专题四 大代表选举与人大工作_党内协商民主与民主集中制统一关系研究

党内协商民主与民主集中制统一关系研究

朱兆华

一、问题的提出

本文是以中国共产党党内民主为特定研究对象的。对党内民主问题研究可以追溯到20世纪初的西方理论界，当时研究成果多集中在党内民主与政党组织结构关系上。1902年奥斯特罗果尔斯基（Ostrogorski）在《民主政治与政党政治》一书中指出，组织与政治活动的理想相互矛盾，组织是走向专制的通道。1911年米歇尔斯（Michels）在《现代民主制度的政党社会学》一书中提出了“寡头统治铁律”，强调正是政党的组织本质推动其官僚化过程，从而走向民主的反面，政党在“反寡头化的过程中自己走向了寡头化”。1919年韦伯（Weber）在《经济与社会》一书中指出，在近几十年中，所有政党按其内部结构，都向着官僚体制的组织过渡。这类党内民主“悲观论”似乎过于极端，但所展示的问题却是中肯的，即政党组织是政党采取共同行动和维持集体安全的重要保障，同时，也与党内民主之间存在一定的张力。与此类“悲观论”相反，20世纪中期以后，一些学者从更加宏观的视角，关注党内民主与民主政体的关系，对党内民主作出了肯定的评价。1951年迪韦尔热（Duverger）在《政党》一书中，看到了竞争性的政治逻辑对党内组织形式的影响，认为民主的原则要求党的各级领导都经由选举产生，要求他们经常更替，具有集体的性质并受组织规则的约束。1996年艾伦．韦尔（A.Ware）在《政党和政党制度》一书中，明确支持起源于竞争性模型的党内民主，认为政党竞争不会削弱公正的偏好聚合功能，党内民主可以促进党内权力的良性竞争，使领导人接受其成员的监督，从而避免政党竞争中的一些与民主不一致的现象。与这些基于选举竞争模式的观点相比，另有一些学者把协商民主理论引入到党内民主，更加有力地支持了党内民主“肯定论”。协商民主注重通过公开讨论和辩论形成理性偏好，从而使偏好的形成内生于政治过程。1982年帕尼比昂科（Panebianco）的《政党：组织与权力》一书，在不否认竞争选票必要性的前提下，揭示了组织决策的过程，认为组织决策一般是组织内部协商的结果，是组织内众多行为者互惠影响的结果。1999年图瑞尔（Teorell）在《为党内协商民主辩护》一文中，认为协商民主的逻辑要求党内行为与党外行为一致，只要政党领袖与民众协商，那么也有理由要求他们与其党员协商。显然，无论是基于选举竞争模式还是基于协商民主理论的党内民主“肯定论”，都是囿于西方民主政治的理论框架，以西方政党政治的实践为研究对象，偏重从政治环境上对党内民主进行分析，而回避从政党组织的本来面目去研究党内民主与政党组织之间究竟是否存在正向关联性。我们认为，由于党内民主与国家民主具有同质性，把协商民主理论导入党内民主，并以平等协商、常态参与、理性责任、制度程序等理念和原则对政党内部“寡头”或精英的自由加以规制，可以有力地支持党内民主“肯定论”。然而，“源于国家之民主理念及制度，唯必须有所修正，务必考虑政党之功能及特性后，才予援用”

