第一节 西方古代社会的政治决策与执行机制

第一节 西方古代社会的政治决策与执行机制

英国哲学家霍布斯认为，在古代社会，人们为了生存“把大家所有的权力和力量付托给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体”。卢梭认为，在古代社会中，权力的运行和配置是遵从公意的。“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。”卢梭认为，世上主要存在着三种政府形式：民主制，即由全体或大部分人民治理国家；贵族制，由少数人所治理国家；国君制，由一人治理国家。这正是西方古代社会不同的决策与执行制度。

一、雅典政制：古希腊的民主制度与决策机制

在古希腊的雅典，奴隶主处于权力中心，奴隶毫无权力。公元前683年雅典废除了国王制，实行执政官制度。当时的战神山议事会具有护卫法律的职能，管辖着城邦中大部分最重大的事务，并对一切扰乱公共秩序者直截了当地进行判刑或罚款。奴隶主贵族借此操纵了立法、行政、司法大权。亚里士多德在《雅典政制》中指出：“贫民本身以及他们的妻子儿女事实上都成为富人的奴隶，他们被称为保护民和六一汉（因为他们为富人耕田，按此比率纳租，而全国土地都集中在少数人手里），如果他们交不起地租，那么他们自身和他们的子女便要被捕，所有借款都用债务人的人身为担保，这样的习惯一直流行到梭伦的时候才改变。”“这时雅典的政治完全是贵族寡头的统治，在民众眼中，宪法上最残酷最苛虐的部份就是他们的奴隶地位。”梭伦改革恢复了公民大会，使它成为最高权力机关，决定城邦大事，选举行政官，一切公民，不管是穷是富，都有权参加公民大会；设立了新的政府机关——四百人会议，类似公民会议的常设机构，由雅典的四个部落各选一百人组成，除第四等级外，其它各级公民都可当选；设立了陪审法庭，每个公民都可被选为陪审员，参与案件的审理，陪审法庭成为雅典的最高司法机关。梭伦改革开辟了雅典政治民主化道路。

公元前525—前524年，克利斯提尼在任雅典首席执政官。公元前508年，他联合平民通过公民大会推行了一系列重大改革。第一，设立10个地区部落，取代原来的4个氏族部落。雅典被分为城区、沿海和内地三大地区，各大地区再分为十部分，称为三一区。通过抽签，从每个大区中各抽一个三一区，合成一个地区部落。三一区下分若干德莫斯（自治村社），构成民主活动的基层单位。年满18岁的雅典男性青年，在其父母所隶属的德莫斯内通过一定的入籍仪式便可取得公民权。第二，建立“五百人会议”，代替原来的“四百人会议”，五百人会议从10个部落的任何等级公民中，经抽签各选出50人组成；五百人会议享有很大权力，并且对所有等级公民开放；公民大会闭幕期间，负责处理大部分城邦政务。第三，加强公民大会和民众法庭的活动。根据克利斯提尼的建议，制定了贝壳（或陶片）放逐法，以防僭主再起。另外还成立了十将军委员会，作为最高执行机关。每年从10个部落中各选1名将军组成，可连选连任。公民大会常以表决方式规定各将军的职权，各将军要向公民大会汇报工作并受其监督。

伯里克利是希腊民主政治的著名领袖。从公元前443年到429年，伯里克利一直担任雅典十将军委员会的首席将军。在他当政期间，主要进行了以下四项改革：（1）剥夺战神山议事会的政治权力，使之分别归属公民大会、五百人会议和陪审法庭。此后，战神山议事会只审理带有宗教性质的案件和事务。公民大会、陪审法庭和五百人会议摆脱了战神山议事会的牵制，完全成为雅典国家的最高权力机关和执行机构。（2）各级官职向广大公民开放。公元前457年后，第三等级公民取得担任执政官的资格，第四等级公民后来事实上也被允许担任此职。于是雅典全体男性公民基本上都获得了不受财产限制，通过抽签、选举和轮换而出任各级官职的权利和机会。（3）实行公薪制。最初，由国家给予陪审法官每日生活津贴，后薪给制扩大到大多数公职，这就为贫苦公民参加政权管理提供了一定的物质保证。（4）限制取得雅典公民身份的范围。前451年规定，凡父母双方皆为雅典公民者才能获得雅典公民权。通过俊伦、克利斯提尼、伯里克利改革，雅典民主制度到以确立和完善。

古希腊文“民主”一词（Δημοκρτια, demokratia）是由“demos”（人民）和“kratos”（统治）复合而成，民主就意味着“人民统治”。不过这里的“人民”是集合名词，不是独立的个人。五百人会议握有的最重要权力，是安排公民大会的所有议程，包括向公民大会起草议案及预先审查提交公民大会的议案。他们也负责某些外交事项，如接待外交使节，而会议最重

