第一章 山雨欲来：开启应急管理意识之门_第一节 认识突发公共事件与应急管理
第一节 认识突发公共事件与应急管理
突发公共事件或由突发公共事件引发的公共危机，是应急管理的主要对象。正确地认识突发公共事件，是做好应急管理的基础性工作。
一、突发公共事件的概念与内涵
突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。国外往往习惯于用“危机”一词来代替“突发”，但本质所指基本相同。荷兰学者罗森塔尔（Rosenthal, 1989）将危机定义为，“就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件”。
从定义中可以看出，突发公共事件是一个特定的时间、空间内，以突然爆发为标志的事件。现实生活中，突发事件涉及范围非常广，从个人、家庭、单位、社会、国家、世界，到地球乃至于宇宙，都可以涉及到这一个概念。突发事件无时无刻不存在和无时无刻不在发生着。但是，并非所有的突发事件都是突发公共事件。只有那些真正威胁到公共安全的突发公共事件，才是政府应急管理的主体和主要对象，或者说，只有那些可能引发公共危机或者已经引发公共危机的突发事件，即突发公共事件，才是我们要关注的重点。
由于危机更能体现动态性、过程性的特点，针对危机的管理也就显得更具体、更科学。因此，在当代，学术界和政府越来越倾向于使用“危机”来代替“突发公共事件”，用“应急管理”来代替“危机管理”。本书中的应急管理，也从动态性、过程性、科学性方面体现出与危机管理基本一致的要求。
二、突发公共事件的特征
突发公共事件的对象事件主要包括两个层次：首先是常规性事件在量和程度上的异常表现，比如交通事故几乎每天都有，但如果造成数百人伤亡，或者数量虽少，但有特殊性人物或特殊性原因，就可以形成突发公共事件；其次也包括小概率事件的突然发生，例如大地震、海啸、瘟疫等。可以看出，突发公共事件与常规性事件的区别主要表现在时间上的突发性、程度上的严重性和影响上的广泛性方面。比如“3·1”昆明火车站暴力恐怖案。此案共造成31人死亡、141人受伤，社会影响极大；再如，“8·3”鲁甸地震。截至2014年8月8日15时，地震共造成617人死亡，112人失踪，3143人受伤，22.97万人紧急转移安置，人民生命财产损失极大。这两起都是典型的突发公共事件，从中观察可知，突发公共事件主要有以下几个特征：
（一）时间上高度随机
突发公共事件爆发时间往往高度随机。首先，自然突发公共事件随时随刻都有可能爆发。例如，地震、泥石流、瘟疫、传染性疾病，等等。即便像传染性疾病这样往往在春、冬季容易爆发的事件，但具体到哪一区域在哪一时刻会爆发则难以确定。其次，人为突发公共事件往往体现出高度计划的特点。比如，通常会选择在某些重大节日，或者是选择在某些重要场所，以期造成更大的影响和后果。例如，一些示威游行、非法集会、集体罢工、军事政变、恐怖袭击等，其时间、地点往往经过精心选择。这些经过精心选择的时间点，对于政府、公众来说，往往无法事先预见，因而民众对这类事件一般无法进行事先的心理准备。例如，印度孟买于2008年11月26日晚间到27日凌晨，至少有8处地点发生了恐怖袭击事件，导致超过300人伤亡。恐怖分子将袭击时间锁定2008年11月26日晚22时左右，这是喜欢夜生活的西方游客最集中在五星级饭店和知名酒吧的时间，因此，这一时间可谓是恐怖分子的“最佳战机”，让孟买根本没有反应的时间。时间上的高度随机性，正是突发公共事件最突出的特征，也是其可怕之处。
（二）影响上面广度深
突发公共事件具有高度的关联性，在不受干涉状态下，其影响往往会超出特定地理区域，溢出特定社会领域，涉及国家政治、经济、文化、社会、生态、外交、军事、国防等每一个层面，甚至会导致国家政权更替、社会动荡不安，等等。例如，2010年12月发生的突尼斯骚乱事件，使得执政已超过23年的总统本·阿里逃亡沙特。此次骚乱的起因，是一名叫布阿齐兹的青年因毕业后没有工作而靠贩卖蔬菜水果维生，结果货物被城管没收了，因抗议当地城管部门“粗暴执法”而自焚，最终因伤势严重而死亡。
