第三章 兼权熟计：转危为安的原则与策略_第二节 转危为安应采取的策略
第二节 转危为安应采取的策略
预防和减少危机事态的发生，控制、减轻和消除危机突发引起的严重社会危害，规范危机事件应对活动，保护人民生命财产安全，是政府和领导干部在应对公共危机中的责任及义务。面对危机，化解危机，维持社会秩序稳定，最大限度保护人民生命财产安全，将公共危机所引发的危害降到最低，作为领导干部，除了把握必要的原则外，还需要掌握贯彻原则的正确应对策略。
一、构建基于大数据基础之上的协调领导机制
机制是管理的基础。管理机制是指管理系统的结构及其运行机理。管理机制本质上是管理系统的内在联系、功能及运行原理，是决定管理功效的核心问题。协调机制是公共应急管理中实现领导职能运行的路径和程序。科学有效的协调机制是公共应急管理的重要保证。公共危机应对过程，需要政府高效运转和协调运作，对于领导干部来说，不断增强应急协调能力是必要的能力要求。在信息网互联网时代，构建基于大数据平台基础之上的应急领导和协调机制，对于应急协调能力的提升，对于突发事件的处理及公共危机的及时、高效化解具有基础和核心意义。
（一）构建基于大数据基础之上的应急领导平台
领导力来自于必要信息基础之上的判断力、决断力和决策力。信息供给水平，直接决定领导力的水平。突发公共事件以及公共危机，在信息供给方面存在几个问题：一是信息严重不足；二是信息来源混乱，难辨真伪；三是信息严重失真，脱离实际情况。在突发事件应对过程中，对公共危机的应对和处理实际上是当事各方依据各种信息不断地作出最佳可行性的决策和行动过程。
与传统的危机解决要求不同，公共危机化解并不能完全依赖于非常态管理。面对突发事件和公共危机，一个能有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对公共危机事件的常态化领导平台是关键。该平台的主要任务是负责指挥进行公共危机事件信息的收集；制定化解危机事件战略的规划并将其纳入政府日程；判断各种危机事件发生的可能性，并评估其损害和风险；推动和部署危机事件防范；监督危机事件管理措施的实施；进行危机事件管理教育和训练；危机事件发生时，协调各级政府、各个部门进行危机化解的战略制定和行动部署。
这一方面，恰恰是大数据平台的强项。对于政府和领导干部而言，构建基于大数据基础之上的应急领导平台，并熟练运用这一平台，有利于提升危机化解能力。其主要原因在于以下几个方面：
一是有利于决策指挥团队素质提升。大数据平台有利于搭建起专业素质合理的团队，形成科学的决策理论，运用恰当方法，形成稳定的应急心理素质等。
二是有利于提升应急速度。大数据平台的迅捷、便捷性，有利于应急主体及时、准确地掌握危机事件的事态以及危机事件得以控制的信息，迅速进行科学决策、部署应急行动。
三是有利于提升应急质量。大数据领导平台是开放式的结构，有利于充分发挥专家顾问和智囊机构的作用，提高决策效率，决策者集中建议，及时定夺。
四是有利于进行事前、事中和事后信息反馈，实时监控信息，进行科学评估和评价，正确进行应急部署和应对。
（二）构建基于大数据基础之上的协调机构
突发事件及公共危机成因往往比较复杂，其化解往往需要政府和社会组织多个部门机构的协调配合，因此，应急主体的协调程度对于危机化解的效果至关重要。但是，突发事件及公共应急管理的领导平台，总是跨层次、跨部门、跨系统的，尽管预案中可能有明确的责任分工和配合计划，但是在实际运行中，由于对具体场域情况的了解程度不同、责任不同、理解角度不同，总是会出现协调和行动力问题。因此，要有效化解危机，应构建基于大数据基础之上的应急领导平台，使得多层次、多部门、多系统之间都能够在同一时间、不同地点进行场域危机同步，从而有利于在充分理解危机情境下进行统一科学决策。