。简言之，国家与政党也存在本质的差异，协商民主理论能否在党内完全适用，或在多大程度上适用，自然成为疑问，这正是本文试图探讨的问题。

进入21世纪，随着中国在世界上的影响日益扩大和党建科学化水平的提高，不少国外学者开始关注中国共产党的党内民主问题。沃马克（Womack, 2004）强调，谈论没有党内民主的政党-国家民主可能毫无意义，中国共产党的先锋队性质决定了党内民主在政党-国家民主中扮演重要角色。布斯林（Breslin,2003）认为，领导人意识到不平等、腐败和环境恶化问题的增长将会削弱他们的地位，党内民主被视为一种回应觉察到的社会不满，并提高执政能力的途径。哈尔蒂希（Hartig,2008）进而指出，党内民主的理想模式的核心包含了党员参与、透明度以及为党员提供对党内重大议题发表个人看法、意见的可能性；民主在中国的语境不能等同于西方民主理念，所有发展民主的方法都是在中国共产党设定的框架之内实施的。上述观点包含了丰富的党内协商民主思想，也似乎关照到了党内民主的限度，但这些观点大多是把党内民主仅仅看作应对外部环境的权宜之计，没能看到中国共产党发展党内民主的内在动力和战略考量。与国外学者形成鲜明对比的是，国内学者更加关注对政党本质的回答和对中国共产党党内民主特性的研究。可贵的是，国内已有一些研究成果开始涉及到党内协商民主与民主集中制的关系问题。在这些成果中，一些观点强调民主集中制规定了党内协商民主的限度，认为仅以一般民主发展为原则的党内民主发展可能会改变政党的内部结构和功能，甚至改变政党本身的性质（林尚立，2002），所以，在借鉴协商民主合理成分时，应充分认识它与党内民主的差异性以及后者的特殊性，重视民主集中制这一根本组织原则和领导制度（黄俊尧，2008）；还有一些观点意识到党内协商民主与民主集中制的相互促进关系，认为党内协商民主与民主集中制并不矛盾，它们是党内生活不可分割的两个方面（高勇泽，2008），民主集中制是党内协商民主的重要制度资源，它的完善有助于建立科学合理、规范有序的协商制度（范明英，2008）；更有一些观点指出了两者协同发展的现实路径，认为必须上下联动、相互配合，侧重点应该是建立基层党内协商民主制度，包括基层党组织的党务公开制度、重大事项的民主讨论制度、定期工作报告制度以及领导班子的民意测验制度，等等（许耀桐，2012）。显然，国内一些学者已经意识到，唯有把党的根本组织原则和领导制度—民主集中制与党内协商民主有机结合，才能体现出中国共产党党内民主的特有秉性。但是，从目前研究现状来看，对党内协商民主与民主集中制的关系研究还是比较分散的，尚未进行系统的研究，也没有专门的研究成果。现有研究的不足，正是本文力图有所突破之处。

二、党内协商民主与民主集中制基本内涵的理论分析

在中国，党内协商民主的实践早就存在于党的建设之中，但自觉的认识它，并形成明确的概念，还只是近几年的事。马克思主义政党的本质是党内平等。进一步思考，本质这样深刻的东西怎么体现出来呢？这就涉及到内容和形式这对范畴。只有反映事物本质的内容找到合适的形式，才能使揭示事物发展规律并指出事物发展可能性的本质转化为现实性，使本质得到实现。党内民主是体现马克思主义政党本质的重要内容。“民主已经成了无产阶级的原则，群众的原则。即使群众并不总是很清楚地懂得民主的这个唯一正确的意义，但是他们全部认为民主这个概念中包含着社会平等的要求”

。《中国共产党党章》规定：“必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。”

那么，党内民主的要求又如何实现呢？这是党内民主实现形式所要回答的问题。从民主内容与民主形式的辩证关系上看，党内民主体现为党内选举民主与党内协商民主前后相继、优势互补、共生发展的过程。在这里，本文仅探讨“党内协商民主”的内涵。作为近30多年来一个新兴的国际性学术研究热点，协商民主力图解决多元社会中民主的持续性困境，将政治民主化的重点从投票选举引向自由平等的讨论和协商，从注重民主的结果转向更加关注民主的过程，表明当今世界的民主政治进入到一个更加精细化的发展阶段。党内协商民主是将协商民主一词引入到党内民主而形成的一个全新概念。任何对当代中国民主化进程的探讨，都必须首先正视中国共产党在中国持续执政的事实，并把这一事实作为考量中国政治发展的基本变量。林尚立认为，协商民主的展开，不论组织体系还是程序进程，都必须以中国共产党为核心。李君如强调，应该进一步完善中国共产党的党内民主，形成党内协商民主机制，发挥好党的领导核心作用。显然，在中国发展协商民主，离不开党内协商民主建设。本文认为，所谓党内协

