第三章 兼权熟计：转危为安的原则与策略_第一节 转危为安应遵循的原则

第一节 转危为安应遵循的原则

公共危机往往具有突发性、紧急性、不确定性和广泛性等特点，但是，这不代表人类对此无可奈何，甚至是坐等危机到来和坐视危机肆虐。只要领导干部在应急管理中谨慎遵循一定的原则，就有可能达到转危为安的实际效果。

一、高度原则

突发事件及公共危机，往往具有强烈不可抗性和强大的破坏性。无论是各种自然灾害、事故灾难还是公共卫生事件、社会安全事件，都对人民的生命财产和社会稳定带来严重威胁。可以说，在多种多样的突发事件面前，公众利益显得十分脆弱。因此，现代政府必须在应急管理中时刻将公众利益放在制高点进行维护。我们党的宗旨是全心全意为人民服务，人民的利益重于泰山，党和政府的责任也重于泰山。以人为本，保障人民群众的利益不受侵害、减少损失，是党和政府义不容辞的责任，也是各级领导干部在应急管理中必须履行的首要责任。

实际上，社会和公众在面对突发事件和公共危机时，往往在心目中已经有了利益处置评价标准和评价机制，对政府应急水平有了心理上的预期，即政府应该怎样处理，社会才会感到满意。一旦政府处置偏离了公众利益，那么往往会引发更严重的社会危机，甚至是政治危机。

链接 一些基层干部为老板服务

2008年7月19日，云南省普洱市孟连县因为一次警方的抓捕，而酿成村民围攻警察的冲突事件。这起事件造成2名村民死亡，17名村民、41名警察、3名干部受伤， 9辆执行任务的汽车被砸坏，102件警械被损毁或丢失。

在讨论孟连“7·19”事件的省委常委会上，云南省高层官员对基层干部的作风漂浮、脱离群众的现状深感忧虑，并严厉斥责。“有的干部习惯于浮在机关，热衷于迎来送往，忙碌于文山会海，深入群众少，对老百姓的事总是躲、推、拖。”李纪恒9月8日在云南省“做好新形势下群众工作研讨班”上说：“一些基层干部甚至把‘为人民服务’的宗旨异化，变成了‘为老板服务’。这种淡漠群众利益、只为既得利益‘护法’的事再也做不得了。”

云南省委、省政府调查发现，孟连县部分胶农与橡胶企业之间长期以来存在着错综复杂的经济利益纠纷。个别县乡干部与企业打得火热，有的坐着企业提供的豪华越野车，有的在企业入股分红。为给企业“保驾护航”，县委甚至将一橡胶企业老板的儿子安排到企业所在乡镇担任主要领导，导致胶农对基层党委、政府失去信任。

“我国正处在体制转轨和社会转型的关键时期，城乡之间、不同地区之间、不同群体和阶层之间以利益为核心内容的矛盾错综复杂。”李纪恒指出，“很多群体性事件，都是不能够妥善协调和处理好各方面的利益关系导致的。在协调各种利益关系时，一些党员干部往往摆不正位置，没有站在大多数群众的利益一边，不能做群众的主心骨、代言人，屁股很容易坐到比群众强势的既得利益群体一边”。

“孟连事件”就是“为既得利益者决策”的一个典型案例。当地少数县乡领导干部收取企业的好处，自然为企业办事。当企业与胶农发生利益冲突时，县委、县政府不是站到维护群众利益的立场上，而是应企业请求做出严打“农村恶势力”的错误决策，调动警力对部分胶农实施抓捕，由此引发2死61伤的严重警民冲突事件。因此，各级领导干部要始终把人民群众的愿望和要求作为决策的根本依据，在决策过程中务必通盘考虑和统筹协调各方利益，缓解不同社会群体之间的利益矛盾，努力维护最大多数群众的利益，着力避免因决策失误和工作方法不当引起群众不满和抱怨。

（资料来源——殷红：《云南高层：一些基层干部为老板服务》，转引自网易新闻，2008-09-17, http://news.163.com/08/0917/09/4M1IGJ0T0001124J.html）