链接 应急管理大数据时代已经来临
由于应急管理三个阶段的任务不同，且不同性质的突发事件也有发生机理和破坏方式的差异，针对不同突发事件进行应急管理时，所侧重的应对阶段也有所不同。如地震、海啸等发生突然，现场反应时间很短，进行“事中响应”非常困难，需要着重预防和救援；而森林火灾等预防困难，救援难度大，现场应对更为重要。
一、发达国家积极建设应急管理的大数据平台
为了响应大数据时代的到来，在管理层面，如美国政府在2009年任命了联邦政府首任首席信息官，负责指导联邦信息技术投资的政策和战略规划，负责监督联邦技术应用的有关支出，监管企业等，以确保在联邦政府范围内，系统互通互联、信息共享，确保信息安全和隐私，此外，首席信息官还与首席技术官紧密合作来推进总统有关大数据应用的技术设想。
英国提出“相关部门必须重视大数据管理……需要任命两名三星上将担任‘大数据’监督官，或者国防安全部门内部的大数据指挥官；这两名上将应该分别来自国防部和联合部队司令部，并分别负责两部分的大数据工作”。而基层管理人员需要进行相应的培训。英国皇家联合军种国防研究所的“大数据化”建议帮助国防部门转变成为“大数据化”组织，对需要进行大数据化的部门安排培训，人员需要包括中层以下的管理人员和项目专家，即数据分析官；明确工业部门对大数据管理的价值和作用，包括作为后备力量和为国防安全领域提供专业技术人才。
二、大数据成为应急常态与非常态管理的联系桥梁
大数据的应用能为政府、第三方组织或个人开展应急响应提供很大便利。对于政府而言，大数据化的应急管理意味着技术支撑基础上的融合与协作，它不但为协作带来很大便利性，也保证了日常业务连续性和应急处置及时性之间的平衡。对第三方组织或个人来说，大数据可以为应急管理提供更加便捷灵活的手段。
在宏观层面，整个应急响应可以分为决策指挥、现场应对和外界援助等三个层面，这之间以海量数据信息、高效计算能力和数据传输能力为基础，实现信息有效沟通和机器预测预判，进而帮助指挥部门协调各方、现场处置和救援、与外界通过信息沟通提供援助，实现多元化协作的应急处置。
在微观层面，应对部门需要在应急处置和业务连续性之间保持平衡。大数据基础上的决策支持系统将成为强大的信息管理系统，能够做到实时报告，而且操作简易，能够同时集合多项关键指标的高效指挥决策辅助系统。在大数据决策支持系统支撑下，交通、医护、警务、市政基础设施管理部门，需要及时沟通，为突发事件的处置提供有力的犯罪打击、充足的物力资源、及时的导航信息和必要的建筑图纸等。不同部门提供的信息，都需要纳入到大数据支撑的决策支持系统。如警务系统在接到报警后，将信息发送到决策支持系统，系统进行分析，确定事件的类型和位置，信息会在电子地图上显示，根据实践情况同时列出关键设备需求表，随后进行危机通报与应急响应。同时，交通部门将路况信息、可用资源和监控数据传输到决策支持系统，系统进行可视化操作，确定出通行路段和避免经过的路段，确定路线。医护部门根据决策支持系统的信息实时跟踪状态，可以有效调配可用资源，提高响应速度，与地理信息系统和地图系统相连以后，救护效率也会提高。
三、大数据将极大发挥和体现第三方组织或个人在应急管理中的机制
普通民众可以在几乎没有相关专业知识的情况下，依靠自动或半自动的处理设备，使用大数据应急系统。特别是在今天，随着网络和智能手持设备的普及，普通人进行接入大数据应急系统变得更加容易，并随时随地地为系统提供必要信息和情报，或者利用系统进行积极参与，从而成为应急管理一个有机组成部分。
（资料来源——马奔、毛庆铎：《大数据在应急管理中的应用》，《中国行政管理》2015年第3期）
