第四节 宋元明清时期的官制与决策及执行

第四节 宋元明清时期的官制与决策及执行

宋元明清时代，是中国封建社会由盛转衰的时期。封建专制制度进一步得到强化，中央决策依然呈现出皇权与相权矛盾交错的特征。

一、宋元时代的官制与决策及执行

（一）宋代的中央决策与执行系统

宋朝中央决策系统的一个特点就是，“一切军政大权最大限度地集中到皇帝”。宋朝中央机构可分为行政、军事、财政、司法监察和为皇室服务的机构等五个系统。

从行政系统看，最高长官仍为宰相，其特点有二，一是官名变化多，二是权力小于前代。宋初，沿唐后期和五代制度，设中书门下。中书门下设于宫中，又称政事堂，为正、副宰相治事之所。正宰相称同中书门下平章事，副宰相称参知政事，各设一至三人。北宋相权小于前代，远不如汉、唐。

宋朝寺监设置有太常、宗正、卫尉、太仆、大理、鸿胪、司农、太府九寺，国子、少府、将作、司天、军器六监。北宋前期九寺六监中，除大理寺、国子监、司天监、都水监、军器监外，与三省六部情况相仿，名存实亡，职权被其他机构夺取。元丰改制后，撤销司天监，另设太史局，九寺五监始各专其职，设官职掌，一如唐制。南宋时候，各寺监有所省并，如鸿胪寺、光禄寺并入礼部，卫尉寺、太仆寺并入兵部，少府监、都水监并入工部。

从军事系统看，北宋中央可称为枢密院——三衙体制。枢密院是总管全国军事的最高行政机构，与中书门下并称二府。枢密院的职责是：“掌军国机务、兵防、边备、戎马之政令，出纳密令，以佐邦治。凡侍卫诸班直、内外禁兵招募、阅试、迁补、屯戍、赏罚之事皆掌之。”（《宋史·职官志二》）枢密院主次官与参知政事同称“执政官”。宰相与执政官又合称“宰执”。枢密院下设兵、吏、户、礼诸房，置都承旨、副都承旨，分管各种具体事务。枢密院有调兵之权，但不直接统领军队。掌管禁军的是三衙。枢密院与三衙互相牵制，从而防止兵变的发生。

从财政系统看，国家财政管理的主要机构是三司（户部）和内库。三司或户部是皇帝间接控制的国家财政机构，内库则是皇帝直接控制下的财政机构。内库的主管，多为内臣或专门委派的朝臣，宰相、三司（户部）皆不得过问。从司法系统看，北宋前期有刑部、大理寺、御史台和审刑院。大理寺是审判机构，负责详断各地奏报案件。刑部掌刑法狱讼。御史台有推直官和推勘官，负责司法方面的事务。审刑院设于宫中，有知院事一人和详议官六人。从监察机构看，最高监察机构仍是御史台。名义上的最高长官是御史大夫，只是作为加官，授予其他官员，真正的长官是御史中丞。下属机构与唐朝相同，有台、殿、察三院。宋朝开始台谏合一，即谏官并不单任谏职，也常纠举弹劾大臣；御史台御史除主监察外，也有进言规谏之责，故并称台谏。

另外，宋代的翰林学士院已经正式成为国家机构；翰林学士待遇优异，地位仅次于正副宰相、枢密使和三司使，为群臣所仰慕。为皇帝服务的宦官机构有入内侍省和内侍省。入内侍省，设都都知、都知、副都知、押班等，掌管宫廷内部生活事务，与皇帝、皇后最为亲近。内侍省，设左右班都知、副都知、押班等，掌管殿庭洒扫等杂役。

（二）宋代的地方官制与执行

宋朝地方分路、州（府、军、监）、县三级。宋初沿唐制，将全国分为十道。宋太宗至道三年（公元997年），改道为路，凡十五路；仁宗初年，析为十八路；神宗元丰八年（公元1085年），增至二十三路；徽宗时候又增至二十四路；南宋仅存十七路。宋朝的路不同于汉代的州，也不同于唐代的道，具有地方监察区和行政区的双重性质。路的主要机构设置有安抚使司、转运使司、提点刑狱司、提举常平司等。