二、态度原则

态度是指政府在危机事件中所采取的姿态和措施。在危机事件中，公众所关注的是自身利益，以及政府对待自身利益的态度。这时候如果不尽量采取诚实、诚恳的态度，可能会引发公众的不满，从而导致事件变异和升级，往往其关注点会转移到利益和事件之外，进而上升到个人权利、群体权利甚至是国家权力等问题，从而推动事态进一步严重。因此，突发事件应对中除了具体的应对技术外，政府态度对于危机本身的处理至关重要。虚假的承诺或不负责任的推卸都是不可取的，否则极其容易引发文化和价值观冲突等隐性危机，不仅仅会损害物质利益，而且会危及整个社会和国家的发展和稳定。

三、力度原则

公共危机事件的发生往往是多因素、多场域、多情境、多系统的综合体，不仅仅是“物理变化”，往往还伴随着复杂的“化学反应”。因此，领导干部面对危机事件要想有效地控制态势，就必须注重力度原则。首先是战略整合力，即针对场域内的特定危机及其发展演变可能，充分利用政治优势和组织优势调动一切必要、可用资源，最大可能地保持各个部门之间的系统联动、统一协调，从战略层面确保公共危机的解决要素短时间内得以完备。其次是战略统筹力。整合并非强制，并非要求牺牲局部、成就整体，而是要求进行系统内的科学统筹。对于领导干部来说，在应急管理中，应具备基于系统整体基础之上的系统要素统筹能力。即通过对系统构成要素的科学分析，进行科学统筹，注意发挥它们各自应有的作用；同时，应注意分析系统各要素间的关系，通过科学统筹，不断改变各系统之间

的关系，从而保证系统功能最优和整体目标的实现。

四、速度原则

危机一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，如果不能及时控制，危机会急剧恶化，使公众利益遭受更大的损失。因此，速度就是生命，一旦发现潜在危机或面对危机爆发，领导干部必须当机立断，快速反应，果决行动，迅速控制事态，否则会扩大突发危机的范围，甚至可能失去对全局的控制。危机发生后，能否迅速控制住事态，使其不扩大、不升级、不蔓延，是处理危机的关键。

总之，一旦发生公共危机，在应对处置中，领导干部必须坚持速度第一的原则，快速进入角色，科学发挥角色功能，确保将危机消除在萌芽和初始阶段，或者是将损失降到最低，尽最大可能维护公众利益，消除场域内多要素发生新的“化学反应”，进而引发新的突发事件的可能。

链接 生死时速——慢动作引发“大事件”

2008年6月21日20许，贵州瓮安一名少女跳河身亡，由此引发了大规模的社会群体性事件，即“瓮安事件”。这一事件引起了许多人的深层思考，而值得我们高度注意的是，从事件的最初起因，到事后的各种传闻，再到新闻发布会上的追问，都暴露出了一个问题：速度太慢。

6月22日，17岁初中学生李树芬被发现死于河中，当地公安机关的调查结果是自己跳河，但其亲属等人对此表示质疑。之所以有质疑，原因就在于各种传闻和猜疑无人澄清。这些传闻和猜疑主要有：其一，李树芬好端端的怎么会自杀？其二，李树芬是被**的。其三，警察多次硬抢尸体、破坏现场，企图掩盖事实。其四，李树芬死亡的元凶是县委书记的亲侄女。另两个男生和派出所所长有亲戚关系，还有传闻说，元凶是副县长的孩子。其五，死者的叔叔、爷爷、奶奶被打住院抢救。其婶婶被剪去头发关押到派出所。她的叔叔在与公安人员的争执中被公安人员打伤。其六，死者亲属向政府讨公道时，政府官员避而不见。

对这些传闻和猜疑，如果不去及时予以澄清、以正视听，难免令人将信将疑。人们接受信息的心理特点表明，面对一种信息传闻，人们大多是本着“宁可信其有”的原则。当相信这些属实时，普通民众都会感到震惊，更何况死者亲属？这便是传闻的杀伤力。在召开的新闻发布会上，各方记者提问的依据正是这些传闻。可以说，对这些传闻的姑息，是导致这次事件发生的重要原因。