商民主，就是以承认党内差异为前提，以走向团结统一为目标，既从实体性意义上确认党内民主是尊重党员主体地位、保障党员民主权利的一种政治状态和政治原则，更从程序性规范上强调党内民主是党员参与党内选举、党内决策、党内监督等党内政治生活各环节的一种动态过程，主张通过理性讨论、对话交流、平等协商的党内民主形式，就共同关注或关系共同利益的问题达成共识，最大程度地缩小差距、增进互信、凝聚力量。需要深入思考的问题是，协商民主能在多大程度上契合党内民主？党内协商民主在空间和主体上的内在规定性又如何界定？党内协商民主所强调的参与的广泛性和持续性，也可能带来一些政治风险，如何防范风险？一些问题的提出，要求发展党内协商民主必须高度重视党的民主集中制，如果放弃该原则，就会改变党的性质。

党内民主是体现党内平等的政治原则和政治形态的，它反映在组织原则和组织形态上就是坚持民主集中制。民主集中制的重要功能是使党内民主在组织上得到体现，没有民主集中制，党内民主就会缺少组织保障。马克思主义政党是一个政治组织，有其特定的理念、宗旨、纲领与使命，要求组织成员行动具有一致性。党员是为共同的政治信仰而自愿加入这一组织的，所以，党员在党内又必须服从组织需要。《中国共产党党章》明确规定：“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。”

中国共产党自成立之日起，就把民主集中制作为自己的组织原则。1927年6月党的五届中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程决案》第一次把民主集中制载入党章，此后在历次制定或修改的党章中都对民主集中制作出阐述。1992年十四大党章将民主集中制表述为，“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，至此，形成了关于民主集中制的完整的“20”字定义，一直沿用到十八大党章里。十四大党章还全面阐述了民主集中制的“六条基本原则”，既坚持了“四个服从”，又特别强调“党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”。随后修改的党章在“六条基本原则”部分又增加了集体领导、党务公开等相关内容，使民主集中制的民主内容和集中要求都得到体现。我们党总是能根据不同历史时期所面临的外部环境、历史任务、党内状况运用民主集中制的根本原则制定规范党内政治生活、处理党内关系的基本准则和具体制度，从原则与制度的结合上构建民主集中制严密完整的理论和实践体系。在长期的实践中，党虽然积累了贯彻民主集中制的成功经验，但也有民主集中制遭到严重破坏的沉痛教训。令人深思的是，即便是在改革开放以后的历史新时期，随着指导思想和工作重心的转移，在“当前这个时期特别需要强调民主”的背景下，在“党内民主是党的生命”的共识下，依然存在发扬民主不够、正确集中不够等诸多问题。导致这些问题的原因，不是我们不强调民主集中制的重要性，也不是我们不懂得民主集中制的实质在于民主，关键是在民主集中制运行过程中，没有实现实体民主与程序民主的有效结合。实体民主强调民主是一种状态，党内民主是党内的一种政治状态，它强调的是党员作为党内民主的主体，享有充分的民主权利，权力的运行是以权利为基础的，为防止权力异化，必须对权力加以约束和规范，以保障党员的权利。就实体意义而言，民主集中制谈的就是权利与权力之间关系问题。程序民主强调民主是一种过程，权利的保障和权力的规范只有在这种过程中才能实现。尽管党的民主集中制是由科学定义、基本原则和制度规范所构成的完整的体系，它并不是民主制和集中制的简单相加，但是，从程序意义上看，民主集中制有着相互统一的两个过程，即“民主过程”和“集中过程”，民主集中制的有效运行就是要通过链条式的民主过程，实现保障权利和规范权力的统一。党内协商民主作为党内民主的有效实现形式，一般被视为一种程序民主形式。在实践中把协商民主嵌入到民主集中制既有的制度结构中，借助于协商民主的体制机制，有助于消解民主集中制在运行中的某些张力，达到既能充分发扬民主，又能保证正确集中的理想状态。