突发公共事件的影响不仅仅局限于爆发瞬间，事件本身结束并不意味着其影响的结束，而是仍能够在相当的范围内、相当的领域内、相当程度上对社会生活的方方面面产生持续、深层次的影响。比如孙志刚事件。孙志刚事件发生于2003年，原籍湖北黄冈的孙志刚逛街时因“未携带身份证件”，被广州市黄村派出所带回讯问并以“三无”人员身份被转送到市收容遣送中转站，在收容站内被毒打致死。事件披露后，引起社会各界的强烈反响，引发了中国国内对收容遣送制度的大讨论。同年6月20日，时任国务院总理温家宝签署国务院第381号令，公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该办法自2003年8月1日起施行，1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。同年，7月21日，国务院民政部门发布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，该实施细则自2003年8月1日起施行。事实表明，许多突发公共事件对一个国家的影响是广泛而深刻的，从基本制度到具体制度变革，再到相关法律、条文的出台，都发挥了巨大的推动作用。
突发公共事件的影响并不仅仅局限在物质上，其“神龙见首不见尾”和巨大的破坏力相结合的特质，给广大民众带来的心理恐慌和精神压力更加巨大。比如公交车纵火、邮件炸弹袭击、高危化学品泄漏，等等。
（三）形态上动静结合
突发公共事件体现为一系列长期蓄积要素的偶然性条件满足与突然爆发，这就导致了其形态的动静结合特征：由静到动，或由动到静，双态结合，双态互相切换，是突发公共事件形态上的典型表现。首先是由静到动的状态。例如，某一群体性利益受损是长期存在的问题，是静态存在，但在某一空间内、某一特定时间点上的突然爆发，就会呈现出动态的特点。比如，出租车司机罢运事件，在全国各地都有发生，但这并非是偶然事件，而是普遍性的利益问题。其次是由动到静的状态。某一突发公共事件爆发后，问题长期得不到解决，则又呈现出静态存在的特点。比如，旅游市场中的强迫购物问题，就体现为风险的长期存在、易爆发的特点。
动静结合的演变形态，事实上是突发公共事件高度关联性的外在表现。突发公共事件往往具有蝴蝶效应。在西方有一首民谣：
丢失一个钉子，坏了一只蹄铁；
坏了一只蹄铁，折了一匹战马；
折了一匹战马，伤了一位骑士；
伤了一位骑士，输了一场战斗；
输了一场战斗，亡了一个帝国。
这首民谣在西方广为流传，描述的是一场重要战役中的英国国王理查三世，因为马蹄铁上少钉了一颗钉子，导致战马摔倒，最终被俘而失败。许多突发公共事件本身或许并不起眼，但动态发展则可能带来静态的系统性危机；而表面平稳的静态事件，也有可能通过爆发展现自己的巨大能量。动静结合的突发公共事件形态，对应急管理提出了动态性和长期性管理的任务和挑战。
三、突发公共事件的分类、分级与分期
依据不同维度对突发公共事件进行分类，有利于特定时间、空间内的应急管理的展开，也是对突发公共事件进行科学预测和预防、积极应对和减灾、必要的恢复和重建的必要前提。
（一）不同分类原则与分类
按照发生的领域来分类，突发公共事件可以划为十几大类：经济突发公共事件、政治突发公共事件、文化突发公共事件、社会突发公共事件、生产突发公共事件、生态突发公共事件、环境突发公共事件、教育突发公共事件、人口突发公共事件、卫生突发公共事件，等等。按照发生领域进行突发公共事件分类，有利于应急管理的体系化建设和专业化建设。但是，在实际操作中，突发公共事件并非严格限制在单独一个领域内。社会突发公共事件，往往又会带有强烈的政治、经济、文化等色彩，而其根本诱因，又极可能源于教育、环境、生态，等等。
按照发生和终结的速度来分类，突发公共事件可以分为四类：（1）龙卷风型，这类危机来得快，去得也快。（2）腹泻型，此类危机往往酝酿很长时间，但发生后结束也快。（3）长投影型，这类危机爆发后影响深远。如发生在非洲卢旺达和刚果金的民族、种族危机，其形成年代久远，解决起来困难，并且会经常性地爆发。（4）文火型，这类突发公共事件来得慢，去得也慢 ，甚至并不会表现出明显的爆发特征。比如水危机。
按照可预见和可控性来分类，突发公共事件可分为两大类：第一类突发公共事件的发生基本上是“一次性”的，即使还有可能再发生类似的事件，但人们基本上是可预见或可控制的。如：重大自然灾害，突发公共卫生事件中的流感、乙脑等；特大安全生产事故中的爆炸、塌方、化学品泄漏等。第二类突发公共事件的发生，相对有较长的持续时间，事件的发展具有相当的不确定性，人们比较难以预见或控制，如：突发公共卫生事件中的SARS；群体性事件中的非法集会、游行；影响国家安全国际事件中的恐怖事件等。
