领导体制的高度组织能力，在组织成员是否支持环节可以变更为多环境分析更加合适。突发事件应对需要多部门、多主体联动，不同主体拥有不同的组织环境，这是其一；同时，突发事件从不同的角度来看，可以分别注重于社会环境、自然环境、地理环境、外交环境等，在某一环境看似可行的决策，放到其他环境中则未必可行，这是其二。基于以上两条原因，我们将领导者在进行决策评估时的“三圈理论”界定为行动的价值、多环境分析以及组织能力三个方面（见图4.2），并将其作为应急决策基本的分析框架。

（二）领导应急决策中的“三圈理论”框架

领导者（包括应急决策中的多领导主体及领导干部）在应急决策中处于核心地位，尤其是掌握最终决策权。为了保证最终决策的科学性和最佳性，应遵循“三圈理论”这一基本的应急决策框架。

1．应急决策的多价值考量

突发事件往往牵涉面广、关注度广，即便特定场域内直接利益牵涉者较少，但后续同一场景中的直接利益牵涉者众多。例如，MH370事件。MH370航班为马来西亚航空公司航班，由吉隆坡国际机场飞往北京首都国际机场。MH370航班上载有227名乘客（

其中中国大陆153人，中国台湾1人），机组人员12名。2014年10月10日，澳大利亚交通安全局发布的关于马航MH370的中期报告确认， MH370航班可能因为燃油耗尽在印度洋上方低速盘旋后最终坠入海面。2015年1月29日，马来西亚民航局宣布，马航MH370航班失事，并推定机上所有239名乘客和机组人员已遇难。2015年7月29日在位于印度洋上的法属留尼汪岛发现的飞机残骸，确属于马航MH370客机，在失踪了500多个昼夜之后，MH370航班的残骸首次被发现。2015年11月21日，李克强总理宣布出资2000万澳元继续搜救马航MH370。对MH370航班，许多国家已经放弃了搜寻，而我国仍旧继续投入进行搜寻工作。这一方面是对随机失踪人员家属层面的人道主义安慰，另一方面是对未来潜在的空中旅客的一种价值安慰。

因此，应急决策的首要问题，就是多价值考量。排在第一位的应该是人道主义价值，真正体现“以人为本”的组织价值目标，即把人当作应急决策中最核心的价值。除此之外，还要考虑政治价值、经济价值、生态价值、社会价值、文化价值、精神价值等一系列价值。而这些价值的具体排序和选择，则要依据突发事件现场、国际国内多元关注、社会公众反应等来具体进行。在应急决策中，多价值考量与安排，事关社会中对应急决策的良好执行环境的营造、对应急决策的社会支持和配合程度以及社会资源的组织和使用情况。

链接 咖啡有价 价值无价

一名24岁的美丽姑娘名叫Liz Woodward，在美国新泽西州一家餐厅做服务生。因为她送给消防员的两杯咖啡而引发的事情，足够让她感动一生，也感动了社会中的许多人。

事情还要从发生在North Brunswick的一场火灾说起，这场肆虐了12个小时才被控制的火灾，让参与此次灭火的消防员筋疲力尽。

那天清晨5时30分左右，从火灾现场完成任务的Paul Hullings和Tim Young，拖着疲惫的身躯走进Woodward的餐厅：姑娘，请给我们两杯最大份的咖啡。

这个细心的姑娘在准备咖啡过程中，从两个消防员的谈话中得知他们刚结束彻夜的救火工作。随后，她悄悄为两人的咖啡买了单，并随咖啡送上一张纸条。

“今天你们的早餐我来买单。感谢你们为他人付出的一切，在别人拼命逃离的地方，你们却奋不顾身地坚守。不管你们的职务是什么，你们勇敢、坚强，你们是至高无上的榜样，请注意休息……”

纸条上的字，恰如热咖啡温暖了两名消防员，在火海中不曾退缩的两个大男人忍不住酸了鼻子。而看到这一幕的Woodward姑娘，也暖暖地笑了。

“去这家餐厅吧，见到这位好姑娘，多给她小费”——挥手作别后，回到家的消防员将这次经历发表在脸书上，向朋友推荐这家餐厅作为对善良姑娘Woodward的报答。要知道，消防员在美国可是最受尊敬的职业之一，这一消息很快不胫而走，被大量转发。

就在大家对Woodward的赞美中，消防员Tim Young无意间发现了Woodward更多的故事——从2010年起，Woodward的父亲Steve因为脑动脉瘤卧病在床至今，急需一辆可供轮椅上下的汽车，除了自己辛勤打工之外，Woodward还为父亲在一家募捐网站上筹集善款。

Tim Young随即将Woodward的募捐网页链接发到自己的社交媒体上，众人拾柴火焰高，截止到8月4日下午，募捐金额已达69500美元，约合40万元人民币。

面对飙升的金额，Woodward和老爸都不明所以，还有些惴惴不安：到底发生了什么事情？

直到上周那两个得到“免费早餐”的消防员来到家中，Woodward才知道了事情的来龙去脉。姑娘那两杯咖啡不仅温暖了两名消防员，更是温暖了无数网友。善良的人们通过互联网，汇集爱心回馈给了善良的姑娘。“当时我帮他们付早餐钱的时候，本来希望看到他们开心的一笑就好了，完全没有想到事情会发展成这样。”

（资料编写依据《女孩帮两位消防员买了单，结果却出乎她的意料》，网易新闻，2015-08-04, http://news.163.com/15/0804/10/B05S403S00014TUH.html）