二、建设领导干部基于大数据时代的应急能力模块
随着时代的迅猛发展，大数据理念产生、大数据技术的完善及大数据的广泛运用，不仅为应
急管理提供了先进的理论支持，而且为危机预防管理提供了坚实的技术、装备等支撑。可以说，在当代应急管理中，科学树立大数据思维、不断推进应急管理的大数据技术开发，已经成为考验领导干部应急能力素质的重要标准之一。
（一）构建大数据应急管理系统
在经济社会高度发达、海量信息和海量数据生成和处理时代，应急管理必须依赖大数据系统的建立、运用与完善，为危机化解提供必要的管理支持。离开大数据系统和平台的建设和支持，就难以及时有效地开展预测预报，难以及时、准确地进行危机决策和预防，潜在的危机得不到及时消除，必将最终形成或引发重大危机事件。大数据平台应围绕以下几个方面进行建设：
（1）监测预警大数据平台。包括危机监控显示、危机潜在诱因分析、危机情景模拟、危险度预测等。
（2）预控预防与危机准备大数据子系统。包括危机决策支持、危机响应、演习训练等。
（3）分布式应急处理大数据子系统。包括废弃物和环境清理、人员疏散与安置、灾情调查与通报、救援力量分布、救灾派遣系统、救灾资源管理、紧急医疗管理等。
（4）分布式大数据基础数据子系统。包括人口数据库、法人（企业）数据库以及城市基础地理数据库等。
目前，我国的大数据应急平台正在建设之中，各级领导干部应积极参与构建、了解其构成，并依据应急管理工作的实际进行个性化模块定制，使其真正能够体现特定应急管理的需求，实现风险化解。
（二）构建大数据的知识技能智慧供给团队
应急管理专业性非常强，领导干部对其专业性难以把握，往往做出错误的决策，盲目指挥，不但难以有效应对危机，还容易导致更加严重的后果。传统条件下，尽管可以组建相关的专家团队，但是往往受到交通、通讯、沟通、时效等因素的约束和限制，难以在突发事件应对中发挥预想功效。
在大数据时代，通过事前和现场的硬件支持，随时可以在全球范围内召集相关领域的专家、学者以及专业人员，进行专业技术攻关，从而为科学决策提供准确的知识基础和技术指导。因此，在当代的突发事件和公共危机应对中，领导干部必须树立依靠大数据的思维和观念，构建强大的专家、智囊团、专业人员的知识技能智慧供给团队，充分发挥他们的作用，从而最有效地预防公共危机，在最短的时间内将公共危机的危害控制在最低限度。
（三）构建基于大数据系统的社会力量保障体系
今天，突发事件和公共危机日益体现出全球性特点：一个区域内的突发事件和公共危机，其成因可能是全球性的，其影响也可能是覆盖区域甚至是全球。比如SARS、禽流感等。而这些突发事件和公共危机的应对，仅凭一个国家、地区或者是部门的力量，是难以实现有效防止和科学化解的。
事实表明，现阶段的非政府组织、企业和社会民众，已经完全有意识、有意愿，也有能力参与公共应急管理。在当今社会中，拥有专业技能的志愿者力量日益壮大，其参与和协同应急管理的意愿也日益高涨。比如，“5·12”大地震发生后，民间志愿运动掀起了一个新**，登记直接参与抗震救灾志愿服务的志愿者就达10余万人，还有近400万的志愿者在积极参与各种志愿服务，成为抗震救灾一支重要突击力量。因此，对于突发事件和公共危机来说，无论是常态化管理，还是应急状态下的管理，不能仅仅依靠国家政治动员，还需要社会持续的共同行动。这种共同行动的联系机制，因为大数据时代的到来而成为可能。大数据技术为公民、社会、政府之间的有效互动和高度协同提供了平台，使得危机化解日益成为常态化、全民化的机制。当前，这种机制不仅仅局限于某一区域、某一国家，而是已经来到了全球协同时代。就我国来说，尤其是边疆民族地区，构建基于大数据系统的社会力量保障体系，既是重大任务，也是领导干部应急管理能力建设的重要内容。