路下的府、州、军、监同为一级。一般多称州，领数县或十几个县；国都、陪都以及皇帝即位前居住过或任过职的州称府；军事要冲之地称军；盐铁矿冶之区称监（也有隶属于府州的军、监，地位相当于县）。府设知府事，州设知州事，军设知军事，监设知监事。州的属官有录事、司户、司理、司法等各曹参军，分管庶务、户口、赋役、狱讼、司法等事。地方行政最低一级为县。县设令，如以京朝官领县事，则称知县。县令或知县负责一县之民政、财政、狱讼等事，若县有驻军，则兼兵马都监或监押。属官有主簿和尉。主簿分管官物和簿书，尉在主簿之下，分管训练弓手，维持治安。令、主簿、尉，常不全置。神宗时，又在20000户以上的县设丞担任县令的副贰，但南宋时候撤销。

（三）元代的中央决策系统

元朝统一中国后，国家规模超过汉、唐，蒙古汗国官制已不适应变化了的形势，为了行使有效的国家管理，蒙古统治者对历代中原王朝官制，特别是金朝官制，多所借鉴，形成了颇具特色的元朝官制。

元朝中央最重要的机构是中书省、枢密院和御史台。元朝不采用隋唐确立的三省制度，而是沿用金朝尚书省制度，更名为中书省。中书省是由蒙古汗国时侍卫官必阁赤演化而来，又称都省，为管理全国政务的最高行政机构。中书省名誉上的长官是中书令，由皇太子兼任，称“行中书令”或“领中书令”，但并不常设，元代只有四个皇太子兼任此职。中书省统领六部。六部皆设尚书、侍郎、郎中、员外郎等。枢密院是最高统军机构。最高长官枢密使，也不常设，实际上的长官是知枢密院事，下设同知枢密院事、枢密副使、佥枢密院事、同佥枢密院事、院判、参议等官。元朝枢密院与宋、金枢密院略有不同，即遇有大征伐，另在用兵处分置行枢密院。御史台是最高监察机构。设官有御史大夫、御史中丞、侍御史、治书侍御史。元代御史台地位高于唐、宋。御史台直属机构有殿中司和内察院。殿中司设殿中侍御史，主管检查朝廷礼仪、考核京官。内察院设监察御史，主管刺探举报各种违法之事，有一定独立性，称作天子的耳目之司。元朝还在江南、陕西分设行御史台。元代御史台可以自选从总台到肃政廉访司的官员（需奏皇帝批准），这在历朝监察官的设置上是绝无仅有的，反映了元朝监察制度的特点。此外，元朝还设有管理宗教事务的各种机构。最重要的是宣政院和崇福司。

（四）元代的地方执行系统

元朝地方有两个系统，一是行省系统，二是土司系统。行省，即行中书省，也简称省。元朝以大都为都城，称河北、山东、山西之地为“腹里”，直属中书省管辖。腹里之外，分设岭北、辽阳、河南、陕西、甘肃、四川、云南、湖广、江西、江浙等十个行省。“省”，最初是官署名，如中书省。行省是中书省分出来的地方最高一级行政机构，设官同中书省，亦有丞相、平章、右左丞、参知政事、郎中、员外郎、都事等。以后，行省又演化为大行政区的代名词。行省下是路、府、州、县。地理位置重要的地方，不论人口数亦可置上路。府的设置不普遍，有的直属中

书省，有的隶属于行省，有的隶属于路。府之下有的直辖州县，有的不辖州县。府设达鲁花赤、知府（或府尹）为长官，又有同知、判官、推官、知事、提控案牍等员分管各项具体事务。州按所辖民户多少分为三等，江南、江北标准不一。州设达鲁花赤、知州为长官，其他设官如同府制。县也按所辖民户多少分为三等。县设达鲁花赤为长官，下设县尹、县丞、主簿、尉、典史等官。在比较重要的地方设巡检司，如浙江行省泉州路设有澎湖巡检司，管辖澎湖、琉球（今台湾）等地。

土司设置于边陲少数民族地区。有宣慰司、宣抚司、安抚司、招讨司、元帅府、万户府、千户所等机构。设宣慰使、宣抚使、安抚使、招讨使、元帅、万户、千户等官，由少数民族首领担任。有的土司设在行省之内，如湖广、云南、辽阳等行省；有的设在行省之外，如维吾尔、吐蕃等。元朝土司的设置，是唐朝羁縻州县的进一步制度化，以后为明、清两朝继承下来，对巩固祖国的统一很有作用。

