第三节 隋唐时期的官制与决策及执行
第三节 隋唐时期的官制与决策及执行
隋唐时期，对于封建时代来说，是中央决策与执行进一步规范集中的时期，对后世的宋元明清都产生了重要影响。
一、隋朝的官制及决策体制
（一）中央机构
隋朝中央机构主要由三师、三公、五省、三台、九寺、五监组成。三师，指太师、太傅、太保，既无职事又无僚属，只用以表示对大臣的尊崇。三公，指太尉、司徒、司空，虽可参议国政，但其位常缺。五省，隋文帝时指尚书省、门下省、内史省、秘书省、内侍省。尚书省是最高行政机构。名义上的长官是尚书令，但不轻授，实际上由左、右仆射分职治事。尚书省下设吏部、礼部、兵部、都官部（后改刑部）、度支部（后改民部）、工部。六部之长称尚书。每部又有四司，凡二十四司。其中，“吏部为任命六品以下一般官员的主要机构，吏部的尚书和侍郎因此是政府中很有权势之人。”内史省是中枢制令机构，长官是内史令。门下省的主要职能是审复内史省诏令。秘书省是管理经籍的机构。以上五省中，最重要的是尚书、内史、门下三省。三省长官都是宰相。至此，中央核心机构完成了从秦汉三公九卿制向三省六部制的过渡。特别是尚书省下六部二十四司的行政格局，更为唐以后各代相沿不改。
三台是御史台、谒者台和司隶台。御史台是监察机构，长官是御史大夫。谒者台长官为大夫，掌管受诏出使，慰抚劳问，同时持节察授，申奏冤案。司隶台长官也称大夫，主要职责是巡察京畿内外。刺史、从事，分别负责巡察京师以外全国郡县。隋文帝设十一寺，炀帝时改并为九寺。九寺是太常寺、光禄寺、卫尉寺、宗正寺、太仆寺、大理寺、鸿胪寺、司农寺、太府寺。分掌礼仪、膳食、禁卫、宗室、车马、刑辟、外蕃朝会、上林、太仓、府库、京市等事。五监是国子监、将作监、少府监、都水监、长秋监。分掌学校、营造、内府器物、河堤水运、内廷侍奉等事。晋武帝据此语立国子学，隶太常。北齐始独立为国子寺，隋初仍名寺、学，炀帝时改名国子监。设祭酒、司业等官。
东宫官属制拟中央官制。设太子太师、太子太傅、太子太保、太子少师、太子少傅、太子少保，简称太子三太三少，负责辅导太子。下统门下坊，拟门下省，设左庶子，领司经等局；典书坊，拟内史省，设右庶子；家令寺、率更令寺、仆寺，制拟中央诸寺诸监；十率府（指左右卫率、左右宗卫率、左右虞候开府、左右内率、左右监门率），制拟十六卫府。东宫官多由朝官兼领。
（二）地方官制
隋初，地方分州、郡、县三级。开皇三年（公元583年）改为州、县两级。州设刺史，县设县令。大业三年（公元607年），又改州为郡。郡设太守。设刺史的时候，属官有长史、司马及诸曹属。设郡守的时候，属官有赞务（后改丞）、通守。刺史典兵，太守不典兵，别置都尉领兵。河南、京兆俱称尹，炀帝时加置内史，位次于尹。县令下有丞、尉、功曹、主簿。隋朝地方官制最重要的特点就是改变了秦汉以来地方官自聘僚佐的惯例，长官、佐官一律由中央任免，从而加强了中央对地方的控制。
此外，地方还有行台和总管府的设置。行台是中央尚书省在地方的派出机构，全称行台尚书省。设尚书令、左右仆射等。行台辖区广，事权重，以皇子或亲王任行台尚书令。后罢废。总管府，设总管，掌一州或数州军政事务，权任亦重。炀帝时候，废除总管府。隋朝虽然存在时间短，但是它的制度体系对唐代及以后的影响很大。
二、唐朝的官制及决策体制
唐朝官制基本承袭隋制而又有所发展。
（一）中央官制