按照危机中主体在应急中的态度分类，突发公共事件可以分为两大类：根据应急主体在危机中的利益是否一致将危机划分为一致性危机和冲突性危机两大类。例如面对由自然灾害引起的突发公共事件，如山洪、冰雹、风暴、瘟疫、地震、火灾等突发公共事件时，往往都是一致性危机；而面对人为因素引起的突发公共事件，如核泄漏、矿难、质量事故等突发公共事件时，往往会形成冲突性危机。当然，还存在着直接由社会中对抗阶层的冲突行为而引发的突发公共事件，如暴力对抗、武装冲突、恐怖袭击等，是冲突性危机的典型表现，如果不受控制或者不加以及时科学控制，就有可能在更大范围内形成系统性的危机。例如，科索沃战争的发生就是国内民族矛盾激发的结果。1988年，6000多名居住在科索沃的塞尔维亚人和黑山人指责阿族人对他们进行骚扰，并举行大规模的抗议活动，要求废除宪法，取消科索沃的自治地位。1989年2月27日，米洛舍维奇不顾阿族人的示威和抗议活动，宣布实行紧急状态，派军队平息阿族矿工的罢工和学生示威，修改了1974年的宪法，取消了科索沃的自治省地位，阿族人的学校被取消，阿族人的组织机构，包括新闻机构都被取缔。阿族人同警方发生了暴力冲突和枪战，20多人死亡，许多人被捕。塞、阿两族之间的对抗情绪越来越激烈，骚乱越来越严重。南斯拉夫向科索沃派驻军队、警察、坦克和飞机，并在科索沃实行宵禁。但此举并未消灭阿族的民族主义情绪，塞、阿之间的冲突日益升级，矛盾日益恶化。至今，两族矛盾仍然是科索沃发展中不可回避的关键因素。
按照社会危害程度、影响范围等因素来分类，突发公共事件可以分为五大类：第一大类是全球性突发公共事件。例如全球性的淡水危机、气候变暖、人口危机，等等；第二大类是区域性突发公共事件。例如东南亚经济危机、非洲地区贫困问题，等等；第三大类是国家性突发公共事件。例如突尼斯城管与小贩冲突事件导致的政权解体、西班牙国内的加泰罗尼亚自治区分离问题，等等；第四大类是组织性突发公共事件。例如携程“泄密门”风波、三鹿奶粉事件，等等；第五大类是个人性突发公共事件。例如，遭到劫持的单个人质，等等。
依据国务院2006年1月8日发布并实施《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院颁发的《特别重大、重大突发公共事件分级标准（试行）》，按照特别重大和重大两个标准，将突发公共事件划分为自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类和社会安全事件类四大类：
第一类是自然灾害类，主要包括：（1）水旱灾害；（2）气象灾害；（3）地震灾害；（4）地质灾害；（5）海洋灾害；（6）生物灾害；（7）森林草原火灾。
第二类是事故灾难类，主要包括：（1）安全事故；（2）环境污染和生态破坏事故。
第三类是公共卫生事件类，主要包括：（1）公共卫生事件；（2）动物疫情。
第四类是社会安全事件类，主要包括：（1）群体性事件；（2）金融突发事件；（3）涉外突发事件；（4）影响市场稳定的突发事件；（5）恐怖袭击事件；（6）刑事案件。
国内学者（薛澜、钟开斌，2005）则在此基础上，认为经济危机由于其独特的产生方式和巨大影响，所以
将其从社会安全事件中单列出来，作为与社会安全事件并列的一大类突发公共事件。
这些分类原则及依据原则所进行的分类，是多维度、多层次反映突发公共事件性质、特征、影响的要求和结果。但这并不意味着单一突发公共事件只能运用一个分类原则。例如，三鹿奶粉事件就体现了区域性突发公共事件、群体性突发公共事件、组织性突发公共事件，而又属于公共卫生事件，并一定程度上引发了社会安全事件。综合地运用这些原则，有利于应急管理更加准确及时地展开和取得最佳成效。
突发公共事件类型的科学划分，为建立科学、高效的应急管理体制，健全、有效的预防应对机制，充分、必要的战略物资贮备提供指导；同时，在面对突发公共事件时，有利于提供及时准确的应急策略和应急指挥，提升应急系统的协调、配合和衔接能力，最大化地降低损失和应对风险。
综合以上分类原则和分类标准，本书认为，依据引发源自身构成原则，可以将突发公共事件划分为多要素突发公共事件和单要素突发公共事件；依据引发源与事件发展过程之间关系原则，可以将突发公共事件划分为单一目标突发公共事件和多目标突发公共事件；依据引发源的主体能动性原则，可以将突发公共事件划分为一致性突发公共事件和选择性突发公共事件。这三种划分原则与类型及其综合运用，将有利于对突发公共事件进行动态管理，也有利于整个应急管理中的流程科学优化。