三、构建基于全面评估基础之上的权责制度
清晰的权责架构，科学的权责评估机制，严格的责任追究机制，是推动良好公共应急管理的重要手段。突发事件的有效管理和成功应对，必须建立在多主体的妥善、合理的分工与协调机制之上。但是，由于突发事件后果的严重性、应对的困难性，以及涉及利益的广泛性，致使其各主体都有逃避责任、消极对待的原始冲动和可能。因此，要保证突发事件和公共危机得到及时、有效的化解，必须构建基于全面评估基础之上的权责制度。
全面评估基础之上的明确职责。预案中的风险评估和资源调查，是进行应急管理的评估基础。在此基础上，应对应急管理中所涉及的具体部门、组织、个人的职责与权力进行合理确定，制定清晰的职责清单，为相关部门和责任人严格履行具体责任提供明确指导。职责规定应覆盖应急管理的全过程，即包括事前、事中、事后每一个阶段，不能只重视事中，即问题的解决阶段，而忽视事前和事后阶段应承担的责任。应更加突出突发事件和公共危机发生前的预防、预控职责，以激励政府各部门做好危机预防管理，推动风险的事前化解；同时，还应更加突出突发事件和公共危机解决后的后续职责，以防又激发新的突发事件和产生新的公共危机。
全面评估基础之上的严格问责。严格问责是推动领导干部进行责任落实的有效手段，也是必要的惩戒手段。问责的目的不在于惩罚，而在于吸取教训，教育广大领导干部，树立责任意识和安全生产意识，更好地预防类似事故的再次发生。长期以来，由于缺乏必要的法律建设，导致我国应急管理中的问责困境。面对一些部门及领导干部的失职和表现不当行为，存在着问责对象权责不清、问责主体较为单一、问责程序不完善、问责范围狭小等问题。突出表现为各级政府一般只注重表彰奖励，而疏于问责、追究；问责随机性很大，问责结果缺乏统一标准。在很多情况下，问责成为平息社会舆论压力的临时手段。而且由于权责不清，往往出现成绩上移、问责下移的不正常现象，导致不该问责的被追究责任，严重影响了基层领导干部应急管理积极性的发挥。造成一部分领导干部求稳思维和求稳心理，甚至对风险视而不见听而不闻，坐等危机爆发。因此，必须建立全面评估基础之上的严格问责制度，包括问责的法律保障体系，明确问责的程序、标准和范围，从而从制度上确保消除消极和懈怠，形成良好的正向机制和积极氛围。
链接 我国应急问责机制构成与内容
《中国共产党问责条例》第五条规定了问责对象的几种情形：“党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。”
1．直接责任及其问责。直接责任是行为人或法人单位对自己的违法违规行为所引起的后果，依法应当直接承担的责任。任何法律关系主体均应对自己的行为负责，并直接承担自己的行为后果；谁的行为造成不法侵害，就由谁直接承担责任，不得由他人“替罪”。
责任事故的直接责任应当由事故单位法定代表人承担。事故单位属于国有企业、国有金融企业的，依据《中国共产党问责条例》第四条：“党的问责工作是由党组织按照职责权限，追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。问责对象是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人。”
2．间接责任及其问责。间接责任是指法律关系主体依法对与其有特定联系的他人之行为应当承担的责任。在行政问责法律关系中，党政领导干部对其下属公职人员的失职行为，由于连带关系而向民众和社会承担的领导责任，属于间接责任的范畴。此外，领导干部手中的公共权力来自于人民的委托，基于权力委托关系，领导干部没有运用好人民赋予的公共权力，没有实现为人民服务的崇高道德要求，理应对权力的委托者承担责任，因此，道德责任也属于间接责任的范畴。