唐朝中央机构由政事堂、台省、卿监、南北衙卫军及东宫官属几个部分组成。政事堂，唐初设于门下省，为宰相议事之所。唐朝宰相不同于秦汉，主要区别是宰相集体共同论执朝政，而不是以个人尊官独掌相权。唐初宰相由两类人构成，一类是三省长官，即门下侍中、中书令、尚书左右仆射，称为四辅；一类是他官加“参预朝政”“参知政事”“同中书门下三品”“同中书门下平章事”等衔者。他们都是“兼职宰相”，各有本署事务。所以，宰相通常是上午在政事堂议事，下午回本署办公。军国大政及五品以上官员的任免黜陟，均由政事堂会议商定，然后奏请皇帝批准。高宗时候，政事堂徙于中书省。尚书省长官无加衔的反而不是宰相。玄宗开元十一年（公元723年），改政事堂为“中书门下”，下设吏、枢机、兵、户、刑礼五房，分曹办事，从议事所变为办公处。
台省指尚书省、门下省、中书省和御史台。三省仍然是正式机构。尚书省是最高政务机构，负责执行经中书省起草、门下省审核、最后由皇帝批准的各项诏令。长官是尚书令，因唐太宗即位前曾任此职，此后臣下不敢居此职，遂以左右仆射为尚书省长官。尚书省有一个总机关，称尚书都省。都省中设尚书左丞和尚书右丞，分掌左右两司，左司管吏、户、礼三部，右司管兵、刑、工三部。吏、户、礼、兵、刑、工
六部长官是尚书、侍郎。尚书在唐初位望甚隆，中唐以后成为高级官员的迁转之阶，侍郎真正掌握一部之实权。吏部掌管官员的选授、封爵、勋赏与考课。户部掌管户口贡赋、财政收支、钱谷出纳等事。礼部掌管礼仪、祠祭、宴享、朝聘等事。兵部掌管武官选授、地图、传驿、军器等事。刑部掌管刑法、徒隶、勾覆、关禁之政令。工部掌管工程、屯田、山泽、水利之事。中书省是由隋朝内史省改置，曾先后改名西台、凤阁、紫微省，后仍复名中书省。主要职掌是起草诏命，颁发制敕。长官是中书令。副长官是中书侍郎。具体负责起草诏敕的是中书舍人。门下省是对中书省起草的诏令、尚书省拟制的奏疏进行审议的机构，有封驳权。封是封还诏书使不下行，驳是驳正百司奏抄公文失误之处。长官为侍中，副长官为门下侍郎。具体执行封驳职事的是给事中。中书、门下两省关系最密。
御史台是最高监察机构。武则天时曾改为左、右肃政台，分察朝官和郡县。后又改为左、右御史台。睿宗时复旧。御史台台长为御史大夫，台副为御史中丞。大夫不常设，中丞往往是实际上的台长。唐玄宗时候，御史台体制开始完善，内部分为台、殿、察三院，各设侍御史、殿中侍御史、监察御史，合称三院御史。侍御史的职责是弹劾官员特别是职位较高官员的不法行为，办理皇帝亲自委命的案件，及御史台内部日常杂务。殿中侍御史的职责是纠察朝廷各种典礼活动中的仪制。监察御史负责巡按郡县，以纠察地方官吏的不法行为及受理地方重要刑案为职，军队出征则充任监军。三院御史共司监察，各有侧重。
卿监指九寺、五监及秘书省、殿中省、内侍省。九寺名称与隋朝相同。五监指国子监、少府监、将作监、都水监、军器监。九寺长官称卿，次官称少卿。五监中有两监长官称监。秘书省等省长官也称监。所以这类机构统称卿监。卿监负责承办具体事务，按其职能可分为五类。
第一类是与皇族及宫廷事务相关的机构。宗正寺，掌管皇族谱牒；殿中省，掌管天子乘舆、服御；内侍省，掌管后宫事务等。第二类是与礼仪教化相关的机构。太常寺，掌管礼乐祭祀等事；光禄寺，掌管朝廷宴会和祭祀供品；鸿胪寺，掌邦交典礼和凶丧礼仪；秘书省，掌图书经籍；国子监，主管学校教育。此外，与教化相关的还有门下省的弘文馆，中书省的集贤书院、史馆，东宫的崇文馆、司经局。第三类是与生产、贸易、库藏相关的机构。司农寺，掌管国家粮食储备；太府寺，掌管财政与市场物价；少府监，掌管皇家手工业生产。互市监掌对外贸易。都水监掌管水利建设等。第四类是与司法刑狱相关的机构。大理寺，掌管析狱详刑。唐朝以大理寺、御史台、刑部组成三司，审理重大案件。三司主官共同审讯称大三司，大理司直或评事、御史、刑部郎官共同审讯称小三司。第五类是与军需供应相关的机构。卫尉寺，掌管兵器和仪仗；太仆寺，掌管皇帝车马和国家马政；军器监掌军器制造等。