（二）突发公共事件的分级
为了方便预警、预案编制和及时有效应对，很多国家都对突发公共事件进行了分级。例如，美国建立了一套五级国家威胁预警系统，用绿、蓝、黄、橙、红五种颜色分别代表从低到高的五种危险程度（郭济，2004）。见图1.1。
图1.1 中国和美国分别用不同颜色代表突发公共事件的不同等级
在我国，依照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围，一般将公共突发事件划分为4级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般），并在预警系统中使用红、橙、黄、蓝四种颜色来表示。
国内学者薛澜、钟开斌（2005）认为，科学的分级有利于事前进行科学预案制定，而在进行风险监控时，有利于进行动态监控和及时预警，并有利于依据预警级数进行相应的应急管理。同时，科学、标准、统一的分级，可以作为各地区、各部门报送特别重大、重大突发公共事件信息的标准和按照突发公共事件总体应急预案、专项应急预案规定进行分级处置的依据，有利于联动管理中的信息处理、信息交换、信息共享的标准化和其他管理环节接口的标准化。
2016年，我国国务院办公厅修订了国家自然灾害救助应急预案，对灾害的分级进行了分类，并且确定了应急响应的启动条件。
预案明确，根据自然灾害的危害程度等因素，国家自然灾害救助应急响应分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四级。同时，预案也明确了四级应急响应的启动条件。
——Ⅰ级响应。某一省（区、市）行政区域内发生特别重大自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的，启动Ⅰ级响应：死亡200人以上（含本数，下同）；紧急转移安置或需紧急生活救助200万人以上；倒塌和严重损坏房屋30万间或10万户以上；干旱灾害造成缺粮或缺水等生活困难，需政府救助人数占该省（区、市）农牧业人口30%以上或400万人以上。
——Ⅱ级响应。某一省（区、市）行政区域内发生重大自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的，启动Ⅱ级响应：死亡100人以上、200人以下（不含本数，下同）；紧急转移安置或需紧急生活救助100万人以上、200万人以下；倒塌和严重损坏房屋20万间或7万户以上、30万间或10万户以下；干旱灾害造成缺粮或缺水等生活困难，需政府救助人数占该省（区、市）农牧业人口25%以上、30%以下，或300万人以上、400万人以下。
——Ⅲ级响应。某一省（区、市）行政区域内发生重大自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的，启动Ⅲ级响应：死亡50人以上、100人以下；紧急转移安置或需紧急生活救助50万人以上、100万人以下；倒塌和严重损坏房屋10万间或3万户以上、20万间或7万户以下；干旱灾害造成缺粮或缺水等生活困难，需政府救助人数占该省（区、市）农牧业人口20%以上、25%以下，或200万人以上、300万人以下。
——Ⅳ级响应。某一省（区、市）行政区域内发生重大自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的，启动Ⅳ级响应：死亡20人以上、50人以下；紧急转移安置或需紧急生活救助10万人以上、50万人以下；倒塌和严重损坏房屋1万间或3000户以上、10万间或3万户以下；干旱灾害造成缺粮或缺水等生活困难，需政府救助人数占该省（区、市）农牧业人口15%以上、20%以下，或100万人以上、200万人以下。
在美国，通过分级制度的科学运用，在全国组织（包括国家、不同层级政府、社会组织、企业等组织）之中和组织之间构建起与突发公共事件的影响程度、范围和恢复难度等要素相关的分级应急管理机制，值得我们进一步学习和借鉴。
（三）突发公共事件的分期
突发公共事件作为一种非常态的社会存在，其产生、发展往往体现为一个动态的过程。在这一过程中，直接和间接要素单独或共同驱动突发公共事件（危机）的发展。在突发公共事件的发展过程中，危机要素往往并非单一存在，而是多要素的混合体；危机过程并非一致性的线性存在，是曲线变化的过程体。多要素的混合体和曲线变化过程体的特性，决定了突发公共事件具有必然的、不确定的、也是可以进行多要素干涉的生命周期。