要的责任是执行公民大会的决议。五百人会议每日在雅典城中亚哥拉市集中的大会堂内召开会议，除了节日及凶兆日子外，会议皆会举行。为了方便会议进行，五百人会议还设制五十人团，由五百人会议中各个部族的成员轮流中担任，类似常务委员会般按每个部团期输流执掌雅典政务。十个部落担任五十人团的次序由抽签决定。首四个部团期为36日，其余六个部团期则是35日。整个五十人团在所属部团期内均须住在大会堂旁的建筑中起居，如此便确保每名成员均出席至少十分之一的会议。每一天五十人团均需抽出一人出任主持人，主持人须全日待命以应付突发事件，并主持该日的五百人会议。如果当日举行公民大会，他也必须负责主持公民大会。

我们可以通过“苏格拉底之死”来了解古希腊民主的运作情况。公元前399年，苏格拉底遭到了起诉。起诉苏格拉底的是雅典的三个公民：检察官阿尼图斯、悲剧诗人美勒托和修辞学者吕孔。他们控诉苏格拉底不敬城邦认可的神，教导青年人蔑视现行制度，使得他们强暴起来。雅典规定凡不信雅典的宗教神灵或教授宇宙理论者，均属“不敬神”。苏格拉底的案件由来自社会各阶层的500名陪审员组成的法庭来审理。按照规定，审判程序是原、被告先行辩论，然后举证，最后陪审团投票。被告获“无罪”票多，或“有罪”和“无罪”票数相等，均无罪。之后还要点算原告所得票数，如不足总票数的五分之一，原告就要遭到处罚，以惩罚诬告。如被告被判有罪，则当场由原、被告分别提出具体判罚，再由陪审团投票选择其中之一作为最终判罚。虽然苏格拉底口才雄辩，但是他并不想取悦陪审团而获得同情。在第一次投票前，苏格拉底在法庭上发言丝毫不能博得陪审团同情和宽恕，相反，陪审团被苏格拉底的自负激怒了。在对苏格拉底的第一次投票中，以280票对220票判定苏格拉底有罪。在雅典的刑事案件中，陪审团共投两次票。第一次投票是要表决有罪还是无罪，如果裁定有罪，陪审团又要在量刑上再投一次票。原告提议判苏格拉底死刑。轮到苏格拉底，他宣布自己对雅典民主的贡献超过奥林匹克冠军，因此他建议的刑罚是宣布他是公民英雄，在余生中享受雅典市政厅为他免费提供的一日三餐。他说自己给学生上课从不收费，所以没钱，因此建议法庭罚他一个明那（合银436克），后来在柏拉图等学生的呼喊下勉强改成30个明那。这种态度彻底激怒了陪审团，最终，在第二次投票中，苏格拉底以360票对140票被判处死刑。也就是说，第一轮判他无罪的陪审员竟有80人转而判他死刑！

即便如此，苏格拉底还有机会挽救自己生命，他的朋友克力同就千方百计试图搭救。克力同央求苏格拉底说，“亲爱的苏格拉底，最后接受我央告，留下你的性命吧。你死，在我不只是一种灾难：非但失去一位不可再得的朋友，许多不深知你我的人要认为我能花钱保全你……多数人不相信我们殷勤央你离开此地，你自己坚决不依。”而苏格拉底认为自己没有错，“只有愚人才会自以为不用学习就能够分辨什么是有益的和什么是有害的事情。也只有愚人才会认为，尽管不能分辨好歹，单凭财富就可以取得自己所想望的并能做出对自己有利的事情。只有呆子才会认为，尽管不能做出对自己有利的事情，但这也就是做得不错了，而且也就是为自己的一生作了美好的或充分的准备了。只有呆子才会认为，尽管自己一无所知，但由于有财富就会被认为是有才德的人，或者尽管没有才德，却会受到人们的尊敬。”在苏格拉底看来，法律一旦裁决，便即生效。因而，即使这项制度的裁判本身是错误的，任何逃避法律的制裁也是错误的。

苏格拉底的死是一场“民主”的悲剧。它告诉人们，民主也可能犯错误，执行一个经过了民主程序的决策也可能犯错误。光有“民主”显然不行。

二、从共和制到元首制：古罗马的民主决策与执行机制

在古罗马的王政时代，传说有7个“王”相继统治罗马，父系氏族是社会的基本组织。此时罗马共有300个氏族，每10个氏族组成1个胞族（库里亚），每10个胞族组成1个部落（特里布），共组成3个部落。3个部落共同组成“罗马人民”或“罗马公社”。管理古罗马公共事务的机构带有军事民主制性质，主要有：（1）库里亚大会，由全体氏族的成年男子参加。大会有权决定战争、选举高级官职、通过或否决法律法令及审判重大案件。（2）元老院，又称长老议事会，由罗马300个氏族的显贵组成，协助“王”处理一些重大问题，并由它首先讨论。（3）“王”，由库里亚大会选举产生，拥有军事、审判、祭司等权，但无民政权。

约于公元前509年建立了由罗马贵族掌权的共和国。共和时代早期，罗马政权掌握在元老院、公民大会以及执政官、监察官等行政长官手中，逐步形成寡头共和政体。经过平民与贵族之间长期的斗争，罗马终于设立平民保民官和平民会议、担