这就不由得人们不去发问，从22日到28日大约六天时间里，当地政府和有关部门为何对这些传闻充耳不闻？为何对这些传闻无动于衷、听之任之？是对传闻不屑于理会吗？是觉得对社会澄清事实真相，对民众把情况解释清楚不必要吗？是怕越描越黑、越解释越惹火烧身吗？

对各种疑虑、猜疑、传闻，如果反应迟钝，往往就会让民众认为是真的有猫腻，更可能会被一些别有用心的人诸如黑恶势力等利用。那么，就不光是跟不上形势、成为时代的落伍者的问题了，还会掩盖矛盾、发酵矛盾、激化矛盾、升级矛盾。分析一些群体性事件爆发成因，其中一个重要原因就在于此。

“瓮安事件”信息公开的深度没有问题，但是，信息公开其本质和灵魂在于，及时把握民众的信息需求速度，坚持“民之所需我之所供”的原则，在第一时间发布有关信息，达到满足信息需求、解疑释惑、消除矛盾的效果。事实表明，面对这样的要求，许多地方政府和部门差距还不小，最需要的还是检视这种差距。

（资料编写依据陈家兴：《人民时评：由贵州“瓮安事件”叩问信息公开》，人民网观点频道，2008-07-03, http://opinion.people.com.cn/GB/7466976. html）

五、法度原则

现代政府必然是法治政府，必须依法行政。因此，在突发事件应对和公共应急管理中，也必须依法管理。2007年11月实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，是我国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律，对于依法规范突发事件和公共应急管理应对具有重大的意义。对于领导干部来说，懂法、信法、用法是确保依法推进应急管理的重要能力之一。

首先，必须提升严格依法管理能力。在推进地方经济社会发展过程中，无论是制定出台相关政策，还是实施重点项目建设，都要严格按照法律的规定，在法律的框架下进行，保障危机预防管理相关法律在基层得到全面的贯彻落实，从而有效地避免公共危机发生，减少公共危机给社会和民众带来的危害。

其次，必须提升依法监管能力。公共危机预防管理法律法规都明确规定了政府有关职能部门的监管职责，这既是法律赋予的权力，也是政府必须承担的职责。政府及其有关职能部门要严格按照法律的规定，切实承担起监管的责任，督促企业、社会组织切实按照法律的规定，落实各项管理防范措施，确保安全稳定。比如2002年11月实施的《中华人民共和国安全生产法》第八条规定：“国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”第九条规定：“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”第四十二条规定：“生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。”政府安全生产监管部门应严格按照这一规定，对经营单位是否为从业人员提供防

护用品，从业人员是否按照使用规则佩戴、使用，依法进行监管，加强监督检查，发现没有按照法律提供或者使用的，必须督促改进，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。

链接 违法生产、监管不力导致的矿难

2009年9月8日1时，平顶山市新华区新华四矿发生瓦斯爆炸事故，造成35人死亡，44人下落不明。同时，事故发生后升井的14名矿工中，除11名矿工伤势较轻外，还有2名危重矿工和1名重伤矿工。

针对平顶山“9·8”煤矿瓦斯爆炸事故，国务院成立了以国家安全监管总局局长骆琳为组长、相关部门成员参与的国务院事故调查小组。同时，已经初步分析认定，这是一起违法违规组织生产导致的特大事故。

据事故抢险指挥部介绍，从目前掌握的情况来看，初步分析可以确定，平顶山新华四矿在停产整顿期间，未经批准，违法违规生产造成了这起特别重大安全生产事故。

这起事故同样也暴露出相关部门监管不到位的问题。据介绍，这家煤矿从2008年停产整顿以来，未经批复开工。平顶山市新华区政府在这个矿上还专门派了3名驻矿干部驻矿监管，每次只允许矿上派5名工作人员下井进行通风、排水等。事故发生前，该矿共派了93人下井非法开采，酿成特大安全事故。记者在现场看到，新华四矿的矿井周围原煤堆积如山。