元朝以蒙古族为统治民族，把人户分为蒙古、色目、汉人、南人四等。四等人户在政治待遇上显分优劣。高级官员基本上为世袭蒙古、色目贵族和极少数汉人官僚所垄断，而汉人官僚也往往充任副职。如中书省，右丞相必须是蒙古人，色目人可任左丞相，而汉人只能任平章政事。有元一代，非蒙古人做丞相的只有三人。御史台也是一样。台端，指御史大夫。国姓，指蒙古人。至于地方行中书省长官丞相、平章政事，更是非蒙古人不任。元朝还有一个特殊的官名“达鲁花赤”，蒙古语“镇守者”的音译，按规定由蒙古人（偶有色目人）担任。中央许多机构，地方路、府、州、县，非蒙古军的万户府、千户所，都设有此官。达鲁花赤的设置，也体现了强化蒙古贵族统治的特点。

二、明清时代的官制与决策及执行

（一）明代的中央官制系统与决策

明代中央废除了丞相制度。洪武十三年（公元1380年），明太祖鉴于元末丞相权力很大，足以废立皇帝，又因本朝丞相胡惟庸擅权挠政，于是在杀掉胡惟庸后，立即宣布废除中书省，罢丞相不设。从此，长期存在于中国历史上的宰相制度被废除了。废丞相后，明朝中央机构重新进行调整，形成了以六部为主干，府部院寺（司）分理政务的行政格局。“各部尚书直接向皇帝负责，所有权力都集中于皇帝。”皇帝的权力空前提高。但是由于事务太庞杂，又依宋制设华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁诸大学士，备皇帝顾问，“传旨当笔”，充当秘书，帮助皇帝处理政事，逐渐形成了内阁制度。明中叶以后，主持阁务的大学士称首辅，其余称次辅、群辅。内阁的职责是“献替可否，奉陈规诲，点检题奏，票拟批答”（《明史·职官志》），成为国家的中枢政务机构。

都察院是明代的最高监察机构。洪武十五年（公元1382年）始置都察院。设左右都御史、左右副都御史、左右佥都御史，以及按行省划分的十三道监察御史（简称御史）。都察院称风宪衙门，以肃政饬法为职。都御史与六部尚书地位相同，合称“七卿”。御史品秩不高，但很有权威。其中巡按御史是代天子巡视地方，有考察、弹劾地方各级官长的权力，重要的情况奏请皇帝裁断，一般的事情可以自行处理。此外，还有通政使司。这是明朝创设的机构。掌管出纳帝命，受理内外章疏，被称作是天子的“喉舌之司”。七卿加上大理寺卿、通政使，合称“九卿”。

宦官衙门凌驾于政府机构之上。明朝宦官机构称二十四衙门，由十二监四司八局组成。二十四衙门在洪武末年基本形成，永乐时候开始用宦官刺探军民隐事。宣德以后，为了制约内阁票拟，司礼监地位提高，成为二十四衙门之首。司礼监代替皇帝用红笔批示内阁的票拟叫“批红”，代传皇帝的命令叫“中旨”。司礼监还控制东厂和锦衣卫等特务机构。明中叶以后，锦衣卫常常由司礼监私人出任，所以厂卫相结，构成独立而又完整的司法监察系统。在中国历史上，明朝宦官机构之庞大，设置之完备，是空前绝后的，并足以与官僚机构相匹敌。在皇帝有所作为的情况下，两个系统有相互制衡的作用，从而加强皇权。相反，当皇帝怠政或滥用权力的时候，两个系统则此消彼长。由于宦官是皇帝的家奴，距皇帝更近，所以即使有权臣控制朝局，宦官力量也聚而不散，隐而未衰。

另外，明代在北京、南京各设一套中央机构。两京机构有相同之处，如南京除不设内阁外，也设有五府、六部、都察院、大理寺、通政使司等机构，官员品级也完全一样。不同的是，南京各机构定员少于北京，正官一般不设左职。属官不仅设员少，而且常不全设，责权也小于北京。

（二）明代的地方执行系统

明朝地方省级组织设都布按三司。“布”，指承宣布政使司，简称布政司，主管一省民政、财政，设左右布政使、左右参议、左右参政等正官。“按”，是指提刑按察使司，简称按察司，主管一省司法和监察。“都”，指都指挥使司，简称都司，掌管卫所。明朝都布按三司分理地方军政事务，意义在于它们是替中央承宣布政，不是分权给地方，不像元朝行中书省那样无所不统。三司之间互不统属，布政司多受命于吏部、户部，按察司多受命于都察院、刑部，都司统于五府，受命于兵部。但边区所设都司卫所又与内地不同，不完全是军事组织，主要是行政单位，官员由少数民族首领担任。