基于突发公共事件生命周期是非线性发展过程，研究界和管理者依据研究需要和管理需要，对应急管理（危机管理）进行了一般性的分期。
1．六阶段模式
美国应急管理专家诺曼·奥古斯丁（N.R.Augustine）在《应急管理》一书中，将（企业）应急管理过程划分为六个阶段：危机的避免（Avoid）、应急管理的准备（Prepare）、危机确认（Confirm）、危机控制（Control）、危机的解决（Resolve）、从危机中获利（Gain）。
第一阶段：危机的避免，即突发公共事件的避免。这一阶段就是突发公共事件的侦测与预防。奥古斯丁认为，将危机预防作为应急管理的第一阶段并不奇怪，令人奇怪的是许多人往往忽视了这一既简便又经济的办法。要预防危机，首先要将所有可能会对商业活动造成麻烦的事件一一列举出来，考虑其可能的后果，并且估计预防所需的花费。这样做可能很费事，但却很管用。预防是控制潜在危机花费最少、最简便的方法。如果风险无法避免，就必须有恰当的保障机制。
第二阶段：应急管理的准备，即危机管理的准备。并非所有的突发公共事件都可以预测和预防。因此，必须为随时可能发生的突发公共事件做好准备工作，即充分的应急准备。
第三阶段：危机的确认，即突发公共事件的确认。这个阶段对应急管理的危机后续管理具有决定性意义。只有在复杂环境、多元要素、多种噪音的情况下准确地辨认出危机，才能为有效地解决危机提供前提和基础。
第四阶段：危机的控制，即突发公共事件的控制。这个阶段的应急管理，需要依照具体实际来确定控制主体、控制对象、控制内容、控制手段、控制范围、控制次序等。
第五阶段：危机的解决，即突发公共事件的解决。由于突发公共事件通常演变速度极快，影响面广，因此，突发公共事件解决中，速度是关键。政府和其他组织在处理危机时要做到迅速反应，积极回应，掌握主动权，调动一切力量尽快控制住危机的发展。否则，就有可能使危机的危害性进一步加大，使危机蔓延到更大的范围。
第六阶段：从危机中获利，即从突发公共事件的应急管理中获利。在奥古斯丁看来，危机解决后，并不意味着就无事可做，告之大吉了。在整个危机过程，是值得总结其经验和教训的：一方面，这将为未来的应急管理提供有益帮助；另一方面，将可以提供一个至少能弥补部分损失和纠正混乱的机会。
2．五阶段模式
“五阶段模式”是由美国管理学教授米特罗夫（Ian I.Mitroff ）和皮尔森（Christine M.pearson）提出的，主要包括：信号侦测阶段（Signal Detection），即识别新的危机发生的警示信号并采取预防措施；准备及预防阶段（Preparation and Prevention），即组织成员搜寻已知的危机风险因素并尽力减少潜在损害；损失控制阶段（Damage Containment），即在危机发生阶段，组织成员努力使其不影响组织运作的其他部分或外部环境；恢复阶段（Recovery），即尽可能快地让组织运转正常；学习阶段（Learning），即组织成员回顾和审视所采取的应急管理措施，并整理使之成为今后的运作基础。
3．四阶段模型
四阶段模型由美国应急管理专家罗伯特·希斯（R.L.Health）提出，简称“4R模式”：缩减（Reduction），即确认危机的来源，进行风险评估和风险管理；预备（Readiness），即建立监视和预警系统，对员工进行培训，提高应对危机的能力；反应（Response），即分析危机影响，制订应急管理计划，具备必要的资源和技能；恢复（Recovery），即控制危机后，将人力、财力、物力以及工作流程恢复到正常状态。
国内学者张成福也提出了类似的四阶段模型，包括危机的舒缓、危机的准备、危机的回应和危机的恢复。
4．三阶段模型
在国内，学术界通常依据突发事件发展的一般过程，将应急管理划分为事前管理、事中管理和事后管理三个阶段。
以上这些突发公共事件的分期，由于研究对象的一致性，具有共同特征：
一是研究的基础都是突发事件的生命周期，只不过是研究的侧重点不同。比如，有的强调预防的重要性，有的强调恢复和经验学习的重要性，从而形成了不同的类型组合，但其主要内容基本相同。
二是这些分类都呈现出典型的线性特点，与复杂多变的突发事件相比较，都是典型的理想模型。