三、党内协商民主与民主集中制统一关系的多维视角

党内协商民主与民主集中制是相容还是相悖？这是目前党内民主研究中备受关注的话题。协商民主试图在理论与实践两个方面使协商的价值与民主政治的核心原则——政治平等相契合。党内协商民主作为党内民主的有效实现形式，特别强调广大党员平等地参与党内政治生活的各个方面，以切实保障党员的民主权利，实现党内的政治平等。当然，这种参与又是“有序”的参与，之所以能够保证“有序”，是因为党内协商民主不仅具有平等性、公开性、自主性的特征，同时也具备理性、责任性和共识性的特征。在票决民主下，投票是秘密进行的，没有什么东西能够阻止投票者纯粹根据自身利益进行投票，个人或团体不必要向任何人证明其出于自身利益的投票是正当的；而在公共讨论和协商中，参与者明白，人们不愿意支持纯粹自私的提案，因此，参与者唯恐表现出自私自利的倾向，他们中的大多数人能够从公共利益而不是狭隘利益角度来证明其行为的正当性。这种不希望表现出自私或自利的理性暗含着希望达成一致的共识性，也能逻辑地推导出利用公共利益鼓励具有公共精神的理由和建议的责任性。况且，中国共产党是基于政治理念大致一致而自愿结合的组织，党员是具有觉悟的先进分子，理应明白，在党内的讨论和协商中，党员个人利益的诉求并不能在党内进行所谓的“博弈”，只能在党内法规允许的范围内表达，并加以整合。在党内政治生活中，一些人之所以把党内协商民主与民主集中制对立起来，除了不能准确理解党内协商民主的科学内涵之外，还有一个很重要的原因，即对民主集中制的误读，以及民主集中制在实践中的某些异化。其实，在党内民主建设中，党内协商民主与民主集中制是相辅相成、协同一致的。

（一）党内协商民主与民主集中制具有目标的一致性

随着中国社会转型和利益结构的调整，党内出现利益主体多元化和利益矛盾复杂化的局面，党员个人利益要求、利益归属、利益动机已不能同利益关系较为单一、利益分配以行政指令为主的战争年代或计划经济时代相比了。如何保证党内的利益诉求得以充分表达，又如何有效加以整合呢？多元的利益主体和利益差异要求党内民主的体制机制对解决差异作出积极回应。如果对这些差异有意无意地加以回避，如果以党内服从为名对党员的正当利益诉求置之不理，就会造成党内矛盾的积累和不良情绪的堆积，进而破坏党内和谐与团结。不同于选举民主通过“聚合”机制区分利益归属，以少数服从多数原则确认诉求，党内协商民主能使各级党组织、广大党员和干部在强调共同利益的基础上，通过“协商”机制，尊重差异、弥合分歧，尽可能实现各不同利益主体转变偏好，将利益矛盾和冲突降低到最低程度，也能避免选举民主过程中由于漠视少数所引发的不满与抗争而可能导致的不和谐局面。党内协商民主把统一的意见和意志的形成过程视为协商的目标，并赋予民主过程以规范性，使协商成为一种制度化的过程，并借助制度平台实现各级党组织和党员干部利益关系的协调与整合，达到党内的和谐稳定与团结统一。

贯彻落实民主集中制所要达到的目标，就是要造成“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”。之所以能够形成“六有”局面，是因为民主集中制是“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”的根本组织原则和领导制度。民主集中制的“民主”，就程序意义而言，是选举民主与协商民主的有机结合。选举民主的重要功能是落实党员的选举权，厘清党内权力的授受关系，保证党内权力的合法性。但是，党内民主不仅仅只体现为党员选举权的落实以及党组织的选举过程，还要保障党员的知情权、参与权、监督权，提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内政治生活中的主体作用。在这里，协商民主应该是更为有效的实现形式。协商民主理论认为，“当一

种民主体制的决策是通过公开讨论—每个参与者都能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点—作出的，那么，这种民主体制就是协商的。”