唐朝官制一个重要的特点，是在一般行政系统之外，另有使职差遣。所谓使职差遣，指临时派某官办某事，事毕则罢。实际上以他官行宰相职事的同平章事也具有这种性质。使职差遣的范围很广，大到军队、财政、监察、司法，小到造作、果树栽培，都有使职差遣。唐代前后置使职约190余种。其中一些使职差遣在唐中期以后的运行中，逐渐成为固定的职事官，成为官僚机构中重要的组成部分。中央重要的使职有翰林学士和宦官四贵。
翰林学士始设于唐玄宗开元年间（公元713—741年）。选朝官中有词艺学识者充任，不计官阶，也无官署，只是轮班在宫内学士院住宿，备皇帝咨询，代拟诏诰文书。本来撰拟诏令是中书舍人的职事，自设翰林学士后，中书舍人的事权便被分割。由于翰林学士经常在皇帝左右侍奉，参与谋划，极为尊荣，日后往往可以任宰相。宪宗时候，置学士承旨一人，为翰林之首，时称“内相”。宦官四贵指左右中尉和二枢密使。中尉原指左右神策军的监军，德宗时候改名，是北衙诸军的实际统帅。枢密使始设于代宗时候。宦官四贵分割了将相事权。穆宗后，皇帝的废立生杀几乎都有宦官四贵的参与。唐后期宦官专权，主要就是指四贵把持朝政，其中枢密使还有“枢相”之称。
（二）地方官制
安史之乱前，唐朝地方分州（府）、县两级。州设剌吏，佐官有别驾、长史、司马，又有录事参军事，掌管各种文书的收发和审核。下设司功、司仓、司户、司兵、司法、司士六曹（有的州不全设），各曹有参军事，分管官吏考核、租赋征收、仓库保管、户口管理、兵甲器仗、刑狱审讯、建筑工程等事务。京师或陪都所在地称府，如京兆府、河南府、太原府，长官为牧，由亲王遥领，但实际主持府事的是府尹。府尹同刺史，亦有佐官及录事参军事、诸曹参军事。以后府的设置增多，则不再设牧。县设令，职责是导扬风化，躬听狱讼，劝课农桑、征收赋税、管理户籍。县令之下有丞、主簿、尉等，协助县令工作。又有司功佐、司仓佐、司户佐、司兵佐、司法佐、司士佐等（京县全置，
一般县仅设司户佐、司法佐），分管各项具体事务。
唐朝为管理周边地区，又有都督府和都护府的设置。都督府初称总管府，武德七年（公元624年）改名。都督府设官与州（府）相仿，唯长官称都督。有大、中、下都督府之分。大都督府都督由亲王遥领，长史主持事务。通常都督总领所管诸州军事防务，同时兼任所在州刺史，安史之乱后废除。都护府与都督府不同，都督府主要任务是掌督所辖州的军事，都护府具有管理羁縻府州的职责。所谓羁縻府州，是指仿内地府州而设在少数民族地区的一种行政单位。唐朝先后设置有安西、北庭、蒙池、昆陵、单于、安北、安东、安南等八个都护府。
唐朝地方还有道的设置，前期为监察区，中央不时派出各种使节巡省。太宗时候分十道，玄宗时候增至十五道。安史之乱后，道逐渐凌驾于州（府）之上，又称方镇。唐后期为四十道。道设节度使或观察使（初称采访使）。节度、观察都是使职差遣。节度使下有文职也有武职。观察使府全是文职。方镇下的州称支州，设支州刺史，也带团练使、防御使一类使职头衔。唐朝中后期，中央对地方的控制力已经弱化了。
三、通过谏官制度和安史之乱看唐朝时期的决策与执行
（一）从唐太宗的纳谏看唐代中央决策