三是这几种分类具有典型的两大特点，六阶段、五阶段和四阶段划分，都体现了典型的内容型技术特征；而三阶段划分，则体现了鲜明的时间连续型特征。两大类之间具有互补关系：事前、事中和事后三大阶段，需要具体的技术进行支撑；而具体的技术类型划分，又体现出事前、事中和事后三大阶段的典型时间分布特点和管理特征。
综合上述应急管理过程模型，我们认为，应急管理的架构应将技术与时间管理统筹起来，作为两个重要的维度进行科学应急管理，见图1.2。
图1.2 基于时间和技术维度的应急管理分期图
事前：预防和准备。在应急（危机）管理中，有一条著名的海因里希法则（Heinrich's Law），又称“海因里希安全法则”。1941开始，美国机械工程师海因里希统计了55万件机械事故，其中死亡、重伤事故1666件，轻伤48334件，其余事故则没有造成伤害。基于这一数据结果，海因里希得出一个重要结论，即在机械事故中，死亡、重伤、轻伤和无伤害事故的比例为1︰29︰300，国际上把这一法则叫事故法则。尽管在不同类事故中伤害比未必相同，但该法则说明，任何一起重大事故的出现其实背后往往还有很多不安全的状态或者是一些小的事故的出现。事故的出现虽然是一个小概率事件，但是概率再小还是有相应的征兆，这就需要我们对小概率事件进行管理，从而预防更大事故的出现。例如，某机械师企图用手把皮带挂到正在旋转的皮带轮上，因未使用拨皮带的杆，且站在摇晃的梯板上，又穿了一件宽大长袖的工作服，结果被皮带轮绞入碾死。事故调查结果表明，他这种上皮带的方法使用已有数年之久。查阅四年病志（急救上药记录），发现他有33次手臂擦伤后治疗处理记录，他手下工人均佩服他手段高明，结果还是导致死亡。这说明，这名机械师丧命的主要原因，是他长期重复不安全动作的结果，在现实中，如果能够及时消除危险因素或停止危险行为，许多重大伤亡事故是完全可以避免的。
因此，最佳的应急管理应是在突发公共事件发生前，排除可能导致其爆发的各种可能性，从根本上防止突发公共事件的形成、爆发。对于领导者来说，要通过构建并运作科学的预防系统，领导整个体系积极进行预防技术准备、更新和创新，对容易孕育突发公
共事件的环境进行整治，对容易引发突发公共事件的要素进行根除，实现从根本上避免突发公共事件。对于领导干部来说，必须克服突发公共事件并不经常发生就忽视应急管理的危险想法和念头，而应从突发公共事件的影响和危害角度，树立超前的危机意识，居安思危，将应急管理作为常态工作中的有机组成部分。
此外，随着现代社会的多维度发展，民族、宗教、文化、历史、文明等都具备了孕育、产生和引发突发公共事件的可能。而此类突发公共事件的处理，需要懂得相关知识的专业队伍，因此，领导干部必须从战略高度重视和推进相关的人才资源储备和建设工作。我们认为，在全球化趋势下，尤其是在多民族国家和多民族聚居地区，应建立起梯度合理、分布科学的专业人才队伍建设和储备体系。见图1.3。
图1.3 突发公共事件专家库（分领域）建设示意图
同时，随着技术进步，人口大量聚集，交通、电力、供水、空气、住房等都是不可或缺的生活要素，任何一个系统的瘫痪，都可能带来大范围的突发公共事件，给社会带来巨大冲击和影响。领导干部应重视并科学推进应急技术的储备工作。根据中国电力网2012年的报道，一些严重大停电事件所引发的突发公共事件后果非常严重。
链接 堪比“9·11”事故的北美历史上最严重大停电
2003年8月14日，美国东北部的纽约市、底特律市和克利夫兰市以及加拿大的多伦多、渥太华等地迎来了北美历史上最严重的大停电。
美国和加拿大的100多座电厂，其中包括22座核电站自动“保护性关闭”，结果造成停电区域进一步扩大，最终酿成了北美大陆有史以来最为严重的停电事故，使5000万人的工作和生活受到了严重的影响，造成的经济损失每天多达250亿到300亿美元。
停电造成整个交通系统陷入全面瘫痪。停电造成地铁列车停在隧道中，成千上万乘客被困在漆黑的地铁隧道里。位于曼哈顿岛东部的联合国总部大楼电力和通讯完全中断，多项重要会议不得不推迟。电梯救援行动多达800次，紧急求救电话接近8万次，急诊医疗服务求助电话也达创纪录的5000次。
停电期间，工厂被迫停产，银行歇业，商店摸黑经营，信息传输中断。饭店、超市以及其他经营易变质食品的行业损失高达8亿美元。停电还导致汽车制造厂的流水线停产。
事故原因：电力需求量增长过快，同时没有按需要建立起充足的电力传输网，输电网在许多地方堵塞。直接原因：俄亥俄州三条特高压输电线路出现故障，预警失灵而导致系列连锁反应。