党内协商民主的运行过程，就是广大党员自由讨论、集思广益、比较鉴别、明辨是非形成科学决策的过程；就是开展批评与自我批评，积极营造讲真话、讲实话的良好氛围的过程；就是集体讨论决定重大问题，在党的委员会内部协调关系、消除分歧，形成生动活泼政治局面的过程。民主集中制的“集中”，一方面是指民主要在集中指导下进行。由于党员数量庞大，质量参差不齐，在参与党内活动的过程中提出的诉求和采取的行动可能与党的整体目标和长远利益相冲突，这里就涉及到党内民主的限度问题。如果离开集中的指导，民主就可能演变成极端民主化和无政府主义。另一方面，“集中”也是指民主基础上的正确集中。党内民主对统一意志的追求形成了对集中的内在要求。就组织原则而言，《中国共产党党章》把“集中”概括为“党员个人服从组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各级组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”

。这“四个服从”从组织原则上保证了正确的集中，维护了党的团结统一。

（二）党内协商民主与民主集中制具有价值的同构性

价值是主体与客体之间的一种特殊关系，反映的是客体的存在、属性与功能对于客体的目的和需要的满足。“社会主义协商民主”概念在党的十八大报告上明确提出，其突出的亮点是强调了人的参与的意义和价值，标志着我国社会主义民主政治建设正走向真理性与价值性的统一。中国共产党党内协商民主旨在为广大党员平等参与党内事务提供广阔的渠道和制度平台，以实现“保障党员民主权利”、“尊重党员主体地位”的党内民主内在要求。当然，以民主集中制为根本原则的党内协商民主具有不同于一般协商民主的特殊性，党内协商民主必须始终以维护党的团结和统一为目标，其彰显的人本主义与集体主义相统一的价值取向与党的民主集中制具有同构性。人本主义以平等的理念为逻辑前提，体现在党内就是所有党员尽管有职务级别的差别和角色定位的不同，但在政治地位上是平等的，在权利义务上是统一的。党内协商民主以行之有效的民主形式保障党员的各项民主权利，使党员的主体地位得到充分体现。同时，我们也应该看到，党员权利的行使必须在党的纪律范围内进行，决不允许将党员的权利凌驾于党的组织纪律之上。党内协商民主就价值层面而言，是对人本主义与集体主义关系的一种价值定位，其理论基础是协商民主所具有的集体理性特质。“协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿，而且还基于集体的理性反思结果，这种反思是通过在政治上平等参与、尊重所有公民道德和实践关怀的政策确定活动而完成的”

。既然公共协商的结果来自于集体理性，那么，协商过程的所有参与者都有义务遵守这些结果。在党内协商民主过程中，由于党员共享同样的集体目标、道德价值和世界观，这种具有集体主义价值取向的集体理性是有现实的可能性的。

集体主义之所以是党的民主集中制的主要价值取向，是由马克思主义政党的本质特性决定的。党的民主集中制是以实现党的纲领政策和人民利益为重任，健全民主集中制是为了坚持党的领导，最大限度发挥党组织的整体功能，实现党员的共同理想和各族人民的共同奋斗目标。从这个意义上讲，民主集中制不仅仅是根本的组织原则和领导制度，也是理想信念和价值追求。民主集中制具有集体主义价值取向的整体功能主要是通过其“集中”的过程得以体现，集中凝聚了集体智慧，集中需要大局意识和整体意识，集中的主体是集体领导而不是个人领导，通过集体领导，形成集体决策。正确的集中能抵制个人主义、本位主义、小团体主义和地方保护主义，科学的集中能防止集中狭隘化和碎片化。但是，在民主集中制的实际运行中，却总是存在“正确集中不够”的一系列问题，诸如一些部门“一把手”打着集中的旗号掌控绝对权力，存在重大问题个人说了算的现象，集体领导难以落实到位；一些领导干部利用服从组织的名义对党员进行管控，压制不同意见，虚化党员的主体地位等等。导致这些现象的一个很重要的原因，就是对“集中”的误读，仅仅把集中理解为权力的行使，而没有意识到集中也是对权力的规范；仅仅把集中看作是对权利的限制，而没有认识到集中也是对权利的保障。正确的集中，不是以否定党员的个人价值为代价的，而必须以充分发扬民主为前提。“保障党员民主权利”、“尊重党员主体地位”明确写进党章，反映了中国共产党党建理念从“组织本位”向“党员主体”的重大转变。这一转变的意义在于，在强调党员服从大局、无私奉献的同时，不能忽视党员的个人利益、个人愿望和个性需求。民主集中制的“民主”过程，是党员平等参与党内事务，充分行使知情权、参与权、选举权、监督权的过程，是对关系党员利益的诉求及时予以解决，使广大党员心情舒畅、奋发有为，使党永葆活力的过程。这一过程是人本主义思想中“以人为本”理念的生动体现。