省级以下分府、州、县三级，既是行政区，又是官署名。府、州、县各设知府、知州、知县为长官。北京所在地称顺天府，南京所在地称应天府，长官称尹。明朝两京府的官员列入中央系统。府、州、县又有佐官和负责具体事务的官员。知府的佐官有同知、通判、推官。知州的佐官有同知、判官。知县的佐官有县丞、主簿。明朝地方官吏的分工比前朝更加细密。

明朝通过督抚加强对地方的控制。“抚”，指巡抚，永乐间派朝臣出巡地方，于是产生了巡抚制度。宣德时，各省常设巡抚渐成定制。巡抚是“巡行天下，抚治军民”的意思。“督”是指总督，或称总制、总理，分专务和地方两种。督抚是中央派员，皆加都察院正官衔。目的是以文臣钳制武臣，协调各省、各（军）镇及省内三司间的关系，统一事权，防止互不相属，运转不灵。

（三）清代的中央官制系统与决策

清朝中央机构仍设内阁、六部、都察院及各卿寺。“清承明制，但注入了满洲传统的家长制和奴隶制的残余，因而皇权更为集中，也更加专制。”清朝内阁虽居百官之首，但权力又逊于明朝。因为清初政务中心是议政王大臣会议。议政王大臣会议，是清朝初期满洲亲贵大臣商讨并决定军国大政的一种形式，称为“国议”。清朝入关后，议政王大臣会议仍握有很大权力，内阁只不过负责一般例行的票拟。清圣祖亲政后，在宫内设南书房，选翰林官入内当值。入值者得参与机密，拟写谕旨，于是内阁之权又分于南书房。雍正七年（公元1729年），清世宗设军需房，

不久改名军机处。军机处本是秉承皇帝意旨指示军事机宜的机构。清高宗即位，改名总理处，后仍复旧名。军机大臣由皇帝从满、汉大学士和各部、院、寺长官中特简，或由军机章京升任。军机大臣之间无统属关系，以品高资深者为班首。军机处总的职责是“掌军国大政，以赞机务”。自军机处成立后，皇帝对中央及地方机构或官吏有所指示，都由军机处起草谕旨，皇帝阅定后，可以公开宣示的交内阁颁发，称作明发；机密的或个别谕行的由军机处封寄，称作廷寄。军机大臣秉承皇帝的意志行事，内阁无权过问，表明君主集权达到空前的高度，历史上的宰相制度被彻底消除了。清代六部之设，与明朝相同。但有三点变化。一是六部之官为复职，即有一汉员，必有一满员。二是所属机构有部分调整。另外，都察院也与明朝相仿。都察院与刑部、大理寺仍称三法司。都御史与六部尚书合称七卿。九卿的设置也与明朝相同。

在中央机构中，属于清朝特设的机构还有理藩院和内务府。理藩院是清朝管理内外蒙古、青海蒙古、西藏、新疆各少数民族事务的机构。此外，理藩院还掌管一部分属国及其他外国交往事宜。另一部分由礼部掌管。内务府全称总管内务府衙门，清朝定都北京后即设。内务府主管宫禁事务，凡皇帝的衣食住行，皆由该府承办。内务府是清朝最庞大的机构，设官也最多，仅职官就有3000多人。清朝设置内务府的意义，在于把宦官纳入内务府系统，从而杜绝了中国历史上宦官专权的现象。

（四）清代的地方执行系统

清朝地方分本部和边区两类。本部在明朝十三省的基础上发展为十八省。各省设布政司、按察司和提督学道。省下有府、县两级。知府、知县主管一府一县之政令。

清朝督抚也分地方、专务两种。地方总督不同于明朝，是常设的地方官。明朝地方总督主要管军事，清朝地方总督则“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”（《清史稿·职官志三》），当时人称作封疆大吏。清朝在边区设将军、都统、大臣等官。清朝把关外东北地区，分盛京、吉林、黑龙江三个政区，各设盛京将军、吉林将军、黑龙江将军。内蒙古设察哈尔都统、热河都统、绥远将军和归化城副都统，下分科尔沁等二十四部、四十九旗。每旗设扎萨克，为世袭之官。各旗之上有盟，有哲里木等六盟。盟设盟长，管理一盟事务。外蒙古设乌里雅苏台将军。下设参赞大臣二人，其中一人由蒙古王公充任。掌管喀尔喀四部及唐努乌梁海之军政。乾隆时，又增设科布多参赞大臣，掌管杜尔伯特等八部军政。喀尔喀四部及杜尔伯特等部，各设副将军，由蒙古王公充任。外蒙古也有盟、旗之设，与内蒙古相同。青海蒙古在西宁设办事大臣，辖和硕特等五部二十九旗。旗设扎萨克，各旗会盟由办事大臣主持。新疆地区设伊犁将军为最高官位。各地又设都统、办事大臣、参赞大臣、领队大臣等。光绪十年（公元1884年），新疆改行省，设巡抚，仅保留伊犁将军和塔尔巴哈台（今塔城）参赞大臣。建行省后，各城改为府、县。西藏地区设办事大臣，初设二人，后改办事大臣一人，帮办大臣一人。西藏办事大臣简称驻藏大臣。驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼共管西藏事务。