链接 “人为制造”韩国有史以来最严重大停电
2011年9月15日，韩国经历了有史以来最严重的大停电事故，首尔、仁川、釜山、大田、庆尚南道等地陆续突遭停电，212万户居民受到影响，全国上下陷入一片混乱。
此次停电系“人为制造”，为减轻负荷，维持预备电力，韩国电力公社在没有事先通知的情况下采取轮流停电措施，导致韩国各地红绿灯熄灭，交通瘫痪；手机失去信号；市中心写字楼、商场、电影院、大型超市等均陷入一片混乱。
如此大范围的停电在电力基础设施完善的韩国极为罕见，大停电发生当天，韩国总统李明博在公开场合怒斥韩国电力公社长达35分钟，称停电事件令“政府无颜面对国民”，主管电力的韩国知识经济部部长崔重卿则表示将引咎辞职，但这并未平息韩国媒体的口诛笔伐。
链接 俄罗斯大停电 损失至少10亿美元 公共设施全面瘫痪
2005年5月25日，莫斯科南部、西南和东南市区发生大面积停电事故，大停电使得莫斯科电网321座变电站全停，损失负荷3539.5MW，莫斯科市约有一半地区的工业生产、商业活动和交通运输陷入瘫痪，一天之后才完全恢复正常供电。
据估计，此次莫斯科大停电造成损失至少10亿美元。停电引发的交通瘫痪是俄罗斯近年来最严重的一次。停电造成43条地铁线路中断运行，莫斯科街上236个交通信号灯熄灭，引发一系列交通事故，交通拥堵严重，数以千计的人涌入严重超载的巴士。停电使1500人困在电梯内。至少20家医院因停电被迫启动备用电源。莫斯科证券交易所的交易被迫中断。图拉地区一家化工厂因停电发生爆炸。停电地区空调停运，居民抢购饮用水，出租车提价，社会秩序一片混乱。
（资料来源——《盘点世界电力史上7大最严重大停电事件》，中国电力网， 2012年8月10日）
突发公共危机往往是多要素的、其影响是多方面、多层次的。忽略任何一个要素和方面或许都将为之付出代价。因此，应急管理准备必须体现全面性、系统性和协调性。科学的应急管理必须将可能突发的事件进行全要素关联度分析，并依据要素之间相互影响关系，来进行必要的动态管理准备。比如，必要的行动预案、通讯保障、应急演练、公共关系、物资储备、物流保障、人力资源、组织协调，等等。美国联邦救灾工作分为12项紧急事务支援功能（ESF），每项功能分别由不同机构提供。这12项ESF是 ：
紧急事务支援功能1：运输
提供民用和军用运输
牵头部门：交通部
紧急事务支援功能 2：通信
提供电信支持
牵头部门：全国通信系统
紧急事务支援功能3：公共建筑与工程
恢复基本的公共服务及公共设施
牵头部门：国防部美国陆军工程兵团
紧急事务支援功能 4：消防
发现并扑灭野地、乡村及城市中的火灾
牵头部门：农业部美国林务局
紧急事务支援功能 5：信息与计划
收集、分析并发布重要信息，推进联邦政府的总体应急和恢复工作
牵头部门：联邦紧急事务管理局
紧急事务支援功能 6：灾民安置
管理并协调为灾民提供的食物、避难所与急救服务，大量分发救灾物资，通过相关体系帮助受灾家庭团聚
牵头部门：美国红十字会
紧急事务支援功能 7：资源支持
在紧急救助期间为联邦机构提供设备、材料、物资和人员
牵头部门：总务署
紧急事务支援功能8：医疗卫生服务
针对受灾地区对公共医疗卫生的需求提供援助
牵头部门：卫生与公众服务部的美国公共卫生署
紧急事务支援功能 9：城市搜救
搜索、解救被困在坍塌建筑内的灾民，并为其提供基本治疗
牵头部门：联邦紧急事务管理局
紧急事务支援功能 10：有害物质
对正在泄露或有可能泄漏的石油和有害物质采取联邦应急措施
牵头部门：环境保护署
紧急事务支援功能 11：食品
确认食品需求，确保将食品送抵受灾地区
牵头部门：农业部的食品与营养局
紧急事务支援功能 12：能源
恢复电力系统和燃料供应
牵头部门：能源部
详细的紧急事务支援功能计划和储备，确保了美国的应急管理准备相对具体和完备。相较而言，我国一些地方应急管理准备工作仍有较大提升空间。比如在国内一些突发事件应对过程中，一些应急抢险队伍在经历了繁重、紧张的救援工作后，缺乏休息的地方，只能席地而睡，用冷水泡方便面吃，凸显了应急管理准备工作的不足。
突发公共事件预防绩效存在着难以评估、难以量化的特征和特点，因此往往难以受到足够重视，将难题留给了应急管理的事中阶段。
事中：动员与应急。突发公共事件一旦形成，就必须立刻进行动员与启动相应的应急管理。我们认为，领导干部应从三个层次重点进行动员和应急：