（三）党内协商民主与民主集中制具有功能的互补性

民主集中制能有效防范党内协商民主可能带来的一些风险。党内民主是什么？党内民主不是别的，它是由党的性质、宗旨和奋斗目标所决定的内在本质性的东西，党内民主是党的生命。那种认为发展党内民主会引发一些风险的观点，在理解上不是十分准确。党内民主与党内民主实现形式并非一回事，不当的党内民主实现形式确实可能带来一定的风险。党内协商民主要求以讨论交流、协商对话、批评审议等形式表达诉求，参与并影响决策，言论开放和政治环境的宽松，在各抒己见、议而不决的情况下，容易造成思想理论、纲领路线、方针政策方面的分歧，影响党的团结和统一；党内协商民主强调党员广泛参与党内事务，如果相应的制度机制不能加以积极引导，容易造成参与无序或参与狂热，势必造成民主泛化、组织本位淡化和领导权威降低的风险。政党不是一般的社会组织，而是具有高度政治性和目的性的组织，这种组织性质决定了党内协商民主的发展不是没有原则的，不是没有限度的。民主集中制是党赖以建立和发展的最基本的制度保证，其功能意义主要在于规范了党内生活的基本准则，并且，无论是集中之前的充分酝酿和民主协商，还是民主基础上的集体理性，都体现了丰富的协商民主精神，所以，坚持民主集中制，可以使党内协商民主积极有序地发展。

党内协商民主能有效克服民主集中制在实践中的不足。发展党内协商民主必须高度重视民主集中制，这已是共识。但是，如果过度强化党内以“四个服从”为原则的单向式的集中统一，也极易模糊甚至颠倒党内权力的授受关系。民主集中制的本意是既要通过民主方式体现党员主体地位，又不能削弱党员对党组织、下级对上级的服从关系。但是，由于受到历史传统、客观环境、思维与行为方式惯性等因素的影响，对党内集中、党内服从要求较多，对民主重视不够，特别是对通过民主的方式形成共识、达到集中统一认识不到位。党内协商民主作为党内民主的一种实现形式，其应有的功能决定了它能有效克服民主集中制在运行中存在的不足。协商民主理论认为，当协商过程促进利用批判理性而**裸的权力时，它才是有用的。如果鼓励发展党内协商民主，势必能通过程序民主的完善确保党员的平等参与、党员与党组织的协商对话、党组织之间的平等交流，从而使党内不同的利益诉求，特别是广大党员的意见和要求，得到充分尊重。在此基础上，按照“四个服从”原则进行集中，才能克服民主集中制运行中的“家长制”和个人专断。协商民主理论强调，公开具有监督官僚权力的能力。党内协商民主要求党内事务公开和透明，目的是保障党员的知情权和监督权，在一定程度上起到制约集权、限制党委和“一把手”权力膨胀的作用。在党内民主建设中引入协商民主，还能够不断增强广大党员和领导干部的民主意识，养成民主的习惯和作风。为克服缠绕在民主集中制贯彻过程中的“官本位”意识和特权思想提供良好的政治文化氛围。

（本章完）