上述边区的将军、都统、大臣，都由皇帝从满族贵族中选派，秉承皇帝意旨行事，其职权与内地总督相似。此外，清朝还在云南、贵州、广西、四川、西藏、甘肃、青海七省少数民族地区设土官，以当地少数民族首领担任。文职有土知府、土知州、土知县等，隶吏部；武职有宣慰使、安抚使、招讨使、万户、千户、百户等，隶兵部，皆为世袭之官。雍正、乾隆时，进行“改土归流”，即照内地管理方式设地方官。但并不彻底，有些地方土官仍然保持下来。

另外，清朝统军极为特殊，既没有宋、元的枢密院，也没有明朝的五军都督府，兵部也仅能管到绿营武职的任免，因为乾隆以前的皇帝都是亲自统军的。清朝统一后，军队主要由八旗和绿营两部分组成。

1912年1月1日，中华民国在南京成立，孙中山就任中华民国临时大总统。2月12日，清朝最后一个封建君主宣统皇帝下诏退位。至此，延绵2000多年的封建君主专制政体被推翻了。

（五）皇权决策与执行中的困境

从总体上看，中国封建时代的国家权力运作可以分为“皇帝支配、中央官僚行政、地方官僚行政三个部分”。封建时代的皇权（有时候并不一定是皇帝本人）处于国家决策的最核心，这一点是肯定的。但是，这一核心也会旁落到包括宦官在内的皇帝近臣手中，此时的皇权就会成为这些近臣们实现自我意志的工具。一般情况下，皇帝决策的质量和执行力度，首先取决于皇帝及其核心幕僚的决策水平。当然，皇帝的决策能够得到有效的执行，这要看人财物等客观条件是否允许、制度设计是否科学、官员执行是否到位、皇帝能否始终予以关注等因素。

众所周知，皇帝决策所依据的各种信息，是通过内朝、外朝的官员，以及基层官吏上报的信息。这些信息无疑是经过了很多加工的，很难保证准确全面地反映实际情况。而且，再加上大小官员们的故意歪曲，皇帝据此作出的决策质量就可想而知了。

总之，皇权的决策质量及其执行效果，在很大程度上取决于它的职官体系。然而，实际情况往往像黄仁宇在《万历十五年》中描述的那样：

“中枢的管理又被官僚习气所掣肘，这是中央集权很难避免的结果。中央对很多边远县份的实际情形无法直接获知，只能依赖地方官的报告。这种文书从地方送达中枢就常常需要一个月。执笔者铺陈情事，动辄使用自古以来最为华丽的辞藻，可是他们却足不出户，所引用的统计资料也许已经一百年没有修订过。中枢的大厦坐落在无数含糊暧昧所叠砌的基础之上，于是就必须找出自己的行政管理办法。……凡是发生事故，中枢之是否能作深入的调查研究已无关宏旨，上级总可以归罪于下级地方官。周密的调查既费周折，而如果受罚者又提出证据为自己辩护，如所出事情，在他到任之前滋生，或者其差错在于邻府邻县，或者由于上级指示错误，则法庭也无法结案。案悬不结，责任不明，必将破坏全部文官机构的规律，失去以后赏罚的标准。……本朝（指明朝——引者注）历史上最严格的数次考察，曾使两千多文官停职降级。在当政者来说，没有这样的办法，朝廷上就无法去旧迎新；在被考核的文官来说，这样大批的斥退的确令人寒心，于是他们更要互相照顾，以作为保护安全的必要手段。各式各样的社会关系也使他们结成小集团。……各派系的主要人物亦即后台老板就有提拔新进的义务；私人的困难，可以协助解决，错误也可以掩饰。被提拔的和被帮助的当然会对后台老板效忠卖力，终身不渝。”

就这样，看似至高无上、肃穆庄严的皇帝决策，被这种曲折复杂的官吏系统折射，最后也就失去了应有的锋芒和效用，这也是历代皇权“决策—执行”体制的普遍悲剧。

（本章完）