首先是信息源的整合、投入和控制。危机过程中，真实、可靠的危机信息是危机控制的关键。因此，突发公共事件（危机）过程中，应通过积极的信息源的整合、投入和控制工作，建立起一座信息“防火墙”，其功能在于防止失真、非真信息的双向流动：既要防止失真、非真信息从突发公共事件中心流向社会，又要防止失真、非真信息从社会逆向流动到突发公共事件中心，从而有效阻止相关利益群体的非理性决策与行动。
链接 非真信息逆向流动而引发的突发公共事件
2008年7月19日，云南省普洱市孟连傣族拉祜族佤族自治县发生一起群体性突发事件，执行任务的公安民警被不明真相的500多名群众围攻、殴打，冲突过程中，民警被迫使用防暴枪自卫，2人被击中致死。事件发生后，党中央、国务院和云南省委、省政府高度重视，社会广泛关注。通过各级党委政府的努力和社会各界的支持，经过4天的艰苦努力，事件处置工作取得了初步成果，局势较为平稳，伤亡人员得到妥善安置，群众情绪基本缓和，整个事态朝着好的方向发展。
孟连县“7·19”事件，表面上看是警民冲突，实质上是胶农与企业的经济利益长期纠纷所引发的一起较为严重的群体性社会安全突发事件，是人民内部矛盾在特定条件下的集中表现。经初步调查，孟连县的橡胶产业发展从20世纪80年代以来经历了两次改革，一次是乡镇企业改革，一次是股份制改革，但两次改革都不彻底。由于产权不清晰，管理不规范，利益诉求长期得不到解决，特别是随着2008年橡胶价格的不断上涨，利益分配纠纷逐渐激化，胶农长期以来对橡胶公司的积怨，逐步发展成为对基层干部、基层党委政府的不满，加之少数违法人员乘机进行挑唆、误导，在个别地方出现了围攻、打砸橡胶公司，甚至围攻、殴打县乡工作组人员，打砸公私财物，非法收缴群众费用，欺压群众等情况，致使基层政权不能正常发挥作用，群众正当利益诉求得不到及时调处，严重影响了当地社会治安稳定。
其次是智力源的整合、投入和开发。突发公共事件往往涉及到许多专业领域，其应对需要多领域的通力合作。在这一方面，政府行政管理的技术往往无能为力。因此，应在危机前进行充分的智力储备，而在危机过程中，应依据突发公共事件的多要素特质，进行科学的智力源整合、投入，并在此基础上进行高效、科学的应急管理开发，以满足突发事件应急管理的特殊需要。在这一过程中，应依靠事前建设的智力库，根据突发公共事件的特点，迅速组建起多元智力团队，以保证提供的智力产品具有科学性和最佳执行性。
再次是体力源的整合、投放和投入。突发公共事件往往在量、度、范围等方面超越常态事件，因此，其应对往往需要大量的、有组织的体力源。例如，大地震、大规模的海啸、大洪水等自然灾害。这一时期，除了小规模的专业应急救援队伍外，军队、武警等往往是最佳选择。
事后：恢复与学习。突发公共事件解决以后，并不意味着领导者就可以一劳永逸了。突发公共事件的影响往往是深远的、长久的，兼具物质伤害和精神伤害，在事件本身结束以后，还要经历漫长的恢复期，这一期间，如果管理不当，就会派生出新的突发公共事件。比如大地震真正爆发的时间并不长，抢救震中人员的黄金时间一般为72小时，但是，从应急管理的角度来说，震后重建以及震后心理管理等问题，仍是一项长期的任务。同时，每一次突发公共事件的经验和教训对于后续的应急管理的事前预备、事中应急来说，都是值得总结和借鉴的，都是鲜活的教材和宝贵的财富。
领导者在这一阶段的责任主要体现在两个层面：第一，对突发公共事件的事前、事中管理进行总结，对现有应急管理的体制、机制、政策、技术等进行系统评估，进行整体升级，对应急管理的领域、范围、要素等进行拓展、定义，并进行相关对应的应急建设；第二，对应急管理涉及的领导环节和过程进行梳理，对不足的地方进行总结，并积极推动必要的变革或提出变革的建议。比如，2003年在经历了SARS事件后，我国政府应对突发公共事件的意识、能力等都得到了提高，并极大地推进了相关制度建设。因此，在突发公共事件的应急管理过程中进行认真的总结，总结成功的经验，找出存在的问题，改进已有的措施，对不断提高防范危机和处理危机的能力具有极其重要的意义。
总之，突发事件的引发性质是多元的、其发生事件是不确定的、其发展过程是非线性的，因此应急管理的本质是动态的、互动的，这就要求必须依据各类突发公共事件的发生过程、性质和机理，在分类、分级、分期的基础上，结合政府应急管理组织机构的设置情况，充分实现预警与应急、常态管理和非常态管理 、恢复与学习的有机结合，建立起一个连续、动态、融入日常的管理机制、体制和政策体系，并以立法的形式进行根本保障。
（本章完）