行政问责不同于党纪政纪处分和刑事责任追究，其主要解决的是政府公务人员政治责任和道德责任追究问题，
也就是说行政问责是将政治责任、道德责任的追究制度化、法制化，使其具有较强的可操作性和规范性。
政治责任是指政治官员履行制定、推动和执行公共政策的职责，必须符合公共利益，符合民意，在没有履行好这些职责时应当承担谴责和制裁。领导责任是典型的政治责任，是指有关领导人员承担的与领导工作职责相关的责任。领导干部对组织的行为负有总的政治责任，领导干部既要对自己的行为负责，也要对其下属机构及一般公务人员的违法或失职行为负责。行政组织的行为不管具体由谁所为，领导干部都要对其承担一定的政治责任。
行政问责体系中的道德责任是指“政府及其公务员依法行使公共权力，从事公共事务管理时必须承担道德意义上的责任”。这就要求政府机关工作人员要清廉、正直、真诚、不谋私利，要以尊敬、关怀、谦恭、回应的态度，为社会大众服务；道德责任属于一种内在约束机制，虽然政府及其公务人员不违法，但如果行为违背其应尽的道德义务，或者与其公职身份不符，与社会善良风俗有悖，就应当承担不利后果。比如否定性评价、道德谴责、赔礼道歉、失信补偿、引咎辞职等等。例如：2004年2 月15日，吉林中百商厦发生特大火灾事故，吉林省省长洪虎两次在公开场合自责和向公众道歉，又通过《吉林日报》等当地媒体表示“深感内疚和自责，对不起全省人民和死伤的群众”。
（资料摘编自傅思明、王磊：《事故应急管理中的问责机制刍议》，《人民论坛》2010年第5期）
本章案例 大数据重塑城市应急管理 智慧银川开启平安新时代
作为全国智慧城市试点之一，银川自2013年与中兴通讯签署战略合作协议，就在构建“智慧银川”的道路上飞驰前进。
2014年6月28日，银川市政府与中兴通讯举行银川智慧城市研究院暨中兴（银川）智慧产业有限公司揭牌、银川中兴大数据中心基地建设启动仪式，拉开了银川以大数据为核心的城市建设帷幕。
一年过去，作为“智慧银川”首期建设项目的重点之一，银川智慧型平安城市，已经颇具规模。
与传统平安城市不同，银川平安城市以大数据为基础，旨在重塑城市应急管理体制。在系统落成后，将实实在在地发挥数据价值，从公关交通、城市管理、旅游安全等各个方面带给老百姓更美好的生活体验。
精细化交通管理 让出行更舒心
在商业街区、火车站等人流拥挤的地方，监管部门可实时远程监察出租车不打表等违法情况，并通过智慧银川大数据系统进行数据分析与挖掘，及时调整监管方式，实现精细化管理提升。
当城市的主要干道公交站台出现人群拥挤、站台行窃、治安纠纷、摊贩售卖时，相关部门也可远程实时进行灵活工作部署，提升交通安全。
景区及时预警人流 让旅游更安全
当重要的景区在周末出现人流量过多时，平安城市系统将通过智慧银川在数据中心的海量挖掘及计算，在第一时间通过大数据预警的结果推送给主管部门、景区一线管理人员的终端及手机上，提醒关注和预防。
同时交通部门也将收到相关数据信息，并通过智慧银川大数据挖掘提供的实时交通拥堵态势，进行交通疏导，引导旅客分批出游。还可在相关媒介上，将现场的图像及相关部门的引导宣传信息进行统一发布，以确保景区游客及文物绝对安全。
社区实时甄别罪犯 让居民更放心
在日常安全方面，通过社区的视频人脸布控的技术应用，以及智慧银川大数据中心的实时海量分析挖掘，在实时甄别出公安部追逃的可疑人员后，相关预警信息将第一时间分发至相关人员的终端上，自动弹屏给社区保安，让安保力量提前介入。
城市反恐指挥中心可实时调取社区人口及房屋信息，核实其进入的单元房间及其他重要信息后，结合高清三维实景GIS系统查看城区交通实景信息，进行抓捕的相关路线部署规划；并可依托全城4G LTE无线集群进行任务的语音实时通讯及警务人员的准确位置定位跟踪，通过全城的高清视频监控系统实时查看事发现场周边的高清图像信息，在处置过程中灵活调整抓捕嫌犯的任务部署。