任高级官职等一系列权力，罗马共和政体得到完善。（1）执政官，从百人团会议中选出2人，任期1年，掌管最高军事和民政权力。最初多为贵族独占，公元前366年起始从平民中选出1人，任满后可进入元老院。（2）公民大会，其职权是选举高级官吏，决定是否对外宣战，表决执政官提交的一切议案，但大会通过的所有议案须经元老院的最后批准始能生效。（3）元老院，成员已由100人增至300人。元老院是最高权力和决策机 构，总揽行政、立法、外交、军事、财政、司法等大权，也是罗马共和政体的代表者和维护者。并设有保民官、财政官、监察官、司法官等。

古罗马的元老院起源于王政时代，最初是由100人组成。从王政到共和国时期，元老院的人数由最初的100人增加到300人，其地位也由最初的咨询机构转变为罗马国家的实际领导者。虽然在罗马共和国后期，一些军事将领大权在握，元老院很难正常行使职能，但是当时也没有任何将领敢公然废除元老院。罗马的立法权由公民大会、元老院和执政官共同行使。公民大会是主要的立法机构，其主要职能是通过法律和选举各级官吏。公民大会负责法律审查，同时还通过对各级官吏的选举来约束执法权。当然，公民大会没有法律创制权，只能为召集该大会并在大会上担任主席的官员所提出的法案而投票，对提出的提案并不能改变或讨论：必须通过法案的全文或是通盘加以否决。在公元前339年以前，元老院也握有批准公民大会法案的权力，不过，此后公民大会的法案，只要经过元老院预先同意即可。当然，元老院还可以因为法律错误而宣布其无效。执政官是最高行政长官，一年选举两名。执政官一般出身富有的贵族家庭，是王权的继承人，均拥有充分的“治权”，而且作为同僚拥有平等支配权。执政官负责召集元老院和公民大会，并作为主席提出建议和法案，领导官吏选举。孟德斯鸠认为，“罗马有一些令人赞美的制度，尤其是其中的两种制度：一种调整了人民的立法权，另一种限制了人民的立法权。”

罗马行政权掌握在元老院和执政官手中。元老院虽然表面上只是国家的咨议机构，实际上却掌握着广泛的权力，这些权力包括：政治上，可以宣布国家处于非常状态，任命独裁官；财政上，制订预算，决定税率，控制国库，调整货币；军事上，决定征兵的时间和数目，决定军队分配的比例以及军事预算，它可以解散军队，给获胜的司令官授予荣誉；外交上，决定战争与和平，接受和派遣使节等等。不过，元老院的主要权力是财政权和外交权。执政官是罗马军队的最高指挥官，他们进行征兵，补充军团的兵员，任命部分军团司令官，在率领军团出征之前，他们在罗马行使着普及一切国家事务的权力。总的来说，它们之间的关系是，元老院是国家政策的制订者，而执政官是具体执行者，二者缺一不可。

公元前27年，屋大维宣布要将治理国家的权力转交给元老院和罗马人民，并开始重建元老院。公元前27年1月16日，元老院授予屋大维“奥古斯都”的尊号，意为神圣、庄严、伟大。公元前9年，奥古斯都颁布了朱里亚法，明确规定了元老院召开会议的固定日期，并且要求将参加会议的元老的名单公布于众，对于那些无故缺席者，则处以高额罚金。这一措施的目的就是要求元老们积极参政议政，确保元老院有效运作。奥古斯都还公开宣称他的权力是元老院和人民授予的。罗马人喜欢称呼他为“普林西斯”或“第一公民”，而他本人自称为元首，即国家的第一公民。在元老院名册上，他的名字列在第一位。事实上，此时的元老院完全受奥古斯都的控制；公民大会除了在形式上选举指定的高级官职外，没有任何作用。奥古斯都总揽了军事、政治、宗教等方面的大权。奥古斯都去世后，元老院被排挤于行政工作之外，国家权力逐步集中到罗马皇帝手里，他“掌握罗马国家全国资源，只有他一人才有权处理罗马帝国的收入和安排支出”。“与国家收支集权于皇帝手中同时，皇帝们对于院（指元老院）辖行省的行政组织也加强了监视。……事实上，早在公元一世纪起，行省总督差不多已经完全由皇帝任命：对于皇帝所辖的行省直接任命，而对于院辖行省则间接任命。于是，皇家行政组织越来越变成了一个官僚体制”。而且，从国家治理的角度看，“罗马文明实质上是由贵族—平民型贵族所统治，这些人包括剥削大片农业土地上奴隶劳动而获得巨额财富的人，以及从商业和地方省份收取税收而发财的骑士，而且贯穿了整个罗马共和国的历史。……罗马政体，是富人享、富人治、富人有的政体。”

古希腊和罗马的政治体制，对现代西方政治制度的产生和发展影响巨大。一方面，现代西方国家继承和发展了民主制度，形成了维护资产阶级利益的国家“决策—执行”体制；另一方面，在一定时期内，一些国家形成了高度集权的法西斯政治体制，给包括西方国家人民在内的整个人类社会造成了极大的伤害。

（本章完）