中国历史上，谏官制度始于春秋初年，齐桓公曾设大谏。到了秦朝，郎中令属下有谏大夫。自此以后，从汉到隋，都有谏大夫或谏议大夫的设置。谏官的职责是议论政事，对减少朝廷政策失误，约束皇帝私欲等方面有一定的作用。唐朝不仅在谏官的组织方面进一步完善，而且在实际运行中也很有特色，特别是唐太宗的时候，谏官职能发挥得比较充分。著名的谏官就是魏征。
唐太宗对魏征的劝谏十分在意，甚至对魏征本人也很忌惮。“魏征在朝廷起了清廉刚直的表率作用和限制皇权的作用。”据《资治通鉴》记载：
魏征状貌不逾中人，而有胆略，善回人主意，每犯颜苦谏。或逢上怒，征神色不移，上亦为之霁威。尝谒告上冢，还，言于上曰“：人言陛下欲幸南山，外皆严装已毕，而竟不行，何也？”上笑曰“：初实有此心，畏卿嗔，故中辍耳。”上尝得佳鹞，自臂之，望见征来，匿怀中，征奏事固久不已，鹞竟死怀中。
有一次，唐太宗问魏征说：“历史上的人君，为什么有的人明智，有的人昏庸？”魏征说：“多听听各方面的意见，就明智；只听单方面的话，就昏庸。”他还举了历史上尧、舜和秦二世、梁武帝、隋炀帝的例子，说：“治理天下的人君如果能够采纳下面的意见，那末下情就能上达，他的亲信要想蒙蔽也蒙蔽不了。”武德九年（公元626年），太宗决定把18岁以上未成丁的人简点为兵，命令已下。当时魏征是谏议大夫，皇帝的敕令要由他联署才能生效。他依据唐初“民年二十为兵”的规定，封还诏书，不肯签署。太宗大怒。魏征语重心长地劝说：竭泽而渔，不是不能捉到鳞鱼，但明年就没有鱼了；焚林打猎，不是不能捕到野兽，但明年就没有野物了。倘若把18岁以上的强壮男子都简点入军，今后国家的租赋杂役去向谁要呢？太宗幡然悔悟，收回敕命。魏征死后，太宗如丧考妣，恸哭长叹：“以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以知兴替；以人为镜，可以明得失……魏征殂逝，遂亡一镜矣。”他还令公卿大臣们把魏征遗表中的一段话写在朝笏上，作为座右铭，以魏征为榜样，做到“知而即谏”。
当然，谏官的谏议，皇帝也可以不采纳，因为皇帝的权力毕竟是至高无上的。皇帝的决策必须得到执行，除非他本人收回成命。
（二）从“安史之乱”看唐代中央与地方关系
唐朝疆域辽阔，为了加强中央对边疆的控制、巩固边防和统理异族，唐玄宗于开元十年便于边地设十个兵镇，由九个节度使和一个经略使管理。此等每以数州为一镇的节度使不单管理军事，而且因兼领按察使、安抚使、支度使等职而兼管辖区内的行政、财政、人民户口、土地等大权，这就使得原来为一方之长的州刺史变为其部属。据《新唐书·志第四十·兵》言：“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”。节度使因而雄踞一方，尾大不掉。
公元755年12月16日，身兼范阳、平卢、河东三节度使的安禄山趁唐朝内部空虚腐败，联合同罗、奚、契丹、室韦、突厥等民族组成共15万士兵，号称“20万”在范阳起兵。安禄山被杀后，他的部将史思明继续与朝廷对抗，史称“安史之乱”。“安史之乱”历时七年又两个月，是唐由盛而衰的转折点，也造成唐代藩镇割据。节度使权力不断扩大，“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”，称雄一方。中央不仅不能节制这些地方势力，反而常加“同中书门下平章事”给节度使，故当时有“使相”之称。节度使的官署称使府、幕府，其僚属为幕职，可以自行任命。这说明，在一个封建大国，中央对地方的监管不力，那么不但中央决策得不到贯彻，而且地方势力会不断扩大，从而架空中央最终导致社会动乱。
（本章完）