2．应急决策的多环境分析

应急决策的主体往往是多元构成，而每一个决策主体所处的环境都是具体而不同的，不同环境的交集，才是应急决策的最佳环境（见图4.3）。否则，只考虑其中的某一环境而做出的应急决策，可能造成不可估量的后果。比如，原油泄漏问题，只考虑经济损失而不考虑生态损失的应急决策，对环境的损害是不可估量的，对社会信任度的损害也是不可估量的。

图4.3 我国应急决策的环境构成

如果仅仅从决策本身来说，领导决策非常简单，因为决策往往是通过具有强制力的政权工具来保证其通过和执行的。因此，应急决

策的根本并不在于决策这一结果，而在于其过程中的多元环境分析是否得当，其结果是否具有最佳效果，是否具有高度的可执行性，是否有利于多元价值的实现等。因此，应急决策必须能够考虑尽量多的实际环境、能够得到相应环境中的力量支持才可视为好的决策，才能得以实施。领导者所要做的就是构建多环境内多决策主体间的应急沟通机制，并进行充分的沟通，从而达成基于多环境基础上的决策共识，才能确保决策的合理性、科学性和最佳效果。

链接 从中美石油泄漏后的清污工作对比能看出什么？

2010年7月16日，大连新港发生输油管道爆炸起火事件（也称“7·16”事件）。事故造成1500多吨原油泄漏，百余平方公里海域受到污染。这与2010年5月5日美国墨西哥湾原油泄漏事件相隔并不太久，双方在事后都动员志愿者参与泄漏原油的清理工作。但是，内容相同的决策，所面对的具体环境却大大不同，事后社会评价也完全不同。

美国：“全副武装的现代化部队”

为了最大限度地回收浮油，在征得美国海岸警卫队的同意后，英国石油公司面向墨西哥沿岸征集愿意加入打捞油污工作的商业船只和渔船。除了调动本国资源，美国还得到日本等12个国家和国际团体的援助，甚至请来了全球最大浮油回收船帮忙。

尽管有很多志愿者承担起清理海滩油污的工作，但他们都是在接受美国海岸警卫队的短期培训，并配备手套、服装、眼罩、面罩等全身防护装备后才投入工作的。因为，石油分解的衍生品有致癌的效果，所以人们都被严格地要求做好防护工作，并且配有撇油机、铲土车等各种机械设备帮忙，俨然一支全副武装的现代化部队。

中国：“初级的低技术战争”

而在中国大连海岸线上，进行着另外一场清污动员。从7月19日开始，大连市政府动员了成千上万人开始了大规模的海上清污行动。随处可见正在奋力清污的军人、渔民以及社会志愿者。他们大多是徒手进行清理工作，用勺舀、用桶装、用草粘、用网围。

上千艘渔船用各种古老的方式，把一桶一桶的污油提到岸上，尤为体现中国特有的“人民会战”方式。在大孤山金山渔港清污的渔民高有福对记者说：“我们的船上都携带毯子（即吸油毡）和药水（用来生物降解剩余油污的消油剂），每条毯子能大约吸上来40多公斤油。但是海上的油还是看不到边儿，都快一个礼拜了还是很多。家里的小孩子们没有跟我们上船，不过他们在岸边用勺子舀油，一天下来也能捞个好几桶。”

尽管这场全民清污大会战，确保了原油污染没有进入公海和渤海海域，但外媒却不留情面地评论，大连的清污技术过于原始。《华盛顿邮报》称，这是一场“初级的低技术战争”。

一位环保人士看来，目前存在的一个大问题是没有对清理人员进行人身保护，因为在清理的过程中，工作人员长期暴露在重污染的环境下，而石油中含有的有毒致癌物质多环芳烃通过呼吸以及皮肤的表皮接触都会进入体内。

（资料来源——傅兴宇等：《探访一座原油泄漏威胁下的城市》，新华网， 2010-08-02, http://news.xinhuanet.com/herald/2010-08/02/content_13952413. htm）

3．应急决策的能力组评估

按照“三圈理论”，领导决策进行科学的价值分析，进行了多环境的分析后，还要考虑组织是否有能力实施决策结果，即领导决策的能力评估。这种能力并非是单一的行政命令、也并非完全依赖制度的刚性，往往体现为制度刚性、制度文化、制度环境、领导风格等构成的能力组。任何一种能力的缺失，都有可能导致最终结果与预想结果的偏差。能力组就如木桶，任何一块能力木板很短，则决策执行效果就会被能力短板所限制，同时，木桶各块木板之间不能有漏洞，木桶的底部要结实，不能透水。任何一个环节出了问题，则能力组就会受损，应急决策效果就要受到限制，因而必须进行能力提升。

在应急决策的能力组评估过程中，还必须防止“螃蟹效应”的出现。所谓“螃蟹效应”，又称“Crab Bucket Syndrome”或“Crab Syndrome”，描述的是，用敞口藤篮来装螃蟹，一只螃蟹很容易爬出来。多装几只后，当一只螃蟹爬到篓口时，其余的螃蟹就会用钳子抓住它，最终把它拖到下层，由另一只强大的螃蟹踩着它向上爬。如此循环往复，就没有一只能爬出来了。不因为别的原因，就因为相互扯后腿的结果。其主要特点是，组织成员目光短浅，只关注个人利益，而忽视团队利益；只顾眼前利益，而忽视持久利益，内部博弈激烈，进而整个团队会逐渐地丧失前进的动力，如果出现“螃蟹效应”，则决策主体的构成越复杂，生命力越差。因此，应急决策的能力组评估还必须包括内部博弈情况和博弈可能性的评估。

“三圈理论”框架的价值在于，为应急决策构建一个达到满意决策的链式结构，即价值选择合理、环境分析恰当、能力组构建得当，决策必然体现出科学性和实效性。

（本章完）