各部门数据互联互通 让生命更安全
当重要水源地发生环保超标数据的告警，通过智慧银川大数据中心的实时分析挖掘，在应急办及相关部门的指挥中心可以同时看到该告警信息。
此时，如有群众电话上报该地出现了重大交通中断事故，交警部门在核实信息并上报后，通过城市应急综合指挥系统，相关部门将能第一时间指挥无人机快速抵达进行现场灾情空中巡查，并将图像信息实时回传至指挥中心，事件处置的任务部署及各部门任务分配将有数据支撑、科学调度。
应急预案的每一步执行将清晰可现，并能根据需要及时将相关交通态势图像、事发现场图像、部门协作任务命令等灵活互相推送，极大发挥数据统一的价值，防止数据不对等、信息割裂而造成的时机延误及应急处置失误。
在事后还能针对事件预警的数据、事中辅助决策的数据进行历史数据的分析评估，提升城市应急快速反应能力。
完善城市管理 让市民更安心
依托于全球领先的4G LTE网络搭建起来的GOTA无线集群系统，银川的城管、公安、交通、环保、食药监的相关部门执法人员可以放心无忧地进行街面联合执法，并能通过手持终端APP软件远程监管违法现场的高清图像，建档派单，事后追责，实现精细化城市管理。
当下在国内很多城市出现的摊贩通过私自购买手持对讲终端，实时掌握街面执法人员动向的恶劣情况，在银川未来将不复存在。
平安城市是智慧银川建设中瞩目的一角。当然，智慧银川的内涵不止于此。
（资料来源——《以大数据重塑城市应急管理 智慧银川开启平安新时代》，中国网，2015-09-09, http://lohas.china.com.cn/2015-09/09/content_8221734. htm）
本章结语
处理危机、解决危机是应急管理的基础性课题，但这并不是应急管理的全部内容和全部能力要求。应急管理的根本在于能否转化危机。解决危机、解决问题仅仅是应急管理的第一步，转化危机，主动牵引危机的关注点，到让危机为管理者所用，才是应急管理的核心内容和必备能力。从这方面分析，即便已经拥有了较好的解决危机的能力，一些政府部门和领导干部转化危机的能力仍尚待提升。
突发公共事件及其所引发的公共危机，要么延续时间长，在不同时间段上有着不同的表现和影响特点；要么后果严重，其应对需要大量时间、大量应急物资、大量人力资源及巨额基金支持；要么影响涉及心理、道德等干涉困难的领域。因此，应对管理工作要依据特定场域的具体情况来展开，对领导者来说，这也是能否实现转危为安的重要能力内容和能力要求。汉代桓宽在其著作《盐铁论》中指出：“明者因时而变，知者随事而制。”意思就是说，聪明的人会依据时间的不同而改变自己的策略和方法，有智慧的人会随着事物发展的不同而制定相应的管理方法。对于应急管理来说，领导干部既要做“明”者，又要做“智”者，只有做到因势而谋、应势而动、顺势而为，才能避祸趋福，转危为安。
随着时代的发展变化，应急管理的对象在不断变化，并呈现出典型的当代特点：要素更复杂、范围更广泛、影响更剧烈。但是，时代也赋予我们更多的技术和条件，进行风险化解。因此，在当代应急管理中，领导干部必须坚持一定的原则，结合时代特点灵活运用特定策略，才能做到科学的风险化解。审时度势、注重战略策略，运用新的技术和手段进行风险化解，是当代领导干部有效应对突发事件的必备能力要求。
本章思考
1．请结合自身工作实际，谈一谈对风险化解原则的理解。
2．请谈一谈风险化解中大数据的角色和地位。
3．领导干部在大数据时代的应急角色和功能应该如何演变？
4．结合自身工作，设计一个智慧化解模型。
（本章完）