（资料来源——于振海、梁鹏、张晓松：《国务院调查平顶山矿难 初步认定为违法生产》，新华网，2009-09-08, http://news.southcn.com/z/2009-09/08/content_5734766.htm）

六、明度原则

当前，我们正处于信息时代，互联网为信息快速、跨界、多向、多层次传递提供了途径。通常情况下，公众和媒体总是趋向于做最坏的猜测和怀疑，一些媒体也会有背离事实真相的报道行为。因此，政府有提供透明、真实信息源的义务，时刻保持对社会和公众的透明度，发布权威的信息，公布相关主体的应急措施、应急处理状况及危机变化，以消除社会恐慌。

同时，各应急主体之间也应建立起科学的、法制化的沟通协调、信息分享机制，确保各部门已有信息的充分利用，为科学决策奠定信息基础。在这一过程中，领导干部必须克服故意压制、掩盖、拖延、掩饰等做法，尤其是故意隐瞒真相和严重程度的做法。应依据信息公开法的相关要求，当公共危机事件发生时，及时、全面提供准确、真实的信息。

链接 英国“核泄漏”演练引恐慌 居民抗议要求官方道歉

英国南部多赛特郡郡政委员会日前向当地一些居民发放核泄漏自救手册，由于未说明这是在为一场应急演练做准备，在民众中引发恐慌。

居民们抗议说，他们对演练并不知情，要求委员会为此道歉。

引发恐慌

3月10日晚，多赛特郡波特兰港附近小镇大约1200户居民收到由郡政委员会发放的一份“自救”手册。

手册列举核泄漏发生后应采取的自救措施，封面写道：“这份手册非常重要，请保管在安全的地方。”

波特兰港先前建有一处海军基地，眼下仍然时常停泊有核潜艇。这本手册让不少居民惊恐不定。一时间，传言四起。不少居民们猜测，一艘核潜艇可能发生了核泄漏。

当地自来水公司当天宣布停水，一些居民更加相信关于核泄漏的传闻，纷纷拨打紧急求助电话，同时依照手册采取自我保护措施。

“太可怕了！我听到外面吵闹不已，打开大门，但不知道人们在说什么”，78岁的维维恩·霍金斯心有余悸，“当我拿到那本手册时，赶紧关闭窗户，熄灭炉火”。

手册列举的自救措施包括呆在室内、关闭门窗、收听电台、熄灭炉火、服用碘酸钾等。

一场虚惊

多赛特郡郡政委员会13日解释，发放自救手册是为“核事故应急计划”演练做准备。这场演练由多赛特郡郡政委员会、海军、海事和海岸警备局等联合组织，定于4月27日举行，涉及波特兰港方圆1.5公里内的居民。

居民们愤怒不已，因为他们对演练不知情。

“一名男子递给我这本吓人的册子，却丝毫未提演练一事。”居民约翰·莫里斯向英国《每日邮报》记者抱怨。

“我妻子惊魂未定，不得不吃安眠药片……一场演练惹这么多麻烦，实在荒唐”，一名不愿公开姓名的居民说，“（演练）组织者完全不称职。”

“如果人们不知道发生了什么，自然会恐慌不已”，37岁的杰夫·巴克利说，“他们（演练组织者）应该花点时间向人们解释演练一事，而不仅仅是发手册”。

官方解释

居民们指责演练组织者“散布恐慌”，要求后者道歉。

多赛特郡郡政委员会承认，没有提前以书面形式向居民说明演练情况。不过，委员会应急管理高级官员唐娜·乔治说：“据我所知，地方报纸和电台已提前报道演练一事。”

多赛特郡3年前举行过类似演练，发放自救手册，因此，乔治认为，“（这次演练过程中）恐慌可能由其他因素引发”。

乔治说，核潜艇时常停泊于波特兰港附近，因此有必要举行应急演练。

（资料来源——黎藜：《英国“核泄漏”演练引恐慌 居民抗议要求官方道歉》，新华网，2010-03-15, http://env.people.com.cn/GB/11138454.html